三權(quán)分置下農(nóng)村土地承包權(quán)繼承的必要性研究*

李如

三農(nóng)問題是關(guān)系民生的重大問題，多年來一直受到黨中央的高度關(guān)注。解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵，在于完善農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，其中最重要的是農(nóng)村土地權(quán)利的歸屬，關(guān)乎農(nóng)民的切身利益。而在農(nóng)民所擁有的各項(xiàng)權(quán)利中，最具經(jīng)濟(jì)效益的是土地承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)黨中央新一輪土地改革中提出的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的改革方向看，在土地所有權(quán)歸集體的前提下，承包權(quán)才是對農(nóng)民個(gè)人影響重大的權(quán)利，決定著權(quán)利效益的歸屬。因此農(nóng)村土地承包權(quán)繼承是很有必要的。

首先，與承包權(quán)的設(shè)立目的相符。在改革開放初期，我國農(nóng)村的生產(chǎn)力水平較低，溫飽問題一直未能解決。安徽省鳳陽縣小崗村的18位村民在當(dāng)時(shí)的社會(huì)條件下冒死簽了一份保證書，由此開始了分田到戶，開創(chuàng)了我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先河。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中，土地產(chǎn)權(quán)被分為所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)，其中所有權(quán)歸集體所有，承包經(jīng)營權(quán)則由集體經(jīng)濟(jì)組織按戶分到農(nóng)民手中。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，糾正了人民公社化帶來的管理的高度集中和經(jīng)營方式的過分單調(diào)的弊端，充分調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。因此，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”的模式在當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展中，較好的發(fā)揮了農(nóng)村勞動(dòng)力和土地的潛力，解決了當(dāng)時(shí)的溫飽問題，使許多農(nóng)村地區(qū)迅速摘掉了貧困落后的帽子，逐步走上了富裕的道路。

現(xiàn)階段，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化地深入推進(jìn)，許多農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，不在單純的以種田為生。農(nóng)村土地利用制度，從最初作為解決溫飽問題的保障手段，逐漸變成了一種擴(kuò)大土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的市場化工具。截至2016年6月，在我國2.3億的農(nóng)戶中，流轉(zhuǎn)出經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶超過了7000萬，比例超過30%，在相對發(fā)達(dá)的東部沿海省份，農(nóng)民流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)多的地區(qū)這一比例更高，超過50%。越來越多的農(nóng)民將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離現(xiàn)象越發(fā)的普遍。順應(yīng)現(xiàn)階段的發(fā)展趨勢，中央提出了在農(nóng)村實(shí)行“三權(quán)分置”的土地改革方向。即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行。

因此，承包權(quán)被分離出來的主要目的是為了順應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，更好的保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利?？隙ㄍ恋爻邪鼨?quán)的可繼承性能更好的發(fā)揮承包權(quán)的權(quán)能，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重要手段，與中央新一輪的土地改革政策相契合。

其次，與農(nóng)民的意愿相一致。土地在一定時(shí)期內(nèi)是農(nóng)民賴以生存的最基本的資源，是他們重要的生活和生產(chǎn)資料。由于我國自改革開放后實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，所以，土地承包經(jīng)營權(quán)對農(nóng)民來說就是一項(xiàng)極其重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在中央順應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展變化，提出實(shí)行土地“三權(quán)分置”改革方向的情況下，誰擁有承包權(quán)，誰就擁有與承包權(quán)對應(yīng)的經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)性收益。因此，承包權(quán)的歸屬問題對于農(nóng)民來說顯得尤為重要。而對于其中的繼承問題，根據(jù)下文筆者對相關(guān)案例的統(tǒng)計(jì)分析就可看出，贊同其可繼承的占到大多數(shù)。而其他學(xué)者的相關(guān)調(diào)研也顯示，大多數(shù)農(nóng)民都對承包權(quán)繼承持肯定態(tài)度。

張鈞曾經(jīng)在云南中部祿豐縣的祿村做的調(diào)查問卷反應(yīng)，在隨機(jī)抽取的66戶人家中，認(rèn)為土地能夠繼承的居然占到100%。并且多數(shù)人認(rèn)為土地能繼承是天經(jīng)地義，不能繼承是不可想象的事情。后其又在云南的昆明、文山、西雙版納進(jìn)行了類似的調(diào)查，調(diào)查的地方既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的地區(qū)，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，最終的調(diào)查結(jié)果與在祿村的調(diào)查相差無幾，大部分的農(nóng)民都認(rèn)為自己可以繼承土地承包權(quán)。楊學(xué)成的調(diào)查顯示，對土地使用權(quán)，有64.4%的農(nóng)民認(rèn)為可以繼承，有68.7%的農(nóng)民希望土地權(quán)利的權(quán)能包括繼承權(quán)。

因此，肯定土地承包權(quán)的可繼承性符合大多數(shù)農(nóng)民的意愿，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展以及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

最后，能夠最大程度的實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)濟(jì)效益。土地的改良是漫長的過程，因而要求土地使用者在耕種土地的過程中要愛護(hù)土地，不能為了追求短期產(chǎn)量過度的使用農(nóng)藥化肥。而讓農(nóng)民能自覺保護(hù)耕地的前提條件是這塊耕地得是自己的，很少有人能做到長期自覺愛惜不屬于自己的土地。因此，在法律未明確規(guī)定土地承包權(quán)可以繼承且司法實(shí)踐中各法院對繼承大多持否定態(tài)度的情況下，要求農(nóng)民積極改良土地是不現(xiàn)實(shí)的。

確定土地承包權(quán)能夠繼承，穩(wěn)定土地承包關(guān)系長久不變，能夠讓農(nóng)民產(chǎn)生歸屬感，從而更加愛護(hù)自己的土地。隨著我國由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工商業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村土地出現(xiàn)大量流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，農(nóng)民群體出現(xiàn)高度分化，單純以農(nóng)業(yè)為生的純農(nóng)戶已經(jīng)越來越少。分化后不同類型的農(nóng)民，對于土地經(jīng)營權(quán)的行使方式有不同需要。不能自己經(jīng)營土地的農(nóng)戶，一般通過流轉(zhuǎn)土地來避免拋荒，和獲得相應(yīng)的收益。這種情形下，更需要農(nóng)民基于主人翁的態(tài)度對流轉(zhuǎn)出去的土地的使用情況進(jìn)行監(jiān)督。由于流轉(zhuǎn)收益與土地質(zhì)量直接掛鉤，農(nóng)民為了自己長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益，必然會(huì)注重對土地的保護(hù)，舍得投資土地，也會(huì)對流入自己土地的經(jīng)營戶如何使用土地進(jìn)行監(jiān)督，防止經(jīng)營戶為了追求短期利益做出破壞地力的行為。

所以，肯定土地承包權(quán)能夠繼承，相當(dāng)于是給農(nóng)民吃了定心丸。只有在這種情況下，農(nóng)民才可能自覺地保護(hù)土地，積極地改良土地，從而提高土地的生產(chǎn)力。這與中央穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長久不變的政策目的相符，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民一項(xiàng)非常重要的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，其中關(guān)于繼承的問題更是直接關(guān)系農(nóng)民的切身利益。十八屆三中全會(huì)后，我國逐步明確了土地制度“三權(quán)分置”的改革的方向。在此基礎(chǔ)上，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題的討論應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變成對土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)繼承問題的探討。而根據(jù)中央提出的保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其經(jīng)營權(quán)的精神，顯然經(jīng)營權(quán)的繼承不需要過多討論，應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在承包權(quán)繼承上。

由于我國現(xiàn)行法律對土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題的回避，不僅引起了學(xué)界的廣泛爭議，主要給司法實(shí)踐帶來了操作難題。法院在審理承包經(jīng)營權(quán)繼承案時(shí)難以做出讓民眾滿意的判決，長此以往，可能影響其“伸張正義”的形象。根據(jù)我國自1978年開始的農(nóng)村土地改革的形成軌跡看，實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)與法律兜底三部曲在新一輪的土地改革中仍然適用。農(nóng)民在基層實(shí)踐中摸索出的制度創(chuàng)新獲得國家政權(quán)認(rèn)可后，以政策文件的形式進(jìn)行指導(dǎo)和推廣，再放到實(shí)踐中不斷完善，最終以法律條文的形式進(jìn)行回應(yīng)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革正處于政策指導(dǎo)，還未進(jìn)入法律文本的階段。在這關(guān)鍵的時(shí)刻，必須要認(rèn)真分析現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生的變化，從廣大農(nóng)民群眾的利益出發(fā)思考問題，解決問題。在法律未明確規(guī)定土地承包權(quán)可以繼承的情況下，司法實(shí)踐中對于法律條文應(yīng)當(dāng)作積極的解讀，承認(rèn)土地承包權(quán)的可繼承性，做到法理與情理的統(tǒng)一。

【項(xiàng)目編號(hào)】2017年度山西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題《“三權(quán)分置”視角下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股法律問題研究》（晉規(guī)辦字[2017]2號(hào)）.