關(guān)于朝陽市縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制完善情況的調(diào)研報(bào)告

李令宜

摘 要：自從實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制來，我國的縣鄉(xiāng)財(cái)政收入一步步增長，財(cái)政的保障水平持續(xù)上升，公共服務(wù)的實(shí)力越來越牢固，極大地促進(jìn)了中國社會的發(fā)展。遼寧省的朝陽市是一個經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，近年來在縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家、省市財(cái)政體制的調(diào)整下，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況有了極大改善，但受縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模所限，農(nóng)業(yè)所占比例相對較重，其財(cái)政資源極為有限，朝陽市的縣鄉(xiāng)財(cái)政形勢目前依然緊張。所以，積極完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的活力，提升縣鄉(xiāng)財(cái)政基本保障能力，對朝陽市促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意義尤其重大。

關(guān)鍵詞：財(cái)政管理 體系完善 調(diào)研報(bào)告

一、朝陽市縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制存在的主要問題

關(guān)于完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，省市都已出臺了相關(guān)意見，目前，朝陽市的7個縣（市）區(qū)全部研究制定了本地區(qū)改革完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的實(shí)施意見，并以縣（市）區(qū)黨委政府等文件正式印發(fā)施行。對省市意見作了進(jìn)行了細(xì)化，開始測算和確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支基數(shù)，基本明確了結(jié)合實(shí)際、區(qū)別對待、分類實(shí)施、穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)級金庫建立的目標(biāo)。雖然，朝陽市已經(jīng)積極開啟了完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制工作，但對照省、市相關(guān)意見和要求，特別是與省提出的要求相比，存在的問題依然嚴(yán)峻。

1、 重視程度普遍不高。雖然按照上級要求，朝陽市各縣（市）區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍成立了相關(guān)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，一定程度上開展了有關(guān)工作，但在重視程度普遍不高，還遠(yuǎn)沒有形成合力。有的縣鄉(xiāng)兩級工作人員對財(cái)政體制改革重要性認(rèn)識不足，不少縣（市）區(qū)還在延用過去的包干制財(cái)政體制，還沒有真正實(shí)行分稅制財(cái)政體制；有的害怕此項(xiàng)改革會影響縣鄉(xiāng)兩級的積極性，甚至擔(dān)心會出現(xiàn)過去拖欠公教人員工資等問題；有的缺少對此項(xiàng)改革更深層次的研究，要在縣鄉(xiāng)達(dá)成"建立現(xiàn)代財(cái)政制度更好地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施”這一共識，需要做的工作還很多。

2、財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任不明晰?，F(xiàn)行的縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任在區(qū)分上比較模糊，而且這一問題至今沒有得到解決，進(jìn)而導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政體制建立和財(cái)政收支基數(shù)確定的不科學(xué)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在收支基數(shù)的測算方面普遍進(jìn)展緩慢，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今對本年度的具體收支預(yù)算目標(biāo)任務(wù)不清楚。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還沒有形成一個完整和獨(dú)立的收支預(yù)算系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的管理還比較薄弱；縣一級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和辦法不健全，轉(zhuǎn)移支付基數(shù)沒有確定。

3、鄉(xiāng)級金庫建立存在困難。一是如何建立鄉(xiāng)級金庫不明確，怎么建立、建在何處沒有統(tǒng)一的說法，并且朝陽市多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不具備人民銀行在設(shè)立鄉(xiāng)級金庫方面的條件。二是如何經(jīng)營鄉(xiāng)級金庫不明確，管理權(quán)集中在縣人民銀行還是下放給鄉(xiāng)里，還沒有定論，再者管理人員也比較匱乏。問題比較突出的是朝陽市的朝陽縣，因?yàn)闆]有縣級人民銀行，相應(yīng)制約了鄉(xiāng)級金庫的建立。

4、發(fā)展機(jī)制不完善。一是缺乏縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的有效監(jiān)督管理，沒有形成相互制約機(jī)制；二是缺少保障機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一旦出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)、支付困難等問題時，沒有行之有效的保障機(jī)制；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)征管機(jī)制不健全，由于“一鄉(xiāng)多所”或“一所多鄉(xiāng)”征收稅費(fèi)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以及時全面掌握稅費(fèi)征管的實(shí)際情況；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不清晰，縣域缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，容易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目上項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)重疊等問題的普遍出現(xiàn)；五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的政策不完善，缺少對“飛入地”和“飛出地”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、承載能力等要素的掌握，在稅收、投入、返還等方面如何運(yùn)行不明確，并且缺乏相關(guān)指導(dǎo)。

二、朝陽市完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的建議

1、強(qiáng)化認(rèn)識，科學(xué)確定縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。各級政府和有關(guān)部門要充分認(rèn)識改革和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的意義。這種改革不是回歸原來的路徑，不是原始制度的回歸，而是按照習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引，以實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略和充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性為最終目標(biāo)的重要改革。同時，要將省市相關(guān)文件和政策徹底研究透，切實(shí)將文件精神逐項(xiàng)逐條落實(shí)到位。要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入狀況及收入穩(wěn)定性等情況，合理確定縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制。對稅收種類較多、數(shù)額較大、收入比較穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要積極推行分稅制的財(cái)政體制；對稅收種類少、數(shù)額小、收入不穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果實(shí)行分稅制的財(cái)政體制確有困難，可以實(shí)行包干制；對于資源型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政體制和財(cái)政收支的基數(shù)可以按實(shí)際情況具體討論；要適度下放財(cái)力，充分調(diào)動縣鄉(xiāng)積極性。

2、加強(qiáng)管理，明晰事權(quán)及支出責(zé)任。堅(jiān)持分稅制財(cái)政管理體制是基本，責(zé)、權(quán)、利要統(tǒng)籌安排，綜合考慮各項(xiàng)基本公共服務(wù)事項(xiàng)的重要性、收益范圍和均等化程度等要素，結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況，適當(dāng)上移支出責(zé)任，科學(xué)合理地劃分縣鄉(xiāng)財(cái)政責(zé)任和支出責(zé)任。并且財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的步伐要提高速度，確?？h鄉(xiāng)財(cái)政體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。要在縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任盡量明確的基礎(chǔ)上，根據(jù)縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的確定情況，抓緊做實(shí)做好收支基數(shù)測算工作。切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支預(yù)算管理。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支預(yù)算體系，科學(xué)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支預(yù)算，清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理目標(biāo)。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)征管體制，嚴(yán)格稅收執(zhí)法，落實(shí)屬地征管責(zé)任，嚴(yán)禁收入混庫串庫、引稅拉稅等行為，切實(shí)解決好"一鄉(xiāng)多所”和"一所多鄉(xiāng)”等稅費(fèi)征管中存在的問題。轉(zhuǎn)移支付資金要編入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，進(jìn)一步改善縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。加大縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制合理化、完整化、精細(xì)化的指導(dǎo)，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行。

3、全力推進(jìn)鄉(xiāng)級金庫的建立。一是進(jìn)一步明確建立鄉(xiāng)級財(cái)政金庫的目標(biāo)。按照省里的意見，充分排查摸底鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，對財(cái)政自給能力較強(qiáng)，上級補(bǔ)助規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行較完整分稅制財(cái)政體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，盡快建立鄉(xiāng)級金庫；對不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要積極創(chuàng)造條件，通過改革調(diào)動縣鄉(xiāng)積極性，在規(guī)定時間內(nèi)全部建立鄉(xiāng)級金庫；對基本沒有稅收收入、財(cái)政收入少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以采取專賬管理方式。二是積極采用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)。在金庫建立過程中，要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫電子化建設(shè)進(jìn)度，做到以最少的人力、物力、財(cái)力投入，最終完成鄉(xiāng)級金庫全覆蓋。三是加強(qiáng)有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。特別是財(cái)政、人民銀行、稅務(wù)等部門，要加強(qiáng)研究，切實(shí)解決鄉(xiāng)級金庫建立過程中出現(xiàn)的一系列問題，特別是涉及"一鄉(xiāng)一庫一碼”等瓶頸問題，確保鄉(xiāng)級金庫順利建立和使用。對朝陽縣無"人民銀行”的問題，要采取一事一議的特殊辦法予以解決。四是鄉(xiāng)級財(cái)政金庫與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付等改革措施要銜接妥當(dāng)。確保各項(xiàng)改革措施不沖突，均能順利進(jìn)行。五是建立和完善鄉(xiāng)級財(cái)政金庫管理制度。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫資金管理，在科學(xué)合理的范圍內(nèi)調(diào)度資金，杜絕資金支付風(fēng)險(xiǎn)。

4、建立和完善良性發(fā)展機(jī)制。一是縣級財(cái)政要強(qiáng)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管，確保預(yù)算法等法律法規(guī)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面落實(shí)，上級加強(qiáng)預(yù)算管理的政策措施要堅(jiān)決落地，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行有用有效，堅(jiān)決避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行和資金支付風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。二是加強(qiáng)縣級財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的保障機(jī)制建設(shè)，要確?？h級財(cái)政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政各項(xiàng)政策的落實(shí)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)行艱難時，要有應(yīng)急處理措施。三是建立和完善激勵機(jī)制。要依據(jù)各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同發(fā)展實(shí)際，科學(xué)規(guī)劃發(fā)展方針，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠獲得更多的收入增量，有關(guān)招商引資、"飛地經(jīng)濟(jì)”的獎補(bǔ)政策要統(tǒng)一制定，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)在理財(cái)、招商引資、組織收入等方面的積極性得到最大發(fā)揮。四是建立和完善“飛地經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。要明確“飛入地”和“飛出地”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，合理分配招商引資和落地項(xiàng)目。五是積極向上爭取優(yōu)惠政策和資金。要讓上級部門全面掌握本地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際困難，從而得到更加及時全面地助力。