改革開放40年來我國基本公共服務(wù)發(fā)展研究

孫曉莉 宋雄偉 雷強(qiáng)

[摘要]改革開放40年來，我國基本公共服務(wù)的發(fā)展取得了巨大的成就，與此同時，也還存在著一些影響進(jìn)一步發(fā)展的障礙，40發(fā)展的動力機(jī)制，發(fā)展的不均衡以及發(fā)展的不匹配等問題。進(jìn)入新時代，人民群眾對于美好生活的向往，是推動基本公共服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的重要動力。建設(shè)質(zhì)量更好、效率更高的基本公共服務(wù)體系是滿足人民群眾對于未來美好生活向往的迫切要求和戰(zhàn)略目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)通過合理化的發(fā)展定位、差異化的發(fā)展戰(zhàn)略以及精細(xì)化的發(fā)展策略來解決這些問題，從而真正滿足人民群眾日益增長的對于美好生活的需求。

[關(guān)鍵詞]改革開放，基本公共服務(wù)，“以人民為中心”

[中圖分類號]F062.6[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-4175（2018）05-0005-10

基本公共服務(wù)，是指在一定的經(jīng)濟(jì)條件下和發(fā)展時期內(nèi)，由政府主導(dǎo)提供，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)?；竟卜?wù)問題事關(guān)社會公眾的切身利益，直接影響社會公眾對于改革開放成果的獲得感和心理幸福指數(shù)，對于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有重要意義。它還事關(guān)執(zhí)政黨的執(zhí)政根基，是執(zhí)政黨獲取社會公眾支持、增強(qiáng)政治合法性的重要渠道。改革開放40年來，我國基本公共服務(wù)的發(fā)展取得了巨大成就，與此同時，也還存在著一些影響進(jìn)一步發(fā)展的障礙，如發(fā)展的動力機(jī)制、發(fā)展的不均衡以及發(fā)展的不匹配等問題。應(yīng)當(dāng)通過合理化的發(fā)展定位、差異化的發(fā)展戰(zhàn)略以及精細(xì)化的發(fā)展策略來解決這些問題，從而真正滿足人民群眾日益增長的對于美好生活的需要。

一、我國基本公共服務(wù)發(fā)展的重大成就

新中國成立后，我國政府承擔(dān)了為社會成員提供基本公共服務(wù)的職責(zé)。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，受到“國家一單位”模式福利保障體系的影響，城鎮(zhèn)職工享受著就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育等各項福利，而農(nóng)村居民則依托集體經(jīng)濟(jì)，建立了集體福利、家庭自我照顧和國家福利救濟(jì)相結(jié)合的社會福利體制。這種制度安排初步解決了社會成員的基本生活保障問題，但農(nóng)村的基本公共服務(wù)水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，農(nóng)村居民享受基本公共服務(wù)的權(quán)利沒有得到平等保護(hù)。

在我國改革開放40年的進(jìn)程中，基本公共服務(wù)的發(fā)展和不斷完善，始終是執(zhí)政黨高度關(guān)注的重要問題，也是保障民生、促進(jìn)社會公平的重要途徑。改革開放以來，伴隨著計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，乃至社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國基本公共服務(wù)的發(fā)展呈現(xiàn)出新的階段性特點。其發(fā)展的脈絡(luò)與趨勢總體上體現(xiàn)為：第一，基本公共服務(wù)政策不斷優(yōu)化，供給模式由明顯失衡向城鄉(xiāng)、區(qū)域逐步均衡發(fā)展；第二，基本公共服務(wù)主體由政府包攬向多元主體共同參與的格局轉(zhuǎn)變，供給方式和提供手段逐步改善；第三，基本公共服務(wù)供給績效由低水平向高效率過渡。應(yīng)當(dāng)充分承認(rèn)，這些年我國基本公共服務(wù)的發(fā)展取得了重大成就。

（一）基本公共服務(wù)的發(fā)展成為執(zhí)政黨“以人民為中心”理念的一種表現(xiàn)形式，初步形成了具有中國特色的基本公共服務(wù)體系。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，隨著對發(fā)展認(rèn)識的不斷深化，提高公共服務(wù)供給、保障和改善民生在黨和國家工作全局中的地位愈發(fā)突出。1945年，毛澤東在黨的七大上作了《論聯(lián)合政府》的政治報告，強(qiáng)調(diào)了“全心全意為人民服務(wù)”的思想，并把“全心全意為人民服務(wù)”作為黨的宗旨寫進(jìn)了黨章“總綱”和“黨員應(yīng)盡的義務(wù)”，以后的歷次黨代會都把“全心全意為人民服務(wù)”作為我們黨的宗旨寫進(jìn)黨章，這標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨根本宗旨的最終確立。鄧小平提出的“三個有利于”、江澤民提出的“三個代表”重要思想、胡錦濤提出的“以人為本”、習(xí)近平提出的“以人民為中心”都為全心全意為人民服務(wù)注入新的時代內(nèi)容，都豐富和發(fā)展了黨的宗旨的深刻內(nèi)涵。具體體現(xiàn)在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，就是把享受基本公共服務(wù)看作是公民的權(quán)利。隨著我們黨對發(fā)展認(rèn)識的不斷深化，著力解決民生問題被放到了更加突出的位置，政府的公共服務(wù)和社會管理職能受到高度重視。

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出：“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展?！边@是在中央文件中首次提出“以人為本”的原則。2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大歷史問題的決定》，進(jìn)一步明確指出以人為本是構(gòu)建社會主義和諧社會的指導(dǎo)原則之一。并且要求，基本公共服務(wù)體系要更加完備。黨的十七大提出，擴(kuò)大公共服務(wù)，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，再一次強(qiáng)調(diào)了堅持以人為本，關(guān)注民生的重要性。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體秉持“以人民為中心”的理念，提出“中國夢”這一偉大構(gòu)想。習(xí)近平總書記談“中國夢”的時候不是僅僅停留在國家、民族的層面，而是把宏大敘事和微觀生活結(jié)合到一起，把中國夢與人民群眾的生活和夢想緊密聯(lián)系在一起。這樣的定位，對現(xiàn)實當(dāng)中的公共服務(wù)發(fā)展起到了很重要的推動作用。黨的十八大提出，基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。黨的十八屆五中全會首次提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，以保障實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。其中，共享發(fā)展的理念，標(biāo)志著我們黨對于公共服務(wù)問題的關(guān)注達(dá)到了一個新的高度。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》更是將公共服務(wù)放在堅持共享發(fā)展、著力增進(jìn)入民福祉的開篇進(jìn)行集中闡述，作為保障和改善民生的總抓手加以系統(tǒng)部署。

第二，與基本公共服務(wù)相關(guān)的政策法規(guī)逐步建立，初步構(gòu)建起覆蓋全民的基本公共服務(wù)制度體系。在單行法律方面，義務(wù)教育、勞動就業(yè)、社會保障、文化服務(wù)等方面均已出臺專門法律。在戰(zhàn)略規(guī)劃方面，出臺了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃（2011-2015年）》以及《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》等多部總體和專項規(guī)劃。其中，《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出，到2020年，基本公共服務(wù)體系更加完善，體制機(jī)制更加健全，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等方面持續(xù)取得新進(jìn)展，基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)。這一規(guī)劃明確了各級政府應(yīng)當(dāng)提供的國家基本公共服務(wù)項目和保障標(biāo)準(zhǔn)，包括公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等8個領(lǐng)域。同時，還建立了國家基本公共服務(wù)清單，圍繞這8個領(lǐng)域列出81個基本公共服務(wù)項目，每個項目均明確服務(wù)對象、服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、牽頭負(fù)責(zé)單位等。

在體制機(jī)制改革方面，針對義務(wù)教育、養(yǎng)老保險、醫(yī)療救助等出臺了專門的改革政策文件。此外，在基本公共服務(wù)的資金保障、供給方式創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面也制定了一系列的制度文件。

實踐證明，這些理念、法律制度、政策和方針等，對積極推進(jìn)基本公共服務(wù)體系建設(shè)、不斷提高基本公共服務(wù)水平、解決民生問題等起到了重要推動作用。公共服務(wù)體系建設(shè)步伐的加快，對于保障人民群眾的基本生活、增進(jìn)國民福利、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實現(xiàn)社會公平都發(fā)揮了重要作用。目前我國基礎(chǔ)教育進(jìn)入全面普及新階段，中等職業(yè)教育在改革中加快發(fā)展，高等教育實現(xiàn)了歷史性跨越；醫(yī)療服務(wù)能力提高，公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障體系初步建立；就業(yè)再就業(yè)成效明顯，社會保障體系逐步完善，基本形成了中國特色的公共服務(wù)體系。

（二）中央和地方政府在基本公共服務(wù)方面的事權(quán)和支出責(zé)任逐步合理化，對基本公共服務(wù)的財政投入呈現(xiàn)出不斷增加的態(tài)勢。滿足公共需求、提供公共服務(wù)，是公共財政的重要特征。我國各級政府在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、做大財政收入“蛋糕”的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化中央和地方政府財權(quán)事權(quán)的劃分，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，確定了“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的方針。

第一，中央和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任逐步合理化。改革開放以來，中央與地方財政關(guān)系經(jīng)歷了從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到“分灶吃飯”、包干制，再到分稅制財政體制的變化，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構(gòu)建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架。但在新的形勢下，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分與國家治理現(xiàn)代化要求相比，與基本公共服務(wù)發(fā)展的要求相比，越來越不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：一是政府與市場之間關(guān)系不順，一些本可由市場調(diào)節(jié)或社會提供的事務(wù)，財政包攬過多，同時一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財政承擔(dān)不夠；二是中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些本應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過多；三是不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項較多；等等。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財政收入規(guī)模擴(kuò)大，政府提供基本公共服務(wù)的能力和保障水平也不斷提高，加上政府職能的加快轉(zhuǎn)變，在這樣的背景下，黨的十八屆三中全會明確了“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定”“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，重點是“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”的總體改革思路，并提出了改革中央轉(zhuǎn)移支付制度的要求。2016年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，比較系統(tǒng)地提出了從事權(quán)和支出責(zé)任劃分即政府公共權(quán)力縱向配置的角度推進(jìn)財稅體制改革，為科學(xué)、合理、規(guī)范劃分各級政府提供基本公共服務(wù)職責(zé)提供了重要指導(dǎo)。2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，提出要按照建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系的要求，科學(xué)界定中央與地方權(quán)責(zé)，確定基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)范圍，加大基本公共服務(wù)投人，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。該方案明確了以下幾點：一是將由中央與地方共同承擔(dān)支出責(zé)任、涉及人民群眾基本生活和發(fā)展需要的義務(wù)教育、學(xué)生資助、基本就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)事項，列人中央與地方共同財政事權(quán)范圍；二是參照現(xiàn)行財政保障或中央補助標(biāo)準(zhǔn)，制定義務(wù)教育公用經(jīng)費保障、免費提供教科書、中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險補助等九項基本公共服務(wù)保障的國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)；三是規(guī)范基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)方式，主要實行中央與地方按比例分擔(dān)；四是在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，對共同財政事權(quán)基本公共服務(wù)事項予以優(yōu)先保障。

第二，財政對基本公共服務(wù)的投人呈現(xiàn)出由缺位到補位的態(tài)勢。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，對基本公共服務(wù)的投人出現(xiàn)了一些階段性的特征，由前期的缺位逐漸過渡到補位。在改革開放之初，缺位態(tài)勢比較明顯。一是隨著經(jīng)濟(jì)的日益商品化和市場化，計劃經(jīng)濟(jì)體制下長期存在的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系解體，基本公共服務(wù)供給出現(xiàn)商品化、市場化的特征，財政用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于用于基本公共服務(wù)的支出。二是隨著政府職能側(cè)重于向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)型，政府從農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域退出的特點尤其明顯，政府財政缺位問題突出。如在基礎(chǔ)教育方面，1986年通過的《義務(wù)教育法》雖然規(guī)定農(nóng)村中小學(xué)教育實行“地方負(fù)責(zé)、分級管理的管理體制，經(jīng)費保障以縣、鄉(xiāng)為主”，但在實際操作中，辦學(xué)經(jīng)費主要仍由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，主要來自縣、鄉(xiāng)政府以統(tǒng)籌、攤派等方式向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和基金、集資。在醫(yī)療衛(wèi)生保障方面，以農(nóng)村個體醫(yī)療診所為主體的醫(yī)療服務(wù)是主體，農(nóng)民的醫(yī)療衛(wèi)生費用基本由自己負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)村道路、水利設(shè)施等其他農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費大部分也采取向農(nóng)民集資、攤派的方式，由農(nóng)村基層政府和集體組織自行解決[1]。

進(jìn)入到20世紀(jì)90年代，國家實行了農(nóng)村稅費改革，在取消農(nóng)民長期負(fù)擔(dān)的“三提五統(tǒng)”等行政事業(yè)性收費和基金、集資后，2006年又全面取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村公共服務(wù)供給開始向政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個人共同負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變。國家財政開始全面介人農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，公共財政資金對農(nóng)村公共服務(wù)的支持力度不斷加大。

公共財政作為政府管理和服務(wù)社會的物質(zhì)基礎(chǔ)、政策手段，在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化中承擔(dān)著重要職責(zé)。這些年來，各級政府一方面逐步減少直至退出對一般競爭性領(lǐng)域的直接投人，另一方面加大了對基本公共服務(wù)的投入，無論從中央層面還是從地方層面，投人總體上都有一個不斷增加的趨勢。2007-2016年間，國家財政投人到教育、社保、衛(wèi)生、文化體育的經(jīng)費分別增長了3.9倍、4.0倍、6.6倍和3.5倍。伴隨財政支撐力度的不斷加大，具有中國特色的基本公共服務(wù)體系初步形成。截至2015年，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)93%，全國就業(yè)人員達(dá)77451萬人，基本醫(yī)保參保率超過95%，廣播、電視人口綜合覆蓋率均達(dá)98%[2]。尤其是近些年，在財政壓力非常大的情況下，民生方面的投入不僅沒有壓縮，還在加大，也是整體趨勢的一個表現(xiàn)。地方政府大體也是這樣。

（三）基本公共服務(wù)供給的體制機(jī)制持續(xù)創(chuàng)新，基本形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、市場負(fù)擔(dān)和社會參與的基本公共服務(wù)供給格局。從20世紀(jì)90年代初期開始，我國不斷改革基本公共服務(wù)供給體制機(jī)制，脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)模式影響下形成的我國基本公共服務(wù)政府主導(dǎo)型供給模式，開始向政府與市場、社會合作供給的模式轉(zhuǎn)型。通過市場化和社會化的手段等方式多措并舉，基本形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、市場分擔(dān)和社會參與的多元主體協(xié)同供給格局。

第一，在基本公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機(jī)制，進(jìn)行了有益探索。在一些公共服務(wù)部門如電力、電信、鐵路、公路、航空等領(lǐng)域，1984年以來逐步實行政企分開，將原來的部門進(jìn)行公司化改造，使其走向市場化。在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)、鐵路、電力、郵電通信等行業(yè)，政府在制定方針政策統(tǒng)籌規(guī)劃、籌集資金、政策扶持等方面繼續(xù)發(fā)揮著重要作用，但是在投資方面，采用公共項目融資開發(fā)，逐步放寬了外商以及國內(nèi)民營企業(yè)直接投資基礎(chǔ)項目的限制，進(jìn)行了BOX等項目融資方式的試點和推廣等。2003年，建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，明確規(guī)定開放市政公用行業(yè)，鼓勵社會資金、外國資金參與市政公用設(shè)施建設(shè)，對供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營性項目，采取向社會公開招標(biāo)的形式選擇經(jīng)營單位。在教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域也部分地引進(jìn)市場機(jī)制，如民辦學(xué)校、街道清掃、環(huán)境治理綠化等。

第二，發(fā)揮社會組織和社會成員的作用，使其成為基本公共服務(wù)的提供者。2000年左右，我國便開始全面推進(jìn)社會組織提供公共服務(wù)的工作，但在當(dāng)時的社會背景下，社會組織存在多方面的局限且重要性尚未顯現(xiàn)出來，所以，2002年我國出臺的《中華人民共和國政府采購法》沒有把社會組織和公共服務(wù)納入到政府采購的范疇中來。一段時間內(nèi)，我國社會組織參與公共服務(wù)的活動都是由地方政府部門結(jié)合本地情況通過制定地方性規(guī)范性法律文件加以規(guī)范。正因為如此，我國社會組織提供公共服務(wù)的活動在各地發(fā)展得既不平衡，也不夠規(guī)范。自2012年開始，這一情況得到明顯改善。2012年3月19日，時任國務(wù)院總理的溫家寶在第十三次全國民政會議上指出，“政府的事務(wù)性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務(wù)可以適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會組織、中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)等基層組織承擔(dān)，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率和質(zhì)量”?；诖?，我國的社會組織發(fā)展將步人新的階段，在社會生活中發(fā)揮愈來愈積極的作用，為承接原本由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)責(zé)任奠定了組織基礎(chǔ)。2012年11月民政部和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，2013年9月國務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。這兩項指導(dǎo)意見為我國社會組織提供公共服務(wù)給出了較為權(quán)威的制度設(shè)計。隨后，財政部初步確定將農(nóng)業(yè)部、教育部等19個中央部門納入2014年度政府購買服務(wù)工作計劃，涉及艾滋病防治、失能老人養(yǎng)老服務(wù)等近30個項目。

從目前購買的公共服務(wù)來看，主要具有以下幾個特點：一是直接面向社會公眾，如居家養(yǎng)老、特殊教育等；二是專業(yè)性比較強(qiáng)，如環(huán)境監(jiān)測、法律援助等；三是區(qū)域性比較突出，即地方政府購買公共服務(wù)提供給特定轄區(qū)內(nèi)公眾享有；四是部門性比較明顯，如醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)采購專業(yè)設(shè)備提供給系統(tǒng)內(nèi)醫(yī)院使用；等等。政府購買公共服務(wù)改變的是傳統(tǒng)的公共服務(wù)生產(chǎn)和提供模式，即政府不再是某些公共服務(wù)唯一和直接的生產(chǎn)者和提供者，而是某些公共服務(wù)的購買者、委托人和監(jiān)管者。其本質(zhì)是把競爭和合作引入到公共服務(wù)生產(chǎn)和提供過程中來，即通過公私混合或者公私伙伴關(guān)系來為社會公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)，它只是“部分市場化”，因為政府并沒有從特定的行政職能中完全退出，而且與之相反的是，政府還必須積極而且持續(xù)地介入，當(dāng)然，這種介人是以制定標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)管等形式體現(xiàn)出來的對政府責(zé)任的承擔(dān)。實際上，政府購買公共服務(wù)不僅不意味著政府責(zé)任的減少，而且還意味著政府責(zé)任在某種意義上進(jìn)一步強(qiáng)化了，只不過這種責(zé)任體現(xiàn)在制定標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)管和對公共服務(wù)績效的考核和運用等方面。政府不僅是公共服務(wù)產(chǎn)品的購買者，更是標(biāo)準(zhǔn)的制定者和質(zhì)量的監(jiān)督者。

（四）基本公共服務(wù)的公平問題日益得到廣泛關(guān)注，基本公共服務(wù)均等化取得長足進(jìn)步。由于從新中國成立之初就推行以工業(yè)為主導(dǎo)的非均衡發(fā)展模式，形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及城市偏向型的公共服務(wù)非均衡供給制度，導(dǎo)致我國的城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平嚴(yán)重不均等。目前除國防、外交等一般性公共服務(wù)具有城鄉(xiāng)均等化的意義外，其他的基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間失衡比較明顯，使農(nóng)村居民尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)，直接限制了農(nóng)村人口素質(zhì)的全面提高。

由于發(fā)展起點不同，加上資源地理稟賦差異等因素影響，我國各區(qū)域間特別是東、中、西部地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)增長一直呈現(xiàn)階梯形的態(tài)勢。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的差距也就決定了各地區(qū)之間收支規(guī)模以及人均財力存在著差距。而政府財政能力的狀況很大程度上決定其提供公共服務(wù)的能力，因為政府承擔(dān)公共服務(wù)提供的主要責(zé)任，這也就造成各地區(qū)政府在提供公共服務(wù)方面嚴(yán)重失衡。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，社會不同行業(yè)之間、同一行業(yè)的不同部門之間的收入差距日益擴(kuò)大，形成收入不同的高收入者、工薪階層、低保戶和失業(yè)人員等不同群體。由于相當(dāng)一部分公共服務(wù)的享受還需支付一定的成本，如高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生等，不同收入群體之間所享受公共服務(wù)的水平產(chǎn)生了差距。

雖然基本公共服務(wù)的發(fā)展并不是搞平均主義，但是一定要讓人民群眾共享社會發(fā)展的成果，不能讓城鄉(xiāng)、不同區(qū)域和不同社會群體之間所享有的基本公共服務(wù)差距太大，讓一些社會群體超常規(guī)地占有公共服務(wù)利益，而另一些社會群體很少享受到相應(yīng)的社會發(fā)展進(jìn)步成果。在上述背景下，基本公共服務(wù)的公平問題凸顯，并逐步得到政策層面和實踐層面的高度關(guān)注。

第一，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化取得重大進(jìn)展。2006年，國家開始啟動“社會主義新農(nóng)村”建設(shè)，其目標(biāo)之一就是要縮小城鄉(xiāng)差距，特別是基本公共服務(wù)方面的差距。中央政府提出“讓公共財政的陽光普照到農(nóng)村”，財政上加大了對農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度。黨的十六屆五中全會通過的《關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》，首次明確提出了“公共服務(wù)均等化”的原則要求；黨的十六屆六中全會作出的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。黨的十七大提出，配合主體功能區(qū)開發(fā)探討實施適當(dāng)?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步提出“基本公共服務(wù)均等化”，等等。

基本公共服務(wù)均等化這一戰(zhàn)略目標(biāo)提出以后，國家采取了一系列縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的政策舉措，有效地推動了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。特別是，有利于農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展政策的不斷出臺，使得農(nóng)村公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障、公共文化等各項基本公共服務(wù)水平得到明顯提升。目前城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育全面實施，國民教育體系比較完備；基本醫(yī)療保障實現(xiàn)了制度全覆蓋，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系基本建成，免費基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目不斷增加，國家基本藥物制度開始建立；基本實現(xiàn)縣縣有文化館圖書館、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站，廣播電視覆蓋全部行政村和20戶以上已通電的自然村，公共博物館、紀(jì)念館、科技館等公共文化設(shè)施逐步向社會免費開放；社會保障制度不斷完善，失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保險覆蓋面不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)最低生活保障制度全面建立；公共就業(yè)服務(wù)和保障性住房供給能力不斷增強(qiáng)。

第二，區(qū)域基本公共服務(wù)一體化進(jìn)程開始起步。除了城鄉(xiāng)均衡之外，區(qū)域的基本公共服務(wù)均衡也在戰(zhàn)略層面得到反映。如京津冀基本公共服務(wù)一體化、珠三角區(qū)域基本公共服務(wù)一體化，以及長三角區(qū)域基本公共服務(wù)一體化等。2014年3月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在作政府工作報告時，提出了京津冀一體化的方案，目的是加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作。2014年，習(xí)近平在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報時強(qiáng)調(diào)，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是推動京津冀協(xié)同發(fā)展不可或缺的重要內(nèi)容。在中央的高度重視下，有關(guān)部門采取了一系列舉措，推動提升了河北省的公共服務(wù)能力。目前，京津冀三省市已在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育合作等方面進(jìn)行了有益的探索實踐，積累了一定的經(jīng)驗。比如，京津冀三省市均出臺了本地養(yǎng)老保險跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法實施細(xì)則，發(fā)行了符合全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的社會保障卡，為實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)社會保障卡“一卡通”奠定了基礎(chǔ)；目前三省市基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度名稱、政策標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦服務(wù)、信息系統(tǒng)“四統(tǒng)一”；等等[3]。

除了國家層面基本公共服務(wù)均等化的努力，各省市自治區(qū)也因地制宜地制定和實施基本公共服務(wù)均等化綱要，在推進(jìn)區(qū)域內(nèi)部基本公共服務(wù)均等化發(fā)展方面進(jìn)行了有益嘗試。如，早在2009年，珠三角城市群就先后出臺了《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009-2020年）》和《珠江三角洲基本公共服務(wù)一體化規(guī)劃（2009-2020年）》兩大規(guī)劃，提出從教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障、生態(tài)環(huán)境和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等方面，針對資源共享、制度對接、待遇互認(rèn)、要素趨同、流轉(zhuǎn)順暢、差距縮小、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、指揮協(xié)調(diào)等八個目標(biāo)路徑逐步推進(jìn)一體化。浙江省啟動了《基本公共服務(wù)均等化行動計劃（2008-2012）》。

第三，人群之間基本公共服務(wù)均等化問題取得重大突破。人人享有基本公共服務(wù)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的客觀要求，也是社會主義國家本質(zhì)的客觀要求。經(jīng)過40年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)實力、綜合國力和國際地位顯著提高，人民生活明顯改善，人群之間基本公共服務(wù)均等化問題取得了重大突破。這主要表現(xiàn)在，農(nóng)村貧困人口和流動人口兩大群體所享受的基本公共服務(wù)覆蓋面的擴(kuò)大以及基本公共服務(wù)質(zhì)量的提升。2013年11月，習(xí)近平首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想。隨后，一系列針對性強(qiáng)的“滴灌式”創(chuàng)新舉措密集出臺。扶貧工作從籠統(tǒng)的政策、資金扶貧到大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧、交通扶貧、電商扶貧等因地制宜的扶貧，因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，精準(zhǔn)扶貧不斷取得實效。在近5年時間里，平均每年減貧的人數(shù)在1300萬以上，貧困地區(qū)路、水、電、氣、房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)，都有了明顯改善?；竟卜?wù)均等化程度不斷提高，形成了世界上人口最多的中等收入群體。

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在很長一段時期內(nèi)，國家有關(guān)部門對流動人口的管理沒有跟上形勢發(fā)展的需要，如更多地采取強(qiáng)制性的管理措施，而不是通過提供服務(wù)來促進(jìn)管理；管理方式以登記、辦證和收費為主，等等。城市流人人口難以享受到與戶籍人口同等的計劃生育、就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會保障等方面的基本公共服務(wù)。為全面推進(jìn)流動人口基本公共服務(wù)均等化，2010年，原國家人口計生委會同中央綜治辦、財政部、人力資源和社會保障部等聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理體制推進(jìn)流動人口計劃生育基本公共服務(wù)均等化試點工作指導(dǎo)意見》，并成立了推進(jìn)流動人口計劃生育基本公共服務(wù)均等化試點工作協(xié)調(diào)小組。具體舉措包括：實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記管理制度；建立流動人口基本公共服務(wù)均等化投人保障機(jī)制，使流動人口在現(xiàn)居住地獲得與戶籍人口同等的計劃生育、生殖健康和獎勵優(yōu)待等公共服務(wù)；等等。

國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃中明確指出，以輸入地政府管理為主，加快建立農(nóng)民工等流動人口基本公共服務(wù)制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展。各地也紛紛出臺相關(guān)政策，針對目前普遍存在的農(nóng)民工保障少、住房難、子女教育難等問題提出了多項措施，以促進(jìn)農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。

二、我國基本公共服務(wù)發(fā)展面臨的突出問題

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。充足、優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)供給是美好生活的重要組成部分，是解決社會主要矛盾的重要途徑。經(jīng)過改革開放40年的努力，目前我國基本公共服務(wù)需求基本得到滿足，我國基本公共服務(wù)已經(jīng)從總量供不應(yīng)求轉(zhuǎn)向總體平衡、結(jié)構(gòu)性區(qū)域性矛盾更趨突出的新階段。與滿足人民日益增長的美好生活需要相比，目前還存在著影響基本公共服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的突出問題。主要表現(xiàn)在：

（一）基本公共服務(wù)發(fā)展的動力機(jī)制需要進(jìn)一步清晰并強(qiáng)化?；竟卜?wù)的發(fā)展以部門政策引導(dǎo)和地方實施落實作為經(jīng)緯，受到政治意愿、考核機(jī)制以及財政保障等方面因素的影響。動力機(jī)制可以分為激勵因素、約束因素以及保障機(jī)制幾個方面[4]。

中國共產(chǎn)黨一直將“為人民服務(wù)”作為政治合法性的重要源泉，基本公共服務(wù)發(fā)展的定位在這一理念的影響下日趨合理化，被看作是執(zhí)政黨以人為本執(zhí)政理念在實踐中的體現(xiàn)。執(zhí)政理念的影響和中央層面的關(guān)注，對于基本公共服務(wù)發(fā)展來講無疑是個有利的影響因素，直接表現(xiàn)就是對基本公共服務(wù)的財政投入呈現(xiàn)出不斷增加的趨勢。在整個“十二五”期間，盡管經(jīng)濟(jì)下行壓力突出，但中央和地方大幅度壓縮了行政開支，增加了與公共服務(wù)相關(guān)的投人。基本公共服務(wù)公平問題也日益被廣泛接受，基本公共服務(wù)均等化的觀念逐步深入人心，“十二五”規(guī)劃中提出建立“符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”，各省跟進(jìn)制定了本省的基本公共服務(wù)均等化綱要，并在實踐中采取了一些相應(yīng)舉措。黨的十八屆五中全會首次提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，以保障實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。其中，共享發(fā)展的理念，對于公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)問題的關(guān)注達(dá)到了一個新的高度。在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，基本公共服務(wù)的發(fā)展還被賦予了刺激內(nèi)需、拉動經(jīng)濟(jì)的色彩。這些都構(gòu)成了基本公共服務(wù)發(fā)展的動力機(jī)制之一。

從地方領(lǐng)導(dǎo)干部的考核和晉升來看，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r成為地方官員政治上晉升的重要參考，從而可能造成地方官員重視能盡快產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域，忽視或不那么重視周期長、見效慢的公共服務(wù)發(fā)展。不僅如此，這種體制還可能導(dǎo)致基本公共服務(wù)發(fā)展方面的另外兩個不足，即與城市基本公共服務(wù)相比較而言，農(nóng)村基本公共服務(wù)投資不足；與短期的基本公共服務(wù)建設(shè)而言，需要長期建設(shè)的基本公共服務(wù)項目投資不足。也有實證研究指出，地方領(lǐng)導(dǎo)干部需要關(guān)注多種目標(biāo)，既包括經(jīng)濟(jì)型目標(biāo)，也要重視教育、精準(zhǔn)扶貧等非經(jīng)濟(jì)性公共品的供給。即使某項支出（如教育）對于經(jīng)濟(jì)增長并無直接幫助，但如果中央重視該項支出，則地方官員也會增加該項支出。上述兩種分析中反映出來的問題在于，無論是重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是考慮到民生促進(jìn)，其背后主要的動力源都將地方發(fā)展對于公共服務(wù)發(fā)展的偏好與地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政治升遷聯(lián)系在一起。

實踐中，隨著發(fā)展階段的變更，更重要的是由于發(fā)展理念的變化，“不唯GDP”“不簡單地以GDP論英雄”“解決好民生問題也是政績”等思想被吸收到領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中，一些地方政府探索改善長期以來的片面化考核問題，對于促進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展基本公共服務(wù)的內(nèi)生動力提供了支撐。

上述社會發(fā)展理念、政治因素都是有利于基本公共服務(wù)發(fā)展的正向激勵，與此同時，對于基本公共服務(wù)而言，“錢不是萬能的，但沒有錢是萬萬不能的”。如何從制度和體制上保證基本公共服務(wù)的財政投人，用于基本公共服務(wù)的支出在整個財政支出結(jié)構(gòu)中的占比，財政收入增量中多少用于基本公共服務(wù)投人，如何通過轉(zhuǎn)移支付等體制設(shè)計保證發(fā)展相對較慢地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，這些問題，還比較缺乏明確設(shè)計和清晰規(guī)定，對于基本公共服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生了阻滯作用。

（二）基本公共服務(wù)發(fā)展的非均衡問題需要下大氣力解決?；竟卜?wù)機(jī)會的均等化意味著通過制度保障公民有公平享有基本公共服務(wù)的權(quán)利。均等化并非意味著無差異化，均等化本身并不追求結(jié)果的均等，也不意味著需求的均等，而是更側(cè)重于機(jī)會的均等。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，“效率優(yōu)先、兼顧公平”的思想影響著公共政策的制定和實施。為盡快提升國家綜合實力，“讓一部分人先富起來”“先富帶后富，最終實現(xiàn)共同富裕”的梯度發(fā)展戰(zhàn)略成為現(xiàn)實選擇。梯度發(fā)展戰(zhàn)略與共同富裕目標(biāo)從本質(zhì)上來講并不矛盾，因為任何事物的發(fā)展都是一個過程，而過程由有機(jī)聯(lián)系的一定階段組成。但就其現(xiàn)實性而言，在發(fā)展的不同階段上是有差異的。所以，盡管我國在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面作出了很大努力，也取得了不少進(jìn)展，但是仍然面臨比較嚴(yán)重的基本公共服務(wù)失衡的問題。這一差異就體現(xiàn)在區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡，以及社會群體間失衡，即由于社會身份、戶籍、職業(yè)等多種因素伴生而來的差距拉大的現(xiàn)象。

其一，區(qū)域間失衡。造成區(qū)域間基本公共服務(wù)失衡的原因是多方面的，是自然、歷史和其他因素綜合作用的結(jié)果。一方面，由于歷史、區(qū)域位置以及資源稟賦等因素的影響，我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平客觀上存在著不小的差異。1978年改革開放以來，隨著西部大開發(fā)、振興東北以及中部崛起等戰(zhàn)略的實施或者努力推進(jìn)，我國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了長足的提高。但客觀來說，區(qū)域間發(fā)展不均衡的趨勢并沒有從根本上得到改變。另一方面，財政轉(zhuǎn)移支付制度在基本公共服務(wù)均等化方面應(yīng)當(dāng)起到的調(diào)控效果沒有完全到位，地方政府承擔(dān)了相當(dāng)大一部分基本公共服務(wù)職能，地方政府實際可用財力與實際基本公共服務(wù)支出之間會出現(xiàn)正相關(guān)現(xiàn)象，即如果可用財力強(qiáng)，則地方政府在基本公共服務(wù)提供方面就可以更好地作為；而如果地方政府可用財力弱，則地方政府能夠用于改善基本公共服務(wù)的努力就會相對有限。東部地區(qū)的不少城市由于地方財力相對雄厚，所以在基本公共服務(wù)發(fā)展上作了很多探索。例如將國家規(guī)定的9年制義務(wù)教育延長到12年；最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，并進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障水平的一體化；等等。但是在財力相對較弱的中西部地區(qū)，基本公共服務(wù)的發(fā)展和改善就殊非易事了。

其二，城鄉(xiāng)之間失衡。盡管中央和各地方政府都加大了對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度，但城市與農(nóng)村服務(wù)水平的差距在短時間內(nèi)還比較明顯，主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是社會保障體系的非均等化。當(dāng)前，我國城市已基本建立相對完善的社保制度，但廣大農(nóng)村居民的參保人數(shù)、保障項目和保障水平，都處于起步階段。二是教育資源分配不均。農(nóng)村教育事業(yè)無論在校園校舍、教學(xué)設(shè)施、儀器設(shè)備等硬件方面，還是在師資力量等軟件方面，與城市的差距都是相當(dāng)明顯的。三是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距懸殊。城市擁有較為先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備和醫(yī)務(wù)人員，而在農(nóng)村，每萬人擁有的護(hù)士數(shù)、病床數(shù)、醫(yī)生數(shù)，遠(yuǎn)低于城市。此外，一些現(xiàn)行制度還存在一些缺陷，比如報銷比例低、小病醫(yī)療缺失等問題，還不能從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)民因病致貧、因病返貧的狀況。四是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極不平衡。各城市的固定資產(chǎn)投人持續(xù)增長，但在農(nóng)村地區(qū)，由于投資主體單一、投入力度不大、投人機(jī)制不健全等多重因素的制約，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。

其三，社會群體間失衡。造成不同社會群體享受基本公共服務(wù)有所差異的原因主要來自于個人的收入差距，另外也與社會成員的就業(yè)狀況、所處的社會階層、戶籍所在地等因素有關(guān)。改革開放至今，我國社會成員的收入水平都有了較大幅度的提高，但客觀上仍然存在不小的收入差距。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1978年，我國城鄉(xiāng)居民的人均可支配收入分別為343.4元和133.6元；2017年，城鄉(xiāng)居民的人均可支配收入分別為36396元和13432元。2017年全國各地區(qū)居民人均可支配收入最高的前5個省區(qū)市分別為上海、北京、浙江、天津和江蘇，而最低的5個省區(qū)市分別為西藏、甘肅、貴州、云南和青海。其中，人均可支配收入最高的上海為58987.96元，最低的西藏僅為巧457.9元。這一收入差距是各種因素綜合作用而漸進(jìn)形成的結(jié)果，其中既有個人主客觀因素造成的區(qū)別，也有城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成的差異，還有市場機(jī)制本身運行進(jìn)一步擴(kuò)大差距造成的差異。再如，黨的十八大以來，黨中央對脫貧攻堅作出新的部署，脫貧攻堅取得顯著成績。2013年至2016年4年間，每年農(nóng)村貧困人口減少都超過1000萬人，累計脫貧5564萬人；貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7個百分點；貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增幅高于全國平均水平，貧困群眾生活水平明顯提高，貧困地區(qū)面貌明顯改善[5]。但是因為剩下的大都是條件較差、基礎(chǔ)較弱、貧困程度較深的地區(qū)和群眾，所以，越往后脫貧難度越大。如何很好地改善這部分貧困人口所享受到的基本公共服務(wù)與其他人群之間的差距，對我國來說是個挑戰(zhàn)。

（三）基本公共服務(wù)的供給和需求之間不匹配。影響基本公共服務(wù)供給狀況的決定性因素大體上可以分為趨勢性因素、周期性因素與隨機(jī)性因素等三大類。趨勢性因素包括社會發(fā)展階段、人均GDP水平以及社會發(fā)展理念等等。周期性因素，主要指的是基本公共服務(wù)發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有密切關(guān)系，但又不是完全取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展有周期，基本公共服務(wù)發(fā)展有沒有周期？基本公共服務(wù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間是正相關(guān)關(guān)系，還是有很多變量影響著基本公共服務(wù)的發(fā)展水平？歷史上一些發(fā)達(dá)國家建立起全面普適的社會保障體系時，該國的經(jīng)濟(jì)并不是處于蒸蒸日上的上行通道，相反，不少國家面臨著經(jīng)濟(jì)下滑的問題甚至是處于經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中。這一問題還需要繼續(xù)深化實證研究。隨機(jī)性因素，包括政策釋放出來的信號，配套機(jī)制的落實與否，政治經(jīng)濟(jì)生活中的重要事件，以及地方的主動創(chuàng)新等，都會對基本公共服務(wù)的供給產(chǎn)生影響。如，有研究指出，晉升激勵較強(qiáng)的官員并未偏好基本建設(shè)等經(jīng)濟(jì)性支出，而中央對待教育和文化衛(wèi)生支出的差別使得地方領(lǐng)導(dǎo)重視前者而忽視后者。再如，我國有《民辦教育條例》，但在北京辦一所民辦小學(xué)，首先要有1000萬元的擔(dān)保金。這是很高的辦學(xué)門檻，制約了民間資本真正進(jìn)入義務(wù)教育領(lǐng)域。

受制于上述三大類因素，基本公共服務(wù)供給和需求之間的不匹配主要分為以下幾種情況：

一是普遍需求與不充分供給之間的矛盾。對于安全放心食品、清潔空氣等的需求是社會成員的普遍需求，但是供給不充分。在一線大城市以及一些相對發(fā)達(dá)的“人口倒掛”城市，外來務(wù)工人員的社會保障問題和子女義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等問題沒有完全解決。

二是變化了的需求和滯后供給之間的矛盾。這方面最突出地表現(xiàn)在人口流動較大區(qū)域。在人口流入地，人口的快速增長帶來了大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求，而相應(yīng)的供給卻相對不足。特別是在特大城市，現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給往往是根據(jù)10多年前對現(xiàn)在的人口規(guī)劃來投資的，而實際上的人口增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了多年前的預(yù)測。而在人口流出地，大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資、新城和工業(yè)園建設(shè)已經(jīng)出現(xiàn)過剩，房地產(chǎn)的庫存嚴(yán)重，出現(xiàn)了大面積住房閑置的情況。

三是多樣化需求與單一供給之間的矛盾?；竟卜?wù)出現(xiàn)需求細(xì)化的情況。隨著生活的普遍改善以及社會成員收入水平的差異化，基本公共服務(wù)需求出現(xiàn)不斷細(xì)化和多樣化的情況。如，不同人心目中好學(xué)校、好醫(yī)院的標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的；面對同一種服務(wù)，不同的人需求的側(cè)重點可能也是不一樣的。同樣是基本醫(yī)療服務(wù)，在城市的工業(yè)園區(qū)附近，流動人口比較多的區(qū)域，年輕人比較多，對醫(yī)療衛(wèi)生的需求一定不同于以老年人聚居為主的城市社區(qū)。但是現(xiàn)在的基本公共服務(wù)供給還存在著單一、粗放的特點，與社會公眾對于基本公共服務(wù)需求的多樣、個性之間的矛盾越來越突出。

四是需求結(jié)構(gòu)升級和供給低水平之間的矛盾。據(jù)統(tǒng)計，2001-2014年，農(nóng)村居民人均純收入從2366元增長至9892元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從6860元增長至28844元。而且居民收入分布結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，2004年城鎮(zhèn)最高收入戶（10%）的人均收入為27506元，是最低收入戶（10%，3084元）的8.9倍；2012年最高收入戶人均收入達(dá)69877元，是最低收入戶的7.6倍[6]。中低收入群體的收入增速高于高收入群體，按照傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，居民的邊際消費傾向擴(kuò)大。社會公眾的基本公共服務(wù)需求結(jié)構(gòu)已經(jīng)升級，已經(jīng)進(jìn)入從“?；尽钡健疤豳|(zhì)量”的階段。然而，目前的供給能力和供給方式還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)迅速變化的社會公眾基本公共服務(wù)需求升級，出現(xiàn)供給制約需求實現(xiàn)的特殊矛盾。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我國基本公共服務(wù)發(fā)展的對策

正是出于對基本公共服務(wù)本質(zhì)屬性的理解，即“為實現(xiàn)社會公眾的基本社會權(quán)利，滿足社會公眾的基本生存發(fā)展需求，以公共部門為主提供的公益性很強(qiáng)的公共產(chǎn)品”，以及基本公共服務(wù)對于我國政治經(jīng)濟(jì)的重要意義，所以進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)發(fā)展，克服L述實踐中存在的發(fā)展動力機(jī)制不足、發(fā)展不均衡以及供給需求之間不匹配等問題，就成為勢所必然。

（一）努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)發(fā)展定位的合理化。合理定位是事物維持平衡狀態(tài)的關(guān)鍵。首先是基本公共服務(wù)的角色定位。應(yīng)當(dāng)把基本公共服務(wù)作為我國公共服務(wù)體系中的主要組成部分，作為國家公共服務(wù)體系的有機(jī)構(gòu)成。而基本公共服務(wù)均等化則是決定基本公共服務(wù)成效的關(guān)鍵。其次是時代定位。抓住全面建成小康社會決勝期的時代契機(jī)，以我國基本公共服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗為借鑒，推進(jìn)基本公共服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。再次是價值定位。充分認(rèn)識基本公共服務(wù)的戰(zhàn)略價值，尤其是對于全面建成小康社會的戰(zhàn)略作用，對于全面脫貧的重要意義。從政治學(xué)的角度看，財政行為是國家行為的最好表征，將財政預(yù)算資金用于A行為而非B行為不僅僅是一個預(yù)算問題，更是一個重要的政治問題。而從根本而言，政府財政行為的主要目標(biāo)是為了提升或鞏固公眾對執(zhí)政者的支持與信任，而這一目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵在于政府的財政支出與公共物品供給能在多大程度上符合公眾的預(yù)期。所以，才會出現(xiàn)公眾的政治信任度會隨著更多的財政資源用于社會再分配目的而提高，而讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域繼續(xù)吸收大量財政資源將損害公眾政治信任的局面。盡管經(jīng)濟(jì)增長仍然是政治合法性、政治信任的重要來源，但民生福利和純公共產(chǎn)品正趕上并超越經(jīng)濟(jì)增長，成為向公民提供政治信任的新源泉。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，基本公共服務(wù)的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新生動力。學(xué)界基于對民生財政與居民消費支出之間關(guān)系的研究，認(rèn)為擴(kuò)張性政府支出會促進(jìn)私人消費需求的增加。也就是說，如果財政支出中用于教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社保及其就業(yè)補助支出較多，居民個人用于此方面的消費占比就會下降，居民會將較多的可支配收入用于其他消費，并引致和拉動居民潛在消費。換言之，基本公共服務(wù)的發(fā)展不僅是一個社會問題，具有政治價值，還具有經(jīng)濟(jì)意義。最后是目標(biāo)定位。通過發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均衡化，以及基本公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化。

（二）實施差異化的基本公共服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略。當(dāng)前的重點在于實施均等化和差異化發(fā)展戰(zhàn)略：

1.均等化是實施差異化發(fā)展戰(zhàn)略的前提。其一，系統(tǒng)性地解決制度障礙是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的前提。目前基本公共服務(wù)均等化的實施主要以各種政策、決定以及地方性條規(guī)為主體，立法層次低，還沒有上升到基本法規(guī)范的高度，相關(guān)法律制度不健全。應(yīng)當(dāng)制定一系列基本公共服務(wù)均等化的法律細(xì)則或條例，在核心法律規(guī)范的統(tǒng)領(lǐng)下，制定一些涉及基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)類型、供給模式、準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)、政府責(zé)任、公眾參與、監(jiān)管機(jī)制等可行性的法律細(xì)則或條例。其二，建立財政投入的長效保障機(jī)制是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的根本保證。國家層面應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，逐步提高基本公共服務(wù)支出所占比重，保證基本公共服務(wù)預(yù)算支出增長幅度高于財政經(jīng)常性支出增長幅度。為增強(qiáng)縣以下基層政府基本公共服務(wù)保障能力，應(yīng)在合理劃分中央和地方財政支出事權(quán)的基礎(chǔ)上，完善公共服務(wù)財政轉(zhuǎn)移支付制度。

2.差異化發(fā)展戰(zhàn)略的總體思路是補后發(fā)地區(qū)，補重點人群。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的情況下，在教育、醫(yī)療、社保等方面實現(xiàn)“基本覆蓋”后，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)就顯得更為重要。應(yīng)充分考慮區(qū)域功能定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和人口流動等因素，建立健全基本公共服務(wù)保障機(jī)制。突出公共財政支持重點，立足縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距，重點加強(qiáng)公益性和基礎(chǔ)性公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，重點扶持農(nóng)村及邊遠(yuǎn)、貧困、少數(shù)民族地區(qū)，重點支持生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)的公共財政投人。其一，大力推動中西部地區(qū)的基本公共服務(wù)發(fā)展水平。加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化省級政府對于省域內(nèi)基本公共服務(wù)薄弱地區(qū)的扶持力度，支持經(jīng)濟(jì)薄弱的中西部地區(qū)增強(qiáng)公共服務(wù)能力。同時，適當(dāng)借鑒德國等發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，探索建立先富地區(qū)對于后富地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。尤其要突出發(fā)展中西部地區(qū)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等事業(yè)，這對于精準(zhǔn)脫貧尤其是區(qū)域性脫貧，會產(chǎn)生直接影響。其二，補低收入群體。我國社會主要矛盾的變化，沒有改變對我國社會主義所處歷史階段的判斷，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變。精準(zhǔn)脫貧取得了巨大的成效，但是在城鎮(zhèn)和農(nóng)村仍然存在一部分低收入群體，要鼓勵和引導(dǎo)基本公共服務(wù)資源向城鎮(zhèn)和農(nóng)村延伸，著力補齊農(nóng)村和城鎮(zhèn)低收入人群在基本公共服務(wù)方面尤其是義務(wù)教育方面的短板，提高低收入群體的公共服務(wù)水平。其三，補流動人群?；谖覈€將在較長一段時間內(nèi)處于發(fā)展中國家的國情，人口流動還繼續(xù)成為一種常態(tài)，對于流動人口的義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)問題也要引起足夠的重視。

（三）注重基本公共服務(wù)供給的精細(xì)化?；竟卜?wù)并不意味著低質(zhì)量的公共服務(wù)。基本公共服務(wù)在保證數(shù)量的同時，應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)質(zhì)量。在注重基本公共服務(wù)供給普惠性的同時，也要注重基本公共服務(wù)供給的精細(xì)化。在注重基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的同時，應(yīng)更加注重基本公共服務(wù)的個性化和人性化。

第一，實現(xiàn)基本公共服務(wù)資源可以隨著人口流動而攜帶，促進(jìn)入口流人地的基本公共服務(wù)均等化。針對勞動力大量跨區(qū)域流動的現(xiàn)實，可由中央財政統(tǒng)一劃撥各地基礎(chǔ)教育經(jīng)費，加大對人口流出地的教育轉(zhuǎn)移支付力度，實現(xiàn)教育資源可以跨地區(qū)攜帶。通過多種渠道，增加教育資源總量，促進(jìn)流動人口子女在父母就業(yè)地區(qū)平等就學(xué)。同時，也要注重探索醫(yī)保異地結(jié)算的人性化和便捷化等問題。

第二，減少基本公共服務(wù)供給矛盾的正確做法是增加供給，改善供給結(jié)構(gòu)，而不是減少需求。在供給方式上，加大政府投人的同時，繼續(xù)大力放寬社會資本進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域，降低門檻，制度保障，政策推動，共同發(fā)力。以加快事業(yè)單位分類改革、大力發(fā)展社會組織為重點，加大基本公共服務(wù)供給主體的培育，這樣公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新才有基礎(chǔ)。以推進(jìn)政府購買公共服務(wù)、鼓勵發(fā)展志愿和慈善服務(wù)、充分利用互聯(lián)網(wǎng)來開展基本公共服務(wù)等為路徑，創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給方式。一句話，讓各種資金、各種投資主體提供差別化多層次的服務(wù)。在具體推進(jìn)過程中，需要解決好政策配套的問題，如現(xiàn)在全國各地推行的政府與社會資本合作提供公共服務(wù)模式中，一些具體問題如項目投人周期長、投人資金量大、回報率低等阻礙了這一合作模式的深化，如何引導(dǎo)社會資本的積極性，加強(qiáng)相應(yīng)的監(jiān)管等問題都需要在政策上破題。

第三，建立起以人為中心的基本公共服務(wù)需求表達(dá)和評價機(jī)制。基本公共服務(wù)發(fā)展的精細(xì)化來源于對用戶需求的準(zhǔn)確把握和對服務(wù)的不斷提升。制定基本公共服務(wù)發(fā)展計劃要基于服務(wù)對象的現(xiàn)實需求。政府有關(guān)部門可運用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，結(jié)合城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境要素稟賦等深入分析人口流動變化趨勢，建立社情民意數(shù)據(jù)庫，并據(jù)此制定基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)策略和公共財政投人方案，不斷提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量、效率和效能。另外，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各類社會組織在公共服務(wù)需求表達(dá)和監(jiān)督評價方面的作用。

概括而言，改革開放40年是我國偉大歷史進(jìn)程中具有重要意義的40年。這40年中，世情國情發(fā)生了深刻變化，人民群眾生活持續(xù)改善，基本公共服務(wù)得到長足發(fā)展，人民群眾的基本公共服務(wù)權(quán)利得到保障，基本公共服務(wù)產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率不斷提升，這從一個側(cè)面證明中國選擇了適合自己國情的道路、制度和理論。進(jìn)入新時代，人民群眾對于美好生活的向往，是推動基本公共服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的重要動力。建設(shè)質(zhì)量更好、效率更高的基本公共服務(wù)體系是滿足人民群眾對于未來美好生活向往的迫切要求和戰(zhàn)略目標(biāo)。我國的基本公共服務(wù)也應(yīng)該由低門檻、廣覆蓋、重普惠的發(fā)展階段轉(zhuǎn)向廣覆蓋、精細(xì)化、差異化的發(fā)展階段。

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