中美食品安全監(jiān)管體系差異及啟示

□ 傅黎春 湖南省衡陽市食品藥品檢驗檢測中心

食品安全問題是各國政府高度重視的民生問題。近年來，中國政府通過完善法律法規(guī)，改革食品監(jiān)管主體，整合食品安全標準等措施，加強食品安全監(jiān)管工作，使食品安全水平得到顯著提升。但由于監(jiān)管理念、技術水平、發(fā)展階段不同，中國與美國相比，在食品安全監(jiān)管體系的建立、食品風險控制、信用體系建設等方面都存在較大差異。本文通過對以上差異進行比較分析，希望提出值得我國借鑒和學習的建議。

1 中美在食品監(jiān)管體系理念差異

美國中國法律體系《聯邦食品、藥品和化妝品法》《美國FDA食品安全現代化法案》《公共衛(wèi)生服務法》《食品質量保護法》[1]等。《中華人民共和國食品安全法》[2]《中華人民共和國農產品質量安全法》《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國產品質量法》等。參與監(jiān)管部門及分工食品安全檢驗局（FSIS）負責禽、蛋、肉類；食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）負責除肉類、禽類以外的流通食品，包括進口的相應食品；動植物檢疫局（APHIS）負責動植物保護；環(huán)境保護局（EPA）負責農藥及水土環(huán)境；餐飲由衛(wèi)生局負責。農業(yè)部負責初級農產品；畜牧局負責畜禽、水產類；質監(jiān)部門負責食品包裝；國家衛(wèi)計委負責組織開展食品安全風險監(jiān)測和風險評估，制定食品安全國家標準；FDA負責食品生產、流通和餐飲服務監(jiān)管。監(jiān)管模式國務院食品安全委員會負責綜合協(xié)調，食品藥品監(jiān)督管理部門、農業(yè)部門、衛(wèi)生行政部門等依法履行職責，以行政管理和分段監(jiān)管為主。監(jiān)督層次 聯邦、州和地區(qū)縣郡3個層次。 國家、?。ㄖ陛犑校?、地市、縣4個層次?？偨y(tǒng)食品安全管理委員會綜合協(xié)調，多部門具體負責，實行垂直管理的模式，各部門相互獨立，各司其職，以風險管理和品種監(jiān)管為主。檢驗機構主體多元化分為官方、半官方和第三方檢驗機構[3]，需進行資質認證，檢驗機構保持獨立性，存在數量較多的第三方檢驗機構。主體分為官方和第三方兩種，需進行資質認證，各級政府主辦的官方檢驗機構分別隸屬于各級政府部門，第三方檢驗機構處于快速發(fā)展過程中。標準體系由技術法規(guī)和食品標準組成，由美國國家標準學會認可的相關行業(yè)協(xié)會、標準化技術委員會、政府部門制定。由技術法規(guī)和食品標準組成，國家食品安全標準由國家衛(wèi)生行政部門負責制定、公布，食品中農藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及檢驗方法與規(guī)程由衛(wèi)生、農業(yè)、食藥監(jiān)部門制定。農藥殘留、獸藥殘留、重金屬污染，對食品源頭及生長環(huán)境的控制較弱。HACCP管理體系1989年首次發(fā)布《食品生產HACCP法則》。 2002年，中國認證機構國家認可委員會正式啟動對HACCP體系認證機構的認可。關注重點 微生物、食品貯藏溫度、食品過敏物質，更加注重食品源頭及生長環(huán)境的管理。缺陷食品召回制度由FSIS和FDA監(jiān)管召回有缺陷的食品，分為主動召回和強制召回。FDA監(jiān)管召回存在缺陷的食品，分為主動召回和責令召回。食品可追溯體系有法規(guī)規(guī)定，有效執(zhí)行。 有法規(guī)規(guī)定，探索執(zhí)行中。信息公開 較充分[4]。 有待加強。

2 產生差異的原因分析

2.1 國情不同

美國的食品產業(yè)龐大而且有大量的食品依賴進口，向美國出口食品的國家達100多個。美國食品安全保障體系的建立大量依靠出口商和出口國的食品安全保障體系來保證。FDA所做的大量工作是對出口國、出口商及本土生產企業(yè)的質量保證體系的推廣和相關人員培訓，對食品本身的抽樣檢測批次有限，只有在發(fā)生食品安全事件時，才會加大對可能存在問題的食品抽樣檢測的頻次。中國由于食品生產、加工企業(yè)普遍規(guī)模較小，且產品品種復雜，因此通常以源頭控制為目標，以終端產品的抽樣檢測為手段，通過對市場上生產和流通的食品進行規(guī)模化抽驗檢測來發(fā)現食品安全問題，從而進一步規(guī)范企業(yè)的生產行為來保障產品質量。

美國人具有強烈的法律意識，在美國從事食品生產、銷售的企業(yè)一般都是實力雄厚的大企業(yè)，企業(yè)行為非常規(guī)范。食品企業(yè)一旦被發(fā)現違反法律將面臨嚴厲的處罰和數目驚人的罰款（能夠使違法企業(yè)破產），即違法成本較高。因此，美國食品企業(yè)主觀違法的案件不多，從政府官員到普通百姓都對日常生活中的食品安全問題信任度很高。

中國正處在全面依法治國的進程中，相對于美國而言，食品安全方面的法律、法規(guī)還不夠完善，法律、法規(guī)的施行并沒有十分嚴格，百姓的法律意識也不是十分強烈，所以從客觀上形成了企業(yè)違法成本低、違法現象和食品安全事件多發(fā)的局面，這也是今后在食品監(jiān)管過程中需要加強的地方。

2.2 發(fā)展階段不同

美國自1 9 06年通過《純凈食品和藥品法》以來，發(fā)展至今已有1 1 0余年的歷史，在這1 00多年的歷史發(fā)展過程中，美國也發(fā)生過諸如毒波菜事件、花生醬事件、毒雞蛋事件等重大食品安全事件。隨著每次重大食品安全事件的發(fā)生，美國的食品監(jiān)管法律、法規(guī)都會作相應的調整以進一步加強食品監(jiān)管，防止同類事件的再次發(fā)生。

中國正在從“吃得飽”向“吃得好、吃得健康和營養(yǎng)”轉變，特別是改革開放40年的快速發(fā)展，讓我國走過了美國近百年的食品監(jiān)管歷程?？梢哉f，美國處于一個人的成年期、成熟期，而中國處于一個人的青年期、發(fā)育期，因此兩國在監(jiān)管法律法規(guī)體系、監(jiān)管社會環(huán)境、監(jiān)管理念、監(jiān)管重點、監(jiān)管手段及技術水平等方面存在差異和不同十分正常，這些差異和不同是發(fā)展過程中出現的，也一定會在發(fā)展過程中逐步得到改進和完善。

2.3 飲食習慣不同

美國人的飲食習慣較為簡單，強調營養(yǎng)素的攝取，很多食物喜歡生食，如果蔬類，且肉類的加工成熟度也比較低，因此他們十分關注食物中的微生物污染、食品貯藏溫度、食品中過敏物質等。中國人的飲食習慣則更強調口味，以煎、炒、煮等加熱后食用的方式為主，食物成熟度高，食物中的微生物污染在加熱過程中多數被破壞，因此人們更關注食品安全中的農藥、獸藥殘留及重金屬污染等問題。

3 啟示及建議

3.1 落實食品生產、經營者的主體責任

2015年修訂后的《食品安全法》明確規(guī)定，食品生產經營者對其生產經營食品的安全負責，即食品生產經營者是食品安全第一責任人，承擔食品安全主體責任。當前，由于法律宣傳、監(jiān)管制度、教育培訓等多種工作還不到位，相當多的食品生產、經營者的主體責任意識較為淡薄，認為食品安全出不了大問題—吃不死人。因此，一方面要加強食品安全法律法規(guī)的宣傳教育，引導食品生產、經營者依法依規(guī)開展生產經營活動；另一方面要加大食品藥品監(jiān)管部門的執(zhí)法力度，依法嚴懲違法違規(guī)者，只有讓他們付出高昂的代價，才能真正起到震懾作用，促進主體責任的落實。

3.2 推動誠信體系建設落到實處

食品安全不全是管出來的，更多的是食品生產、經營企業(yè)自律的結果。近年來，我國發(fā)生過眾多食品安全事件，探究其發(fā)生的原因，不管是企業(yè)失責—追求利益最大化，還是監(jiān)管失責—沒有及時發(fā)現和消除安全隱患，說到底都與社會誠信體系的缺失有關。推動誠信體系建設正在全國試點，筆者認為應在以下兩個方面著力：一是提升食品藥品監(jiān)督部門的社會公信力，因為它代表著政府的誠信，其表現為公正執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、打假扶優(yōu)等，通過推行“首負責任制”、“責任追究制”、“目標責任制”等制度和措施，提升政府和部門的誠信度和公信力；二是推動誠信體系在食品行業(yè)的落實，包括食品生產、經營、消費的各個環(huán)節(jié)，通過建立誠信檔案，信用評級、考核及獎懲等機制，實現整個食品行業(yè)信用等級的提升。

3.3 推進形成食品安全社會共治局面

在社會利益和主體多元化的現代社會，食品監(jiān)管單靠食藥監(jiān)部門、農業(yè)部門等幾個政府職能部門的努力遠遠無法滿足現實需要，只有讓企業(yè)、民間組織、新聞媒體、消費者等主體共同參與治理，運用法律、市場、輿論監(jiān)督、行政等多種手段，形成有效的社會共治，才能推進食品安全監(jiān)管工作走上長治久安的發(fā)展之路。此外，對于食品安全監(jiān)管部門來說，提高食品安全信息透明度，擴大公眾參與度也十分重要。目前，我國食品安全信息大多分散在政府各監(jiān)管部門的網站及其他平臺上，是一個個信息孤島，沒有形成信息共享局面，并且信息更新很不及時，公眾對這些政府網站平臺上的信息關注度不高。因此，食藥監(jiān)部門應主導搭建一個統(tǒng)一、權威的信息整合和交換平臺，切實保證信息數據的及時性、全面性、可靠性、統(tǒng)一性，使百姓在有需求時可以方便快捷地獲取相關信息。

3.4 有效統(tǒng)籌利用檢驗資源

食品檢驗工作作為食品監(jiān)督工作的重要技術支撐，不論在美國還是在中國都發(fā)揮著重要作用。美國FDA下設專門機構，負責實驗室質量保證和質量控制。FDA官方實驗室負責管理和確認其他實驗室資格等工作，承擔檢測任務的實驗室所使用的檢測方法必須由FDA認可的實驗室認證機構進行認證。

根據國家食藥監(jiān)管總局2015年制定的《關于加強食品藥品檢驗檢測體系建設的指導意見》要求，食品檢驗體系由國家、省、市、縣4級檢驗機構組成。根據筆者的調研，由于近年來食品藥品監(jiān)管體制的多次調整，食品檢驗機構的建設和能力改進都有所弱化，特別是縣級檢驗機構，基本都沒有開展食品檢驗工作。地市級食品檢驗機構，由于分級管理體制，受檢驗經費不足、自身檢驗能力不強、管理體制僵化等多種原因的制約，鞭長莫及，發(fā)展后勁不足。第三方檢驗機構作為食品檢驗市場的補充，目前還無法承擔官方檢驗機構的“法定檢驗”任務，這些都給食品安全監(jiān)管工作帶來隱憂。

結合我國現有的食品監(jiān)管需要及檢驗機構設置現狀，筆者認為我國可參考美國等發(fā)達國家的作法，建立統(tǒng)一、權威、有效的食品檢驗體系，有效統(tǒng)籌利用現有檢驗資源，明確責權，分工協(xié)作。如政府設置的檢驗機構主要負責制定標準、法定檢驗、管理第三方檢驗機構，第三方檢驗機構在獲得檢驗資質和官方機構的授權后可以承擔官方機構的委托檢驗任務。對于政府檢驗機構的設置，應打破隸屬關系、行業(yè)、區(qū)域的限制，形成“大檢驗”概念，按產品類別明確職責，分工合作。對于第三方檢驗機構采取鼓勵政策，用于補充食品檢驗市場的不足，同時應加強對檢驗機構資質認定條件和檢驗規(guī)范性的管理。

3.5 構建完善的食品安全標準體系

《食品安全法》實施之前，我國食品標準體系較為混亂，有GB系列，有各行政主管部門制定的標準、行業(yè)標準、企業(yè)標準等，種類繁多、體系復雜、互不協(xié)調。近年來，國家已啟動食品標準整合工作，將各類現行的農產品質量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質量標準和食品行業(yè)標準予以整合，統(tǒng)一為食品安全國家標準。據不完全統(tǒng)計，2015年以來新頒布實施的食品安全標準、規(guī)范近千個。相信通過一段時間的努力，我國可以形成一個較為完善、統(tǒng)一的食品安全標準體系。

美國有相對完善、統(tǒng)一的食品安全標準體系，其食品行業(yè)超過80%的標準是國際通用標準，其標準框架基本以食品產品的分類劃分，標準和技術規(guī)范按危害領域劃分，甚至監(jiān)管部門都會不同，比如針對蛋和蛋制品，帶殼的蛋由FDA負責，而去掉蛋殼以后則由FSIS負責。在標準和技術規(guī)范制定方面，美國非常注重發(fā)揮各種民間機構的作用，如各種協(xié)會及大型食品生產企業(yè)的優(yōu)勢和作用，共同完成食品安全標準體系的建立、完善和實施，這一點對我國今后的工作很有啟示性。