醫(yī)藥包裝產(chǎn)業(yè)發(fā)展與注冊制度改革

根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，1978年以后我國醫(yī)藥行業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展期，全國醫(yī)藥工業(yè)總產(chǎn)值從1978年的73億元躍升至2017年的近30000億元，40年間增長了410倍，是國民經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)中發(fā)展最快的一個產(chǎn)業(yè)，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的增長速度。與此同時，我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)不斷深化改革，加快對外開放，完善監(jiān)管體制，醫(yī)藥企業(yè)活力持續(xù)增強。時至今日，中國已經(jīng)成為全球第二大醫(yī)藥市場。

我國醫(yī)藥包裝行業(yè)的發(fā)展也始于改革開放，伴隨著醫(yī)藥工業(yè)的不斷發(fā)展逐步成長壯大。到目前為止，我國已經(jīng)能夠生產(chǎn)的醫(yī)藥包裝產(chǎn)品在品種和質(zhì)量方面基本滿足制藥工業(yè)的要求，很多產(chǎn)品已銷往國外。

藥包材監(jiān)管，在改革中不斷完善

從監(jiān)管體制看，改革開放后的四十年也是中國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)包括醫(yī)藥包裝產(chǎn)業(yè)走上健康、規(guī)范發(fā)展道路的四十年。1978年6月7日，國家醫(yī)藥管理總局正式成立，我國醫(yī)藥領(lǐng)域開始統(tǒng)一管理。而此后一直到2018年，基本上每五年體制上都有大改革，促進(jìn)了中國藥品監(jiān)管體系不斷完善。

到目前為止，我國藥包材的監(jiān)管經(jīng)歷了從企業(yè)生產(chǎn)許可、產(chǎn)品注冊審批到與藥品制劑注冊申請一并審評審批三個階段。1980年，國家醫(yī)藥管理總局發(fā)布《藥品包裝管理辦法（試行）》，并于1981年7月在全國正式實施。《藥品包裝管理辦法》（試行）規(guī)定“凡生產(chǎn)直接接觸藥品的包裝材料容器的企業(yè)，必須經(jīng)審核批準(zhǔn)，發(fā)給《藥用包裝材料容器生產(chǎn)許可證》才能生產(chǎn)”，即對藥包材生產(chǎn)企業(yè)實施生產(chǎn)許可管理。2001年12月1日，全國人大頒布了《中華人民共和國藥品管理法》，2001年9月15日國務(wù)院頒布施行了《中華人民共和國藥品管理法實施條例》，確立了藥包材產(chǎn)品注冊管理的法律依據(jù)。2004年7月20日，國家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布《直接接觸藥品的包裝材料和容器管理辦法》（局令第13號），對藥包材的標(biāo)準(zhǔn)、藥包材的注冊、藥包材的再注冊、藥包材的補充申請、藥包材的復(fù)審、藥包材的監(jiān)督與檢查和法律責(zé)任等都有明確規(guī)定，同時公布了實施注冊管理的藥包材產(chǎn)品目錄、藥包材生產(chǎn)申請、藥包材的進(jìn)口申請、藥包材的再注冊及補充申請的資料要求，藥包材生產(chǎn)現(xiàn)場核查要求及生產(chǎn)潔凈室（區(qū)）要求。

經(jīng)過十多年的藥包材產(chǎn)品單獨注冊制度之后，2015年8月國辦發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》（國發(fā)〔2015〕44號）拉開了中國藥品醫(yī)療器械審評審批制度改革的大幕，提出實行藥品與藥用包裝材料、藥用輔料關(guān)聯(lián)審批，將藥用包裝材料、藥用輔料單獨審批改為在審批藥品注冊申請時一并審評審批。隨后一系列的新政快速出臺。2017年10月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》（廳字〔2017〕42號），提出原料藥、藥用輔料和包裝材料在審批藥品注冊申請時一并審評審批，不再發(fā)放原料藥批準(zhǔn)文號，經(jīng)關(guān)聯(lián)審評審批的原料藥、藥用輔料和包裝材料及其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在指定平臺公示，供相關(guān)企業(yè)選擇。2017年11月30日，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布《總局關(guān)于調(diào)整原料藥、藥用輔料和藥包材審評審批事項的公告》（2017年第146號），規(guī)定對原料藥、藥用輔料和藥包材實施登記管理制度。

國家藥品監(jiān)督管理局藥品審評中心（CDE）已經(jīng)建立了原料藥、輔料和藥包材登記信息平臺。有關(guān)企業(yè)或者單位可通過登記平臺提交原料藥、藥用輔料和藥包材登記資料，獲取原料藥、藥用輔料和藥包材登記號后，與注冊申請藥品制劑一并審評。

筆者認(rèn)為，本次改革具有如下特點：（1）這次改革實屬新中國成立以來力度最大的一次，部分文件由中共中央辦公廳或國務(wù)院辦公廳（國家層面）發(fā)布，并且國家食品藥品監(jiān)管部門大力推動落實。（2）改革處于不關(guān)機的動態(tài)中。注冊工作正常進(jìn)行的同時，改革相關(guān)文件陸續(xù)發(fā)布及完善。（3）改革是系統(tǒng)工程，需要不斷調(diào)整。（4）改革后的藥品注冊體系更加接近歐洲的注冊體系。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在簡化審評審批環(huán)節(jié)中加速

藥包材注冊體制下，由政府為企業(yè)背書，責(zé)任主體不清晰；行業(yè)準(zhǔn)入門檻高，一證定終身；分段審評造成審評資源的浪費；不能滿足制劑工業(yè)對藥包材特異性和定制化要求。

本次改革不僅簡化了審評審批環(huán)節(jié)，給制劑企業(yè)更多選擇權(quán)，不再唯“證”選材，切實有效的支持藥品企業(yè)和包裝企業(yè)的研發(fā)和創(chuàng)新。改革突出藥品上市許可持有人主體地位——這是監(jiān)管思路和理念的重要調(diào)整。在給企業(yè)更多選擇權(quán)的同時，也大大提高了對制劑企業(yè)要求，制劑企業(yè)必須快速了解熟悉本企業(yè)所用到的包裝技術(shù)、材料、國內(nèi)外相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以相容性研究為基礎(chǔ)，科學(xué)、合理地選擇包裝材料和包裝方式，開展有效的供應(yīng)商審計。藥品制劑生產(chǎn)企業(yè)在產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、上市后評價、不良反應(yīng)收集和報告的整個生命周期里，都需把藥包材和藥用輔料作為影響藥品安全性和穩(wěn)定性一個因素進(jìn)行關(guān)注，將藥用原輔包納入制劑的審評系統(tǒng)，綜合評價藥品安全有效穩(wěn)定。

醫(yī)藥包裝，在創(chuàng)新中尋覓機會

我國的制藥工業(yè)正以前所未有的速度向前發(fā)展，新品種、新劑型、新給藥方式不斷推出，制藥工業(yè)對藥包材特異性要求和定制化要求不斷提高，這對醫(yī)藥包裝行業(yè)無疑是挑戰(zhàn)和機會。如果還采取藥包材單獨注冊制度，由于新材料、新容器、新給藥裝置先于藥品審評，審評部門和審評專家必須能夠預(yù)見其未來是否適用于藥品，還必須判斷用于不同藥品的安全性和有效性，無疑給批準(zhǔn)過程帶來困難。由于新材料、新容器、新給藥裝置獲得注冊困難，導(dǎo)致藥廠輕易不敢選用新的包裝材料和包裝方式，會嚴(yán)重影響制藥企業(yè)和包材企業(yè)的創(chuàng)新積極性。

關(guān)聯(lián)審評審批制度的建立，保證藥品與藥包材、藥用輔料同時審評審批，不僅大幅節(jié)省了審評時間和審評資源，還保證了審評的科學(xué)性，尤其有利于發(fā)展個性化的包裝。

可以預(yù)見，隨著關(guān)聯(lián)審評制度的進(jìn)一步落實，醫(yī)藥包裝的創(chuàng)新能力將被激發(fā)，醫(yī)藥工業(yè)的創(chuàng)新將得到包裝企業(yè)有力的支持。未來，將有大量滿足臨床需求、降低醫(yī)保支出、提升醫(yī)療核心技術(shù)的創(chuàng)新藥和創(chuàng)新模式被批準(zhǔn)、應(yīng)用。