中國土地管理制度：現(xiàn)狀、問題及改革

楊曉東

摘要：從介紹中國土地管理制度的現(xiàn)狀，包括已經(jīng)建立的有關土地管理的各項制度及其功能定位著手，論述現(xiàn)行土地管理制度執(zhí)行效果及其存在問題并分析成因，在此基礎上對中國土地管理制度的改革取向和發(fā)展趨勢提出個人的建議。

關鍵詞：土地管理制度；現(xiàn)狀；問題；改革

1中國土地管理制度的現(xiàn)狀

1.1 管理模式

建國以來中國大陸地區(qū)土地管理模式經(jīng)歷了統(tǒng)管—分管—統(tǒng)管三個階段。第一階段（1919—1955）統(tǒng)管時期。由中華人民共和國中央人民政府內(nèi)務部地政司主管全國地政。第二階段（1955—1986）分管時期。土地管理職能分散于農(nóng)村和城市政府各級有關用地部門，城市用地由房產(chǎn)局管理，農(nóng)業(yè)部管理農(nóng)村土地，鐵道部管理鐵路用地，交通部管理公路等交通用地，林業(yè)部管理林業(yè)用地，水利部管理水利工程用地，農(nóng)墾部管理國營農(nóng)用地和荒地?！拔幕蟾锩逼陂g，土地管理機構(gòu)大多被撤銷，全國土地管理處于無序狀態(tài)。1982年8月到1986年6月，國家實行城鄉(xiāng)分管的體制。農(nóng)牧漁業(yè)部下設土地管理局，城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部下設城鄉(xiāng)住宅局，部分恢復了地政管理職能。第三階段（1986年至今）統(tǒng)管時期。1986年3月21日成立國家土地管理局，行使統(tǒng)管全國土地的工作職能，從國務院到地方各級人民政府設置土地管理部門，實行全國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理制度[1]。

1.2 管理制度

根據(jù)《土地管理法》，國家實行土地用途管制制度。同時建立國土全覆蓋土地利用總體規(guī)劃制度。編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。實行最嚴格的耕地保護制度和集約用地制度。國家實行產(chǎn)業(yè)用地管理制度、土地市場制度、土地調(diào)查制度、土地統(tǒng)計制度（初始統(tǒng)計、變更統(tǒng)計）、土地評價制度（城市土地、農(nóng)村土地分等定級估價）、土地登記制度（總登記、變更登記），并建立全國土地管理信息系統(tǒng)，對土地利用現(xiàn)狀進行動態(tài)監(jiān)測[2]。

2.當前中國土地管理面臨的問題

面對中國社會經(jīng)濟發(fā)展的大好形勢，中國土地管理工作始終處于兩難境地。一方面，中國是一個人口大國，理應將保障國家糧食安全、解決13億人口吃飯以及子孫后代的生存與發(fā)展問題作為頭等大事對待?！氨Ｗo耕地就是保護我們的生命線”，這是中國土地管理要處理好的第一要務；另一方面，“發(fā)展才是硬道理”，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。土地是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的物質(zhì)載體，各項建設不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保護資源與保障發(fā)展，是我國今天和今后相當長時期內(nèi)需要認真研究和破解的兩難問題，處理好這一對矛盾，是對中國土地管理制度和中國人民智慧與能力的嚴峻考驗。

當今中國土地管理實踐中出現(xiàn)了一些問題，引起學術界對中國現(xiàn)行土地管理制度的反思和對現(xiàn)行制度設計及其執(zhí)行效率的質(zhì)疑。中國實行世界上最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，實際上耕地面積卻逐年急劇減少，2002—2017年15年間減少1.24億畝，減幅為6.4%。2002—2017年各類建設用地占用耕地面積達178.36萬公頃，占這段時期耕地減少總量的15.26%。

按照土地管理法規(guī)定嚴格控制建設用地總量，實際上城鄉(xiāng)建設用地逐年擴展，2002—2017年15年間擴展 3.8萬平方公里，增幅為13.33% 。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，政策期望農(nóng)村人口減少伴隨農(nóng)村居民點用地減少，實際上城市用地增長速度快于人口增長速度和農(nóng)村人地逆向變化，2017年城市用地人口彈性系數(shù)為2.09（合理限為1.12），2002—2017年15年農(nóng)村人口減少13%，農(nóng)村居民點用地增加4%。雖然出臺了閑置土地管理辦法，實際上大量閑置土地依然存在，2017年底全國閑置土地17.9萬畝，2017年全國未開工房地產(chǎn)用地為21.3萬公頃和未竣工房地產(chǎn)用地 45.5萬公頃，按1.5容積率計，可建32億平方米和68億平方米的房屋。村莊用地無法流轉(zhuǎn)，全國閑置村莊用地達7萬平方公里（1億畝）。雖然在中國實行最嚴格的節(jié)約用地制度，實際上開發(fā)區(qū)用地無序擴張，2017年全國開發(fā)區(qū)用地面積3.86萬平方公里，已超過全國存量城市建設用地3.40萬平方公里，土地低效利用，2008年全國每億GDP占用2281公頃，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分稅制施行以后，突顯現(xiàn)行土地管理制度的“賣地機制”，造成城市化對土地財政的嚴重依賴，2017年全國土地出讓收入2.9萬億元，占全國財政收入的 71. 6% 。

3.中國現(xiàn)行土地管理制度未來改革

3.1重新確立政府角色定位，充分發(fā)揮土地管理主體的作用

自1992年分稅制建立以來，政府作為土地經(jīng)營者的角色得到進一步強化，現(xiàn)行土地使用權(quán)出讓制度的弊端導向是土地出讓面積愈多，政府獲得土地出讓金愈多，地方財政收入越豐，最終形成了一個以出讓土地為中心的有地就有錢，要錢就賣地，土地經(jīng)營至上的怪圈，從而使政府作為所有者和管理者的角色形同虛設。這種制度安排使市場秩序混亂，管理過程不透明和企業(yè)行為扭曲，大量國有資產(chǎn)流失，同時為熱衷于以權(quán)謀私的政府官員提供尋租機會。土地管理部門不參與土地經(jīng)營活動，其建立初期就已經(jīng)明確。當時國務院機構(gòu)改革辦公室對土地管理部門的定位就是國家行政管理體系中的執(zhí)法部門和監(jiān)督部門，同時是國有土地產(chǎn)權(quán)代表，承擔著保護國家土地資源，防止國有資產(chǎn)流失的責任，不參與土地經(jīng)營活動。

3.2轉(zhuǎn)變土地管理思路，努力提高制度安排效率

關于土地管理思路的轉(zhuǎn)變與改革問題，應當注意兩點：其一是樹立制度設計總效果思想。當在各自為改進決策的前提下，對各種制度格局進行選擇時，必須記住，將導致某些決策的改善的現(xiàn)行制度的變化也會導致其他決策的惡化。在設計和選擇制度結(jié)構(gòu)時，應當改善執(zhí)行制度總的效果，以得大于失的行為和制度才是應當追求的。設計和選擇耕地保護的制度和決策時，應當考慮對建設用地管理制度的正面和負面的影響，相反也同理。其二，是樹立土地需求概念的更新認識。人類對土地的需求屬于引致需求或稱為次生需求，也就是說，人類需要土地不是土地本身，而是土地功能。

參考文獻：

[1]吳次芳，靳相木.中國土地制度改革30年[M].北京：科學出版社，2012.

[2]陳健.中國土地使用權(quán)制度[M].北京：機械工業(yè)出版社，2016.