將財政資金關(guān)進(jìn)制度的籠子里

文丨整理報道

近日，新華社受權(quán)發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟诽岢?，為提高財政資源配置效率和使用效益，我國力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。這一體系的建立必將對財政資金的使用產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

預(yù)算績效管理的必要性

根據(jù)財政部門的統(tǒng)計，2017年全國包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算在內(nèi)的四本預(yù)算收入合計超29萬億，支出合計超31.5萬億，收支差額達(dá)到2.5萬億元。

早在2003年，從中央到地方，各級政府對財政預(yù)算支出資金就開始了績效管理的嘗試，對規(guī)范各級財政支出、提高支出效果起到了一定的積極作用。

但由于制度尚不完善，績效理念缺乏，使得財政預(yù)算資金的使用出現(xiàn)重支出、輕績效的現(xiàn)象。一些地方政府認(rèn)為只要把錢花出去了就行，至于究竟產(chǎn)生了什么樣的效果反而并不在意。還有一些地方有了錢卻不知該怎么花，讓寶貴的財政資金躺在賬上睡大覺。比如，審計署今年在對145個貧困縣扶貧審計的過程中，就查出違紀(jì)違法、損失浪費(fèi)、管理不規(guī)范等問題金額占抽查資金的比例有6.35%，其中追回或盤活扶貧資金5.32億元。

此外，目前的預(yù)算績效管理尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，如政府債務(wù)、政府和社會資本合作（PPP）、政 府投資基金等政府投融資活動以及政府采購、政府購買服務(wù)等領(lǐng)域，有效的績效管理體系尚未建立起來。比如，審計署的審計結(jié)果顯示，截至2017年底，中央部門所屬事業(yè)單位的4900余戶企業(yè)中，有4100余戶（占83%）尚未納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍。

盡管近年來預(yù)算績效管理工作取得了明顯進(jìn)展，但一些地方和部門仍然存在“重投入輕管理、 重支出輕績效”的意識，尚未形成“講績效、重績效、比績效、用績效”的社會氛圍。

同時，績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金、貫穿預(yù)算管理全過程，一些領(lǐng)域財政資金低效無效問題仍然較為突出?！盎ㄥX必問效，無效必問責(zé)”的追責(zé)問責(zé)機(jī)制不健全，績效管理對中央部門和地方預(yù)算的約束力不足。

此外，地方預(yù)算績效管理工作進(jìn)展不均衡，東部和部分中部地區(qū)改革力度較大，個別地區(qū)進(jìn)展緩慢。地方預(yù)算績效管理呈現(xiàn)“上熱下冷”局面，省級層面態(tài)度比較積極，工作推動較為有力，大部分市縣改革動力不足，工作相對薄弱。

《意見》的出臺正是為了讓有限的財政資金用在“刀刃”上，花該花的錢，花可花的錢，將財政資金的使用關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

針對《意見》的出臺，許多網(wǎng)民紛紛發(fā)表自己的看法。

網(wǎng)民“鄭涌”表示，我國預(yù)算績效改革進(jìn)行了長時間的實(shí)踐探索，已經(jīng)走入一個更高的平臺。不過，目前預(yù)算績效管理中還存在績效理念薄弱、績效管理和預(yù)算關(guān)系割裂、責(zé)任不明確等問題。為使績效真正有用和有約束力，意見明確提出硬化預(yù)算績效管理約束，地方各級政府和各部門各單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。項(xiàng)目責(zé)任人對項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績效終身責(zé)任追究制，切實(shí)做到花錢必問效、無效必問責(zé)。

“當(dāng)前，積極的財政政策如何發(fā)力？一個大方向是抓好財政支出績效，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，將有限的財政資金用好。實(shí)際上，在財政支出上我們有很多潛力可挖掘?！本W(wǎng)民“劉小川” 說，此次意見旨在破解當(dāng)前預(yù)算績效管理存在的突出問題，以全面實(shí)施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，推動財政資金聚力增效。

意見將績效管理關(guān)口前移，提出建立重大政策和項(xiàng)目事前績效評估機(jī)制。

網(wǎng)民“曹堂哲”認(rèn)為，事前績效評估機(jī)制能夠通過前端發(fā)力，為我國財政資金的使用把好第一道關(guān)口。預(yù)算和績效“雙監(jiān)控”，有利于及時調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，避免出現(xiàn)資金閑置沉淀和損失浪費(fèi)，堵塞管理漏洞，確保財政資金使用安全高效。

網(wǎng)民“王澤彩”表示，績效是政府預(yù)算的邏輯起點(diǎn)與終點(diǎn)，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。全面實(shí)施預(yù)算績效管理是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工程，需要不斷在實(shí)際工作中落實(shí)，在實(shí)踐中發(fā)展。

全方位、全過程、全覆蓋

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，預(yù)算是政府活動和宏觀政策的集中反映，是規(guī)范政府行為的有效手段。一個國家政府的治理能力如何，在很大程度上取決于預(yù)算管理水平。

預(yù)算績效是衡量政府績效的主要指標(biāo)，本質(zhì)上反映的是各級政府各部門的工作績效?！兑庖姟?聚焦解決當(dāng)前預(yù)算績效管理存在的突出問題，力爭用3—5年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益，推動政府效能提升。

《意見》從3個維度詮釋了全面實(shí)施預(yù)算績效管理的內(nèi)涵：

全方位。中央和地方各級政府全面實(shí)施預(yù)算績效管理，形成政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算全方位績效管理格局。

全過程。將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。對新增重大政策和項(xiàng)目實(shí)施事前績效評估，強(qiáng)化績效目標(biāo)管理，做好運(yùn)行監(jiān)控，開展績效評價，加強(qiáng)評價結(jié)果應(yīng)用。

全覆蓋。將績效管理覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，并延伸至政府投融資活動。

“當(dāng)前，積極的財政政策如何發(fā)力？一個大方向是抓好財政支出績效，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，將有限的財政資金用好。實(shí)際上，在財政支出上我們有很多潛力可挖掘。”上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院執(zhí)行院長劉小川說。

同時，《意見》要求，要完善預(yù)算績效管理流程，制定預(yù)算績效管理制度和實(shí)施細(xì)則，引導(dǎo)和規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理，使預(yù)算績效管理有章可循、有規(guī)可依。明確預(yù)算績效管理責(zé)任主體，提出權(quán)責(zé)對等原則，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)。同時，建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制。

“建立預(yù)算安排與支出績效掛鉤機(jī)制，可以防止部門利益綁架財政安排。”中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希認(rèn)為，在部門利益作用下，財政資金安排的規(guī)則約束就容易扭曲，出現(xiàn)重資金分配而輕績效管理現(xiàn)象。有的部門為了爭取部門資金，不注重規(guī)劃、可行性研究，什么錢好申請就申請什么，導(dǎo)致資金與業(yè)務(wù)脫節(jié)。要建立機(jī)制，對項(xiàng)目部門項(xiàng)目進(jìn)行績效評價，評價結(jié)果公開，倒逼預(yù)算部門改進(jìn)管理方式。

“財政資金面臨資源有限性與需求無限性之間的矛盾，這就要求財政資金使用做到效用最大化?！眲⑸邢１硎荆瑢?shí)施全面績效管理，要有效解決辦事和花錢“兩張皮”問題。花錢只是手段，辦事才是目的，財政資金使用必須圍繞功能目標(biāo)統(tǒng)籌各主體的活動和行為，形成財政資金充分、有效使用的良性循環(huán)。

如何建立長效機(jī)制，從整體上提高財政資源配置效率？意見將績效管理關(guān)口前移，提出建立重大政策和項(xiàng)目事前績效評估機(jī)制。財政部門要加強(qiáng)新增重大政策和項(xiàng)目預(yù)算審核，必要時可以組織第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展績效評估，審核和評估結(jié)果作為預(yù)算安排的重要參考依據(jù)?！笆虑翱冃гu估機(jī)制能夠通過前端發(fā)力，為我國財政資金的使用把好第一道關(guān)口。”中央財經(jīng)大學(xué)副教授曹堂哲說。

為了保障績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)，意見明確將實(shí)施預(yù)算和績效“雙監(jiān)控”，即各級政府和各部門各單位對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題要及時糾正?！巴ㄟ^開展‘雙監(jiān)控’，不僅有利于及時調(diào)整預(yù)算執(zhí)行過程中的偏差，避免出現(xiàn)資金閑置沉淀和損失浪費(fèi)，而且有利于及時糾正政策和項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題，堵塞管理漏洞，確保財政資金使用安全高效?！必斦坑嘘P(guān)負(fù)責(zé)人解釋說。

不僅如此，對于預(yù)算執(zhí)行情況以及政策、項(xiàng)目實(shí)施效果，還將建立績效自評和外部評價相結(jié)合的多層次績效評價體系。對此，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，通過建立多層次績效評價體系，不僅能夠落實(shí)部門和資金使用單位的預(yù)算績效管理主體責(zé)任，推動提高預(yù)算績效管理水平，而且能夠全方位、多維度反映財政資金使用績效和政策實(shí)施效果，促進(jìn)提高財政資源配置效率和使用效益。

有效發(fā)揮預(yù)算績效管理激勵約束作用是此次改革成功實(shí)施的關(guān)鍵。為使績效真正有用和有約束力，意見明確提出硬化預(yù)算績效管理約束。具體措施包括明確責(zé)任約束和激勵約束。財政部要完善績效管理的責(zé)任約束機(jī)制，地方各級政府和各部門各單位是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體。項(xiàng)目責(zé)任人對項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績效終身責(zé)任追究制，切實(shí)做到花錢必問效、無效必追責(zé)。