深化國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)稅體制改革的對(duì)策建議

張曉靜

中國(guó)的財(cái)稅改革歷經(jīng)30余年探索和實(shí)踐，已取得重大成就，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展， 現(xiàn)行財(cái)稅體制暴露出許多不足之處，我國(guó)財(cái)稅體制面臨著重大挑戰(zhàn)，加速改革財(cái)稅體制勢(shì)在必行。本文主要結(jié)合國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)-遼東灣新區(qū)實(shí)際狀況，分析新區(qū)財(cái)稅體制改革過(guò)程中遇到的困難和問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)其提出初淺的對(duì)策和建議，以供參考。

中國(guó)的財(cái)稅改革于1978年作為市場(chǎng)化改革宏觀層面的突破口率先啟動(dòng)，歷經(jīng)30余年探索和實(shí)踐，積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)也要看到，現(xiàn)行財(cái)稅體制仍存在許多不足之處。下面以國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)-盤(pán)錦遼東灣新區(qū)為例，簡(jiǎn)要分析近年來(lái)財(cái)稅體制改革過(guò)程中存在的主要問(wèn)題及困難，并從財(cái)政預(yù)算管理體制改革、緩解收支矛盾、爭(zhēng)取財(cái)稅政策扶持、稅收征管改革等方面研究深化遼東灣新區(qū)財(cái)稅體制改革的對(duì)策思路。

一、遼東灣新區(qū)深化財(cái)稅體制改革的背景

2018年是中國(guó)改革開(kāi)放40周年，中國(guó)財(cái)稅體制改革與整個(gè)改革開(kāi)放事業(yè)如影隨形，也步入了不惑之年。迄今的中國(guó)財(cái)稅體制改革實(shí)踐總體上是成功的，它在國(guó)家整體改革之路上起到了重要的推動(dòng)作用，為現(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)取得了重要的階段性成果。

中共十九大明確了加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要部署，政府工作報(bào)告提出進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革的工作要求，加快改革步伐，完善體制機(jī)制，更好地發(fā)揮財(cái)政職能作用是國(guó)家深化改革的必然趨勢(shì)。我們只有站在國(guó)家深化改革的大棋盤(pán)上，順勢(shì)而為，充分利用深化財(cái)稅體制改革的重要契機(jī)，才能推動(dòng)遼東灣新區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展。

二、遼東灣新區(qū)現(xiàn)行財(cái)稅體制現(xiàn)狀

（一）預(yù)算管理體制情況

遼東灣新區(qū)已經(jīng)實(shí)行了全口徑預(yù)算，將一般預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入全部納入了預(yù)算收支管理。采用零基預(yù)算的預(yù)算編制方法，主要是以當(dāng)年財(cái)力為資金分配基礎(chǔ)，以當(dāng)年社會(huì)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要為分配依據(jù)，尚未編制與發(fā)展規(guī)劃配套的中長(zhǎng)期預(yù)算和重大項(xiàng)目的滾動(dòng)預(yù)算。

（二）稅收體制情況

遼東灣新區(qū)稅收收入中消費(fèi)稅全部繳入中央庫(kù)，增值稅（含營(yíng)業(yè)稅）中央與地方分成比例為5：5；企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅中央和地方分成比例為6：4，除了中央共享部分外，增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅五大共享稅種的34.2%需上解省財(cái)力，環(huán)境保護(hù)稅省和市分成比例2：8。作為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，稅收體制的管理與其他縣區(qū)沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別。

（三）縣鄉(xiāng)財(cái)稅管理體制情況

遼東灣新區(qū)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行兩級(jí)財(cái)稅體制，新區(qū)每年根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際收支情況對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付， 明確財(cái)政事權(quán)范圍和支出責(zé)任，新區(qū)安排需跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)作完成的事項(xiàng)，縣鄉(xiāng)共同承擔(dān)事權(quán)，按責(zé)任大小確定縣鄉(xiāng)資金分擔(dān)比例。

（四）上級(jí)補(bǔ)助情況

按照現(xiàn)行財(cái)政管理體制下，中央財(cái)政對(duì)新區(qū)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助主要包括以下四類：一是返還性補(bǔ)助8，076萬(wàn)元，二是一般性轉(zhuǎn)移支付19，087萬(wàn)元，三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付12，533萬(wàn)元。

（五）體制上解情況

遼東灣新區(qū)上解上級(jí)支出主要包括三大類，一是體制上解支出33，376萬(wàn)元，二是出口退稅專項(xiàng)上解支出350萬(wàn)元，三是專項(xiàng)上解支出4，918萬(wàn)元。

三、遼東灣新區(qū)現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的主要困難與問(wèn)題

（一）預(yù)算管理體系不完善，缺乏中長(zhǎng)期預(yù)算

一是預(yù)算編制與績(jī)效管理銜接不夠緊密；其二、在預(yù)算執(zhí)行時(shí)， 隨意調(diào)整預(yù)算的情況頻頻發(fā)生，嚴(yán)重影響到財(cái)政預(yù)算的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和執(zhí)行效果；其三、財(cái)政預(yù)算與新區(qū)年度計(jì)劃、中長(zhǎng)期規(guī)劃缺乏必要的銜接，重大項(xiàng)目缺乏滾動(dòng)預(yù)算，使得財(cái)政預(yù)算與新區(qū)發(fā)展規(guī)劃呈現(xiàn)出脫節(jié)的狀態(tài)；其四、預(yù)算編制存在的科學(xué)性和完整性不足。

（二）支出壓力不斷增大，財(cái)政收支矛盾突出

一是隨著國(guó)家各項(xiàng)支出政策的不斷出臺(tái)，工資、運(yùn)轉(zhuǎn)、基本民生等剛性支出均按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，新增“三?！敝С黾捌淇偭坎粩嗯噬绕涫敲裆Ｕ现С鲈鲩L(zhǎng)迅猛；二是政府債務(wù)負(fù)擔(dān)尤其沉重。新區(qū)各項(xiàng)債務(wù)已進(jìn)入還款期，償還本金及利息，給遼東灣新區(qū)財(cái)政帶來(lái)巨大壓力，隨著債務(wù)壓力的逐年加大，財(cái)政收支平衡矛盾異常突出。

（三）稅收結(jié)構(gòu)不合理，稅源比較單一

根據(jù)2018年1-7月份的收入數(shù)據(jù)分析來(lái)看，增值稅完成51，351萬(wàn)元，占已完成一般預(yù)算收入的30.7%；城鎮(zhèn)土地使用稅完成38，326萬(wàn)元，占已完成一般預(yù)算收入的22.9%，土地使用稅和增值稅成為收入的半壁江山，收入結(jié)構(gòu)不平衡現(xiàn)象十分明顯。從稅源角度分析，全區(qū)入庫(kù)額排名前五位的企業(yè)中只有盤(pán)錦北方瀝青燃料有限公司稅收收入超過(guò)7億元外，其他四家均未超過(guò)1億元，稅源結(jié)構(gòu)非常單一。

（四）自身財(cái)力有限，稅負(fù)較高。

受財(cái)政收入中央與地方分成制度的影響，目前新區(qū)的增值稅中央分成50%、所得稅分成60%后，仍需將地方留成部分上解省34.2%，新區(qū)土地出讓金收益提取的教育基金、水利基金、保障房基金也需上解省財(cái)力，經(jīng)初步測(cè)算，2018年需向省上解4億元，2019年需向省上解4.8億元，2020年需向省上解5.8億元，2021年需向省上解7.1億元。

（五）爭(zhēng)取到的國(guó)家和地方級(jí)財(cái)稅優(yōu)惠政策有限，與同類開(kāi)發(fā)區(qū)相比，還有很大差距。

通過(guò)與我國(guó)其他同類開(kāi)發(fā)區(qū)，尤其是與沈北新區(qū)所享受的國(guó)家、省給予的政策扶持相比，遼東灣新區(qū)無(wú)論是在享受開(kāi)發(fā)區(qū)的相關(guān)扶持政策，還是本區(qū)入住企業(yè)享受的相關(guān)政策在數(shù)量上和力度上都存在著明顯的差距。新區(qū)的發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家的支持，更離不開(kāi)省市的扶持，在探索如何用足用好國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策的道路上，新區(qū)還需更深入地分析研究，因地制宜，在加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大向上爭(zhēng)取的力度。

四、深化遼東灣新區(qū)財(cái)稅體制改革的對(duì)策建議

（一）提高預(yù)算編制質(zhì)量，建立統(tǒng)籌規(guī)劃長(zhǎng)效機(jī)制

深化預(yù)算編制改革，進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；不斷強(qiáng)化預(yù)算約束，健全預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管體系；深化預(yù)算管理制度改革，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性；增強(qiáng)預(yù)算編制的系統(tǒng)性，探索制定中長(zhǎng)期預(yù)算和重大項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算，在編制2018年預(yù)算時(shí)，同步試編2018年至2020年財(cái)政規(guī)劃，選取2家管理基礎(chǔ)較好的預(yù)算單位，推進(jìn)部門(mén)編制三年滾動(dòng)規(guī)劃試點(diǎn)；增加預(yù)算編制范圍，將政府債務(wù)全面納入預(yù)算管理。

（二）大力增收減支，從自身入手緩解收支矛盾

一是按照“穩(wěn)固壯大基礎(chǔ)財(cái)源、培育做強(qiáng)新興財(cái)源、強(qiáng)化收入征收管理”的思路，明確“十三五”期間15%的年均增長(zhǎng)速度，確保償債資金有穩(wěn)定的財(cái)力保證；二是大力壓減一般性項(xiàng)目支出，嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模。從嚴(yán)控制經(jīng)費(fèi)類支出，保障續(xù)建和民生項(xiàng)目資金需求，壓減城市建設(shè)類項(xiàng)目支出預(yù)算，杜絕樓堂管所等一般項(xiàng)目支出預(yù)算安排；三是新增財(cái)力優(yōu)先保障清償?shù)狡趥鶆?wù)，減少新增債務(wù)融資規(guī)模，逐步消化存量債務(wù)。

（三）加大財(cái)稅政策爭(zhēng)取力度，助推遼東灣新區(qū)建設(shè)

1.爭(zhēng)取支持遼東灣新區(qū)建設(shè)的中央財(cái)政政策

一是充分利用中央財(cái)政專項(xiàng)資金。上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、海西經(jīng)濟(jì)區(qū)的建設(shè)，中央均給予了專項(xiàng)補(bǔ)助。新區(qū)要借鑒這些地區(qū)爭(zhēng)取中央財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)適當(dāng)方式獲得中央財(cái)政支持。二是鑒于目前分稅制體制形成的稅收比重過(guò)大（消費(fèi)稅100%、增值稅50%、所得稅60%），嚴(yán)重影響地方財(cái)力的實(shí)際，建議國(guó)家盡快調(diào)整稅收分配政策，將稅收大頭留給地方，考慮企業(yè)和個(gè)人收入受市場(chǎng)不確定性影響較大的實(shí)際，建議將所得稅中央所占比重比例調(diào)整為50%，并取消“兩稅”基數(shù)返還辦法。三是建議賦予盤(pán)錦先行先試的機(jī)會(huì)，重點(diǎn)支持遼東灣新區(qū)建設(shè)國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制以支持遼東灣新區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)。

2.爭(zhēng)取支持遼東灣新區(qū)建設(shè)的地方財(cái)政政策

在爭(zhēng)取中央政策支持的基礎(chǔ)上，積極爭(zhēng)取遼寧省政策扶持。一是省財(cái)力在統(tǒng)籌全省支出基礎(chǔ)上，比照沈撫新區(qū)連續(xù)3年安排一定資金重點(diǎn)支持遼東灣新區(qū)建設(shè)；二是以2016年為基期，從2017年開(kāi)始連續(xù)5年，除中央分享的稅收外，新區(qū)新增的地方財(cái)政一般預(yù)算收入金額全額留存；2018至2022年遼東灣新區(qū)比照沈北新區(qū)，環(huán)境保護(hù)稅收入全部留存，省不參與分享；土地收益提取上解省部分的教育基金、水利基金、保障房基金，不再上解，用于支持遼東灣新區(qū)建設(shè)；三是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重；四是對(duì)遼東灣新區(qū)用海項(xiàng)目繳納的海域使用金和用海項(xiàng)目漁業(yè)資源損失補(bǔ)償費(fèi)，除上繳國(guó)家部分外，其余部分由新區(qū)負(fù)責(zé)征收。五是對(duì)于債務(wù)系統(tǒng)內(nèi)已置換成地方政府債和未置換完成的存量債務(wù)產(chǎn)生的利息，省財(cái)政每年給予一定比例的貼息。

（四）深化稅收征管改革

1.適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，合理調(diào)整收入增長(zhǎng)預(yù)期，拓寬稅收來(lái)源，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，降低非稅比例，提高稅收占比。

2.落實(shí)稅收法定原則，推進(jìn)稅收征管科學(xué)化精細(xì)化便利化，完善稅源分級(jí)分類管理，重點(diǎn)稅源專人負(fù)責(zé)、精細(xì)化管理，一般稅源劃分行業(yè)、專業(yè)化管理，零散稅源源頭管控、社會(huì)化管理。

3.推進(jìn)國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并，以現(xiàn)代化信息技術(shù)為依托，以精細(xì)化管理為著力點(diǎn)，提高征管效能，努力構(gòu)建集約高效的現(xiàn)代稅收征管方式。開(kāi)展“上門(mén)服務(wù)至少一次”活動(dòng)，把為企業(yè)服務(wù)作為活動(dòng)的重要內(nèi)容，建立健全以問(wèn)題為導(dǎo)向的組織收入調(diào)研機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)及稅源的分析、預(yù)測(cè)，深挖稅收增收潛力，引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)充分享受稅收優(yōu)惠，釋放政策紅利降低企業(yè)投資成本。（作者單位為盤(pán)錦市遼東灣新區(qū)財(cái)政金融局）