社區(qū)治理主體的角色認(rèn)知與功能再造

吳成峽　張彩云

摘要：社區(qū)治理是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，其生存和良性運(yùn)轉(zhuǎn)需要各治理主體在明確自身角色和地位的基礎(chǔ)上，發(fā)揮應(yīng)有的主體功能和作用，從而形成參與社區(qū)治理的合力。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)社區(qū)治理已經(jīng)或正在經(jīng)歷全能政府模式、嵌入式“三社聯(lián)動(dòng)”模式和增能式“三社聯(lián)動(dòng)”模式，各治理主體在需求表達(dá)、問(wèn)題討論、活動(dòng)策劃、公約制定、產(chǎn)品提供、資源鏈接等方面扮演著不同的角色、發(fā)揮著不同的作用。因而，完善社區(qū)治理體系、提高社區(qū)治理能力，也必須破解治理主體在以上角色中的越位、失位或缺位難題，從而在規(guī)范社區(qū)治理主體行為邊界、重構(gòu)社區(qū)治理主體角色功能關(guān)系的過(guò)程中，走向參與式“三社聯(lián)動(dòng)”，形成政府在行動(dòng)、社區(qū)在行動(dòng)、社會(huì)在行動(dòng)、社區(qū)居民在行動(dòng)的格局。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；治理主體；角色；功能

中圖分類號(hào)：C912.83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2018）07-0118-06

一、問(wèn)題緣起和文獻(xiàn)綜述

自黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)和任務(wù)以來(lái)，基層社會(huì)治理創(chuàng)新便普遍得到了國(guó)家和地方的高度重視。2017年中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2017〕13號(hào)）指出，要加快形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。如何構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)運(yùn)作的綜合治理體系，提高社區(qū)治理能力，也成為眾多學(xué)者共同探討和關(guān)注的話題。而學(xué)者們的分析視角主要有：第一，社區(qū)治理機(jī)制的視角。該視角將社區(qū)看作一個(gè)互動(dòng)系統(tǒng)，認(rèn)為應(yīng)該形成“以居民自治為核心，廣大居民和多種經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織廣泛參與的多元治理機(jī)制”①。第二，社區(qū)治理路徑的視角。該視角強(qiáng)調(diào)“立足政府、社區(qū)和居民的三向維度和三維關(guān)系”②，“走向多方合力、協(xié)同自治”③ 才是完善社區(qū)治理的有效途徑。第三，社區(qū)治理模式的視角。該視角認(rèn)為“國(guó)家權(quán)力與社會(huì)力量出現(xiàn)了雙向適度調(diào)整”④，“在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)過(guò)程中，社區(qū)治理應(yīng)在‘強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)模式下運(yùn)轉(zhuǎn)，以多元協(xié)同共治作為理想模式”⑤。第四，社區(qū)治理主體的視角。該視角指出“地域性黨政組織的主導(dǎo)功能進(jìn)一步凸顯，居民委員會(huì)的地位作用明顯上升，基層社團(tuán)的參與功能開(kāi)始顯現(xiàn)，業(yè)主組織和物業(yè)服務(wù)企業(yè)開(kāi)始成為社區(qū)治理的重要力量”⑥，基層社會(huì)多元治理主體結(jié)構(gòu)正在逐步趨于完善。

以上研究視角的共同點(diǎn)在于：強(qiáng)調(diào)將權(quán)力的向度從“自上而下”轉(zhuǎn)向“自下而上”⑦，主張構(gòu)建多元主體互動(dòng)的社區(qū)治理體系。但是它們?cè)谝欢ǔ潭壬虾鲆暳艘粋€(gè)事實(shí)：在構(gòu)建社區(qū)多元主體合作治理體系的過(guò)程中，面對(duì)國(guó)家權(quán)力在部分社會(huì)領(lǐng)域的消退，社區(qū)各治理主體是否具備一定的知識(shí)和行動(dòng)能力來(lái)填補(bǔ)國(guó)家在社區(qū)某些治理領(lǐng)域的空白。因而，如何定位社區(qū)治理主體的角色，有效地進(jìn)行功能再造，建立跨界合作、協(xié)同參與的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)體系成為解決當(dāng)前社區(qū)治理難題的關(guān)鍵所在。

合理定位社區(qū)治理主體的角色功能邊界，是完善多元主體有序參與社區(qū)治理體系的重點(diǎn)。因而，本文試圖在梳理和提煉我國(guó)社區(qū)治理主體角色和功能變遷的實(shí)踐模式和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，探究各治理主體在不同階段的角色扮演，以期在理論與實(shí)踐的對(duì)話中把握社區(qū)治理主體角色，理順主體角色關(guān)系，重塑主體功能，促進(jìn)社區(qū)治理能力的提高和治理體系的完善。

二、社區(qū)治理主體角色和功能的變遷

社區(qū)作為多種因素相互交織并共同作用的場(chǎng)域，是社會(huì)的基本單元。因而，可以選擇以國(guó)家與社會(huì)關(guān)系變遷為觀察視角，探索未來(lái)社區(qū)治理的改革之道：在回溯我國(guó)社區(qū)治理歷史變遷的過(guò)程中，立足于社區(qū)治理主體的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)關(guān)系，尋找和定位各自的角色。鑒于此，本文以社區(qū)事務(wù)的決定權(quán)和行動(dòng)權(quán)為著眼點(diǎn)，聚焦社區(qū)治理中各行動(dòng)主體的結(jié)構(gòu)行為關(guān)系，將社區(qū)治理模式劃分為全能政府模式、嵌入式“三社聯(lián)動(dòng)”模式、增能式“三社聯(lián)動(dòng)”模式、參與式“三社聯(lián)動(dòng)”模式⑧，并以需求表達(dá)、問(wèn)題討論、活動(dòng)策劃、公約制定、產(chǎn)品提供、資源鏈接等六個(gè)變量⑨為基礎(chǔ)，將不同時(shí)期的社區(qū)治理主體納入到同一個(gè)分析框架中，通過(guò)分析不同社會(huì)結(jié)構(gòu)下政府、社區(qū)居民委員會(huì)、社會(huì)組織、社區(qū)居民對(duì)社區(qū)治理現(xiàn)實(shí)中決定權(quán)和行動(dòng)權(quán)的掌握和行使情況，觀察其地位和行為關(guān)系的變遷，探討社區(qū)各治理主體的角色和功能。

（一）全能政府模式

在新中國(guó)成立初期，國(guó)家為盡快穩(wěn)定社會(huì)秩序，采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式對(duì)物資進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。而單位作為城市社會(huì)的基本構(gòu)成要件，是國(guó)家體制分支上的一個(gè)紐結(jié)。一方面，單位成為集生產(chǎn)生活服務(wù)、社會(huì)公共服務(wù)、社會(huì)保障以及社會(huì)管理功能于一體的“泛功能化”的組織，為進(jìn)入單位體系管理的人提供公共服務(wù)；另一方面，為整合單位體制外的人員，街居組織開(kāi)始組織居民開(kāi)展生產(chǎn)自救，為部分居民提供生活來(lái)源，設(shè)立了諸如清潔衛(wèi)生委員會(huì)、生活福利委員會(huì)、照顧烈屬委員會(huì)等基層群眾自救組織。⑩ 至1956年底，居民委員會(huì)幾乎已遍布全國(guó)城市，“此時(shí)的街、居委會(huì)一定程度上也充當(dāng)著單位體制的擴(kuò)充源”。單位制是當(dāng)時(shí)城市基層社會(huì)管理與服務(wù)的基本組織架構(gòu)，單位成為城市基層政權(quán)在城市基層的延伸和國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)的滲透，尤其是“單位作為城市基層社會(huì)政府的基本控制與服務(wù)的主導(dǎo)角色，其主渠道地位是很明顯的”。

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，單位體制下同質(zhì)性較強(qiáng)的居民結(jié)構(gòu)隨之被打破，這導(dǎo)致依靠單位制滿足居民的所有需求已不再可能，城市社區(qū)迫切需要新的管理模式。1985年，國(guó)家民政部在推廣四級(jí)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)驗(yàn)后，便在全國(guó)城市開(kāi)展了以民政對(duì)象為主體的“社區(qū)服務(wù)”。該時(shí)期的社區(qū)服務(wù)主要是為特殊群體提供福利性服務(wù)和為普通居民提供便民利民服務(wù)，參與并完成社區(qū)服務(wù)的主體也主要是民政部門和基層政府的衛(wèi)生、教育、勞動(dòng)等部門。

在該模式下，政府是“城市社會(huì)的唯一治理主體，公共權(quán)力資源的配置呈單極化，實(shí)行自上而下的垂直式管理”，政府及其下屬單位幾乎包攬社會(huì)成員一切社會(huì)事務(wù)。其顯著特點(diǎn)是權(quán)力和資源在行政體制內(nèi)封閉循環(huán)，社區(qū)其他治理主體缺少生長(zhǎng)空間，行動(dòng)僵化。在此過(guò)程中，政府以微觀直接參與者的角色主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，依靠自身獨(dú)有的權(quán)力和壟斷性資源，將社區(qū)行動(dòng)權(quán)和決定權(quán)掌握在自己手中：在社區(qū)治理中的需求表達(dá)、問(wèn)題討論、活動(dòng)策劃、公約制定、產(chǎn)品提供、資源鏈接等方面，都發(fā)揮著全能和全權(quán)的功能作用，從而代替了其他治理主體的行動(dòng)角色，不免存在著角色越位的問(wèn)題。社區(qū)居民委員會(huì)則是政府在基層社會(huì)的“代言人”，在社區(qū)治理中代替政府扮演著產(chǎn)品“提供者”的角色。而社會(huì)組織和社區(qū)居民的角色和功能作用被社區(qū)行政化禁錮，幾乎未得以體現(xiàn)。

（二）嵌入式“三社聯(lián)動(dòng)”模式

20世紀(jì)末，社會(huì)環(huán)境和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)全能政府模式下的社區(qū)服務(wù)已難以滿足社區(qū)居民多樣化的服務(wù)需求。在國(guó)家倡導(dǎo)、地方實(shí)施、社會(huì)創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，多種“模式性”社區(qū)服務(wù)開(kāi)始日漸顯現(xiàn)。尤其是在2003年，上海率先嘗試購(gòu)買社工服務(wù)，將社會(huì)工作的技術(shù)和方法引入到社區(qū)建設(shè)中。此后上海經(jīng)驗(yàn)便開(kāi)始走向全國(guó)，成為廣州、深圳等多地借鑒實(shí)施的參照。在該時(shí)期的實(shí)踐探索中，形成了嵌入式“三社聯(lián)動(dòng)”模式。

該模式主要是建立社區(qū)、社會(huì)工作者和社會(huì)組織三者之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。政府借助公共政策、資金支持，通過(guò)市場(chǎng)化、社會(huì)化的運(yùn)作形式購(gòu)買服務(wù)，由專業(yè)的社會(huì)組織為社區(qū)居民提供服務(wù)。這一過(guò)程主要為：社區(qū)居民委員會(huì)基于自身對(duì)社區(qū)的了解程度，自主討論社區(qū)問(wèn)題，并作為聯(lián)系居民和政府的中介，代替居民進(jìn)行需求表達(dá)。在多種需求成為政府購(gòu)買服務(wù)清單內(nèi)容后，再由政府采用向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)或定向委托的方式，由中標(biāo)的社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)策劃活動(dòng)、鏈接資源、制定公約并向居民提供產(chǎn)品。這使社區(qū)建設(shè)由以往的政府決定和行動(dòng)，變?yōu)樯鐣?huì)組織決定和行動(dòng)。

可以發(fā)現(xiàn)：在該模式下，明顯改變的是以全能主義為特征的政府職能正逐漸過(guò)渡給社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，社區(qū)行動(dòng)權(quán)和決定權(quán)從政府手中轉(zhuǎn)移到了社會(huì)組織手中。社會(huì)組織在需求表達(dá)、問(wèn)題討論、活動(dòng)策劃、公約制定、產(chǎn)品提供、資源鏈接中都具有較強(qiáng)的自主性，但由于社會(huì)組織“受權(quán)力本位和資源依賴的制約”，在社區(qū)服務(wù)中注重增強(qiáng)社區(qū)對(duì)服務(wù)的依賴性，弱化了社區(qū)自身的組織化功能。其關(guān)注服務(wù)而非組織居民的角色失效問(wèn)題，導(dǎo)致了社區(qū)和居民的角色缺位，出現(xiàn)了“政府、社會(huì)在行動(dòng)，社區(qū)居民不行動(dòng)”的狀況，社區(qū)居民委員會(huì)和居民的角色和功能在此模式中并未得到有效彰顯。

（三）增能式“三社聯(lián)動(dòng)”模式

嵌入式的“三社聯(lián)動(dòng)”在推動(dòng)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)服務(wù)成本過(guò)高，社區(qū)居民委員會(huì)負(fù)擔(dān)加重，居民的角色和功能在全方位的服務(wù)中沉寂等一系列社區(qū)問(wèn)題。如何有效地改變這一狀況便成為基層地方政府創(chuàng)新社區(qū)建設(shè)關(guān)注的問(wèn)題。2013年，在成都市成華區(qū)、濟(jì)南市歷下區(qū)等多地的實(shí)踐中，社區(qū)治理模式逐漸演變?yōu)樵瞿苁健叭缏?lián)動(dòng)”。

“增能式”三社聯(lián)動(dòng)是政府通過(guò)制度激勵(lì)、資金扶持，大力加強(qiáng)社區(qū)居民委員會(huì)的專業(yè)能力建設(shè)，鼓勵(lì)社區(qū)居民委員會(huì)策劃和運(yùn)作社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目。首先，通過(guò)專業(yè)社工方法的訓(xùn)練，由社區(qū)工作者通過(guò)“問(wèn)題診斷技術(shù)”和“需求調(diào)查技術(shù)”引導(dǎo)社區(qū)居民自我表達(dá)參與公益服務(wù)的意愿，將話語(yǔ)權(quán)充分交給居民。其次，采用“公益項(xiàng)目策劃技術(shù)”、“公約協(xié)商技術(shù)”、“社區(qū)社會(huì)資源鏈接技術(shù)”等一系列完整的技術(shù)，將社區(qū)治理的問(wèn)題討論權(quán)、活動(dòng)策劃?rùn)?quán)、公約制定權(quán)、產(chǎn)品供給權(quán)、資源鏈接權(quán)交予社區(qū)居民，從而引導(dǎo)居民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)，激發(fā)居民行動(dòng)的積極性。在此過(guò)程中，政府并沒(méi)有簡(jiǎn)單地下放權(quán)力或是單純依靠專業(yè)的社會(huì)組織向社區(qū)居民提供服務(wù)，而是注重增強(qiáng)居民和社區(qū)居民委員會(huì)的行動(dòng)意愿和行動(dòng)能力。然而，由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織退出以交還社區(qū)自主空間，一定程度上弱化了社會(huì)組織的功能發(fā)揮，導(dǎo)致其在社區(qū)治理中處于角色失位狀態(tài)。

總起來(lái)看，在“三社聯(lián)動(dòng)”的兩種實(shí)踐模式中，社區(qū)治理的決定權(quán)和行動(dòng)權(quán)由不同的社區(qū)治理主體掌握和行使，但其共同點(diǎn)都在于：政府不再是權(quán)力唯一的合法來(lái)源，政府與社區(qū)、社會(huì)之間的關(guān)系得到了一定的調(diào)整和改善，社會(huì)力量逐步得到培育和發(fā)展，社區(qū)治理主體也逐漸多元化。各治理主體的角色和功能在不同階段也都得到了不同程度上的體現(xiàn)。然而，需要注意的是：盡管在嵌入式“三社聯(lián)動(dòng)”和增能式“三社聯(lián)動(dòng)”時(shí)期一直倡導(dǎo)社會(huì)力量與政府擁有平等的話語(yǔ)權(quán)，并且各地也作了許多實(shí)質(zhì)性的改革和探索，但在多元參與的社區(qū)建設(shè)歷程中，社區(qū)治理主體的角色和功能在不同的實(shí)踐階段都出現(xiàn)了或有或無(wú)、或強(qiáng)或弱的狀態(tài)。

三、社區(qū)治理主體角色和功能的建構(gòu)

在社區(qū)治理主體角色和功能變遷的歷程中，無(wú)論是全能政府模式還是嵌入式或增能式“三社聯(lián)動(dòng)”模式，政府一直作為積極的行動(dòng)者，尋找著改革的方向。并且，隨著社會(huì)力量的培育和發(fā)展，專業(yè)的社會(huì)組織也積極參與到社區(qū)建設(shè)和治理中，社區(qū)居民委員會(huì)隨著政府體制的變革悄然發(fā)生著變化，社區(qū)居民在外部驅(qū)動(dòng)和內(nèi)部引導(dǎo)的過(guò)程中也逐漸發(fā)揮著自身的作用。然而，隨著治理主體的多元化，上述實(shí)踐模式中所出現(xiàn)的角色越位、失位或缺位等問(wèn)題也一直制約著社區(qū)的發(fā)展。而破解這一難題，需要對(duì)各社區(qū)治理主體的角色有一個(gè)明確的認(rèn)知，重構(gòu)社區(qū)治理主體的角色和功能關(guān)系。

（一）政府的角色認(rèn)知和功能再造

從我國(guó)社區(qū)建設(shè)歷程中可以看出，社區(qū)建設(shè)的動(dòng)力最初來(lái)源于政府，政府在社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)地位是不可否認(rèn)的。尤其是在當(dāng)前我國(guó)市民社會(huì)發(fā)展不完善、社會(huì)力量較為弱小、政府擁有獨(dú)特性權(quán)力和資源的“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”背景下，社區(qū)建設(shè)更需要政府發(fā)揮統(tǒng)攬全局的主導(dǎo)作用。然而，政府主導(dǎo)并不意味著政府全能或包辦。政府作為社區(qū)治理主體之一，與其他治理主體均是平等的參與者，“不存在領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間、管理者與被管理者之間的明確界限”。因而，細(xì)化政府在社區(qū)治理中的主導(dǎo)角色是必須要面對(duì)的問(wèn)題。

結(jié)合社區(qū)治理主體的角色和功能變遷歷程，可以將政府在社區(qū)治理中的角色細(xì)化為以下三種：一是統(tǒng)籌規(guī)劃者的角色。這一角色是基于政府具有維持基層社會(huì)穩(wěn)定與持續(xù)的社會(huì)管理職能而提出的。主要表現(xiàn)為政府不再單純依靠行政力量進(jìn)行直接干預(yù)，而是通過(guò)公共政策支持、公共財(cái)政扶持營(yíng)造良好的外部環(huán)境，對(duì)其他治理主體進(jìn)行合理有效的規(guī)范與監(jiān)督。二是引導(dǎo)培育者的角色。這一角色要求政府在社區(qū)治理中要善于借助“外力”，將權(quán)力逐步下放給市場(chǎng)和社會(huì)。主要表現(xiàn)為政府為促進(jìn)社區(qū)治理多元化，一方面要積極進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，疏通社會(huì)力量參與社區(qū)治理的渠道；另一方面要積極孵化和培育社會(huì)組織，為社會(huì)組織的發(fā)展提供技術(shù)和資金支持。三是服務(wù)供給者的角色。這一角色是由政府的固有職能所決定的。社區(qū)治理和發(fā)展需要必要的物質(zhì)保障，政府作為公共物品的重要供給主體，為社區(qū)提供必需的公共物品是其應(yīng)有的責(zé)任。

因而，在社區(qū)治理中，要注重發(fā)揮政府以下功能：一是發(fā)揮政府的政策創(chuàng)制功能，政府應(yīng)通過(guò)創(chuàng)制政策，完善社區(qū)事務(wù)的運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)工作人才隊(duì)伍的建設(shè)，健全項(xiàng)目購(gòu)買和補(bǔ)貼等吸引社會(huì)力量進(jìn)入社區(qū)的相關(guān)制度，同時(shí)，注意加強(qiáng)對(duì)各社區(qū)治理主體的管理和監(jiān)督。二是發(fā)揮政府的公共服務(wù)供給功能。政府應(yīng)積極履行自身的本職工作，為社區(qū)提供居家養(yǎng)老、專業(yè)社工服務(wù)以及衛(wèi)生工具和健身器材等公共設(shè)施，為社區(qū)發(fā)展提供基本的物質(zhì)保障。同時(shí)，政府應(yīng)擴(kuò)大購(gòu)買社區(qū)服務(wù)的規(guī)模和范圍，積極向社區(qū)社會(huì)組織、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及其他社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)。三是發(fā)揮政府的引導(dǎo)共治功能。政府應(yīng)主動(dòng)調(diào)整與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，通過(guò)多維賦權(quán)方式把適合市場(chǎng)和社會(huì)做的事情交給市場(chǎng)和社會(huì)，形成政府引導(dǎo)、群眾組織參與、專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理、政府公眾監(jiān)督、社會(huì)民眾受益的模式。此外，政府還可以通過(guò)外引專業(yè)社會(huì)組織、內(nèi)育社區(qū)社會(huì)組織的方式培育新興治理主體，搭建多方平臺(tái)，推動(dòng)多方資源共享互動(dòng)。

（二）社區(qū)居民委員會(huì)的角色認(rèn)知和功能再造

城市居民委員會(huì)作為《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定的基層群眾性自治組織，具有天然的法理屬性。而在歷史長(zhǎng)河中，社區(qū)居民委員會(huì)逐漸演變成“拾單位之遺，補(bǔ)單位之缺”的組織。如何定位其角色，是認(rèn)識(shí)和發(fā)揮社區(qū)居民委員會(huì)在社區(qū)治理中作用的關(guān)鍵。

結(jié)合社區(qū)治理主體的角色和功能變遷歷程，可以將社區(qū)居民委員會(huì)的角色扮演主要?dú)w納為以下兩種：一是自治引導(dǎo)者的角色。主要表現(xiàn)為社區(qū)居民委員會(huì)通過(guò)多種方式引導(dǎo)社區(qū)居民表達(dá)自身需求，發(fā)現(xiàn)意愿居民、培育居民領(lǐng)袖，并引導(dǎo)居民領(lǐng)袖帶領(lǐng)社區(qū)居民開(kāi)展社區(qū)治理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)居民組織化，最終將社區(qū)事務(wù)的行動(dòng)權(quán)和決定權(quán)交給居民；與此同時(shí)，社區(qū)居民委員會(huì)積極孵化社區(qū)社會(huì)組織，借助自身的政治優(yōu)勢(shì)，與政府互動(dòng)，爭(zhēng)取項(xiàng)目，為居民參與社區(qū)治理營(yíng)造良好環(huán)境。二是資源鏈接者的角色。主要表現(xiàn)為社區(qū)居民委員會(huì)通過(guò)創(chuàng)新資源鏈接方式，與外部企事業(yè)單位等社會(huì)力量建立資源對(duì)接聯(lián)系，向社區(qū)內(nèi)部輸送資金、技術(shù)、人力、物力等資源要素，為社區(qū)治理主體的治理活動(dòng)提供資源保障。

因而，在社區(qū)治理中，要注重發(fā)揮社區(qū)居民委員會(huì)以下功能：一是發(fā)揮社區(qū)居民委員會(huì)的自治引導(dǎo)功能。一方面，社區(qū)居民委員會(huì)自身需要樹(shù)立“助人自助”的社會(huì)工作理念，堅(jiān)持參加社區(qū)基層工作人員的專業(yè)教育培訓(xùn)。另一方面，社區(qū)居民委員會(huì)要協(xié)助社區(qū)引進(jìn)社會(huì)組織中具有較強(qiáng)社會(huì)工作技能、專業(yè)社會(huì)工作教育背景和社會(huì)工作經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)社工人才，促使社區(qū)工作者隊(duì)伍不斷提升知識(shí)素養(yǎng)，學(xué)會(huì)運(yùn)用專業(yè)的社工技術(shù)和方法，發(fā)現(xiàn)居民需求，增強(qiáng)居民自治意識(shí)。二是發(fā)揮社區(qū)居民委員會(huì)的資源鏈接功能。一方面，社區(qū)居民委員會(huì)要積極參加關(guān)于常態(tài)業(yè)務(wù)、專項(xiàng)工作的專題會(huì)議，將社區(qū)工作理論與社區(qū)實(shí)踐相結(jié)合，進(jìn)一步提升自身的業(yè)務(wù)能力和資源鏈接能力；另一方面，社區(qū)居民委員會(huì)可以嘗試通過(guò)以資源換資源、資源換服務(wù)以及服務(wù)換服務(wù)的方法，積極鏈接轄區(qū)醫(yī)院、學(xué)校、商超、銀行等企事業(yè)單位和其他社會(huì)力量，為社區(qū)提供資金、場(chǎng)地、人力等服務(wù)支持。

（三）社會(huì)組織的角色認(rèn)知和功能再造

社會(huì)組織能夠“動(dòng)員和集中大量的社會(huì)力量和資源參與國(guó)家建設(shè)、幫助政府解決一些容易被忽略的邊緣問(wèn)題和涉足到政府相對(duì)薄弱的領(lǐng)域”。因而，需要發(fā)展和壯大社會(huì)組織力量，使之成為基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的重要主體。

結(jié)合社區(qū)治理主體的角色和功能變遷歷程，可以將社會(huì)組織的治理角色主要細(xì)分為兩種：一是社區(qū)協(xié)助者的角色。這一角色是指社會(huì)組織協(xié)助政府轉(zhuǎn)變職能，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，進(jìn)入社區(qū)進(jìn)行服務(wù)產(chǎn)品的供給，同時(shí)協(xié)助社區(qū)居民委員會(huì)開(kāi)展社區(qū)自治。二是社區(qū)增能者的角色。這一角色是指社會(huì)組織在服務(wù)社區(qū)居民的同時(shí)，通過(guò)運(yùn)用專業(yè)的社工技術(shù)，對(duì)居民的需求表達(dá)、活動(dòng)策劃、公約制定進(jìn)行引導(dǎo)，賦予社區(qū)居民現(xiàn)代化的治理理念和治理技術(shù)，逐漸提高其自組織能力。

因而，在社區(qū)治理中，要注重發(fā)揮社會(huì)組織以下功能：一是發(fā)揮社會(huì)組織的服務(wù)功能。一方面，社會(huì)組織應(yīng)組織專業(yè)社工人才參加政府組織的考前培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以能力建設(shè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)持證社工的價(jià)值理念、專業(yè)理論、實(shí)務(wù)技能的訓(xùn)練，增強(qiáng)社會(huì)組織自身的服務(wù)能力。另一方面，社會(huì)組織應(yīng)利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)專業(yè)社工方法細(xì)化社區(qū)需求，組織開(kāi)展社區(qū)需求調(diào)查，與社區(qū)進(jìn)行資源互補(bǔ)和服務(wù)需求對(duì)接，增強(qiáng)自身滿足居民需求和承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的專業(yè)能力。二是發(fā)揮社會(huì)組織的增能功能。社會(huì)組織在服務(wù)社區(qū)的同時(shí)，應(yīng)通過(guò)運(yùn)用專業(yè)社工技術(shù)，陪伴社區(qū)居民委員會(huì)孵化和培育社區(qū)新的社會(huì)組織，并引導(dǎo)、組織和增能社區(qū)居民，促使居民發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理需求，進(jìn)行自我服務(wù)。

（四）社區(qū)居民的角色認(rèn)知和功能再造

“在具體的社區(qū)治理中不僅要以居民主體的需求為目標(biāo)導(dǎo)向，還要以居民自治及其公共性利益為重心”，社區(qū)居民對(duì)公共事務(wù)的參與構(gòu)成了社區(qū)治理的重要方面。因而，在社區(qū)治理中要充分調(diào)動(dòng)人的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，加強(qiáng)人的能力建設(shè)，積極動(dòng)員社區(qū)居民參與，培養(yǎng)社區(qū)居民參與意識(shí)，增強(qiáng)社區(qū)居民參與能力。

結(jié)合社區(qū)治理主體的角色和功能變遷歷程，可以將社區(qū)居民的角色主要細(xì)分為以下五種：一是需求表達(dá)者的角色。社區(qū)是居民的，社區(qū)需求要由居民來(lái)表達(dá)，而社區(qū)居民委員會(huì)只是居民需求的發(fā)現(xiàn)者，應(yīng)該與政府以及社會(huì)組織一起為居民提供需求表達(dá)渠道。二是問(wèn)題討論者的角色。在社區(qū)治理中，社區(qū)居民作為社區(qū)的重要主體，對(duì)于社區(qū)中所出現(xiàn)的問(wèn)題，有責(zé)任進(jìn)行討論、反映、嘗試解決。三是活動(dòng)策劃者的角色。即社區(qū)居民通過(guò)平等協(xié)商，制定出自己活動(dòng)的主題和具體方案，自主策劃社區(qū)治理活動(dòng)。四是公約制定者的角色。即社區(qū)居民在專業(yè)社會(huì)工作技術(shù)和方法的引導(dǎo)下，針對(duì)社區(qū)治理中存在的問(wèn)題，在協(xié)商的基礎(chǔ)上形成共同認(rèn)可的自治公約。五是服務(wù)提供者的角色。即社區(qū)居民在居民領(lǐng)袖的帶領(lǐng)下，力所能及地利用社區(qū)現(xiàn)有的治理資源，在自治公約的規(guī)范下，自己解決社區(qū)問(wèn)題、進(jìn)行服務(wù)產(chǎn)品提供。

因而，在社區(qū)治理中，要注重發(fā)揮社區(qū)居民以下功能：一是發(fā)揮社區(qū)居民的需求表達(dá)功能。社區(qū)應(yīng)積極開(kāi)通居民聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)對(duì)話、院落自治等參與渠道，針對(duì)涉及社區(qū)和群眾切身利益的重要事項(xiàng)，引導(dǎo)居民提出自治議題、開(kāi)展協(xié)商討論、進(jìn)行民主決策和民主管理。二是發(fā)揮社區(qū)居民的問(wèn)題討論功能。對(duì)于社區(qū)中所出現(xiàn)的公共問(wèn)題，應(yīng)以尊重居民意愿為基礎(chǔ)，廣泛收集居民意見(jiàn)和建議，引導(dǎo)居民參與，協(xié)助社區(qū)共同尋找破解路徑。三是發(fā)揮社區(qū)居民的活動(dòng)策劃功能。應(yīng)通過(guò)協(xié)商對(duì)話，堅(jiān)持“只有不同，沒(méi)有對(duì)錯(cuò)”的寬容原則，采取“你說(shuō)我聽(tīng)”、“我說(shuō)你想”的討論方式，給予居民充分的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，由居民自主制定主題和行動(dòng)方案，自發(fā)開(kāi)展文體娛樂(lè)、外出游玩、公益捐贈(zèng)等活動(dòng)，在有效的社區(qū)活動(dòng)中，促進(jìn)居民交流，增進(jìn)鄰里感情，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。四是發(fā)揮社區(qū)居民的公約制定功能。應(yīng)引導(dǎo)社區(qū)居民思考自身能夠做什么，形成關(guān)于居民活動(dòng)時(shí)間、地點(diǎn)、次數(shù)以及基本行為規(guī)范的公約，共同規(guī)范自身行為，進(jìn)行公約自治。如可形成院落打掃的樓道自治公約、開(kāi)展公益活動(dòng)的志愿者隊(duì)伍規(guī)范公約、進(jìn)行社區(qū)住戶矛盾化解的業(yè)主委員會(huì)公約等。五是發(fā)揮社區(qū)居民的服務(wù)提供功能。社區(qū)居民應(yīng)在領(lǐng)袖團(tuán)隊(duì)的帶領(lǐng)下，自覺(jué)遵守公約，利用社區(qū)現(xiàn)有的治理資源，解決社區(qū)問(wèn)題、提供服務(wù)產(chǎn)品，從而達(dá)到自己服務(wù)自己的目標(biāo)。

四、社區(qū)治理主體角色和功能關(guān)系的未來(lái)走向：參與式“三社聯(lián)動(dòng)”

從社區(qū)治理實(shí)踐中，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)：隨著社區(qū)建設(shè)歷程的變遷，各社區(qū)治理主體的角色和功能逐漸體現(xiàn)，并逐步走向完善。在全能政府模式下，政府主導(dǎo)著“總體性社會(huì)”的構(gòu)建，從公共政策支持到公共財(cái)政扶持，從社區(qū)問(wèn)題討論、需求表達(dá)、活動(dòng)策劃到社區(qū)公約制定、產(chǎn)品提供、資源鏈接，都在政府的包辦范疇之中。在該模式下，社區(qū)作為管理的基本單元，社會(huì)組織和社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)治理公共服務(wù)的決定權(quán)和行動(dòng)權(quán)并未得以體現(xiàn)，從而造成居民冷漠、社會(huì)無(wú)行動(dòng)的局面。在嵌入式“三社聯(lián)動(dòng)”模式下，政府讓渡部分資源和權(quán)力給社會(huì)組織，由社會(huì)組織進(jìn)行活動(dòng)策劃、公約制定、產(chǎn)品提供、資源鏈接。在此過(guò)程中，社區(qū)居民委員會(huì)承擔(dān)問(wèn)題討論和需求表達(dá)的功能卻逐漸被邊緣化。與此同時(shí)，社會(huì)組織以迎合居民需求為重，導(dǎo)致社區(qū)居民產(chǎn)生依賴心理，只愿享受服務(wù)而自身卻無(wú)行動(dòng)。在增能式“三社聯(lián)動(dòng)”模式下，政府在進(jìn)一步認(rèn)清自身角色定位的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)制度供給和資金投入，注重社區(qū)居民委員會(huì)的能力建設(shè)，向社區(qū)居民委員會(huì)賦權(quán)增能，使其逐漸重回引導(dǎo)自治角色。社區(qū)居民作為社區(qū)主人翁的身份也逐漸得以顯現(xiàn)，逐步掌握和行使社區(qū)治理公共服務(wù)的決定權(quán)和行動(dòng)權(quán)。然而，在這一時(shí)期，由于弱化了社會(huì)組織的功能，社區(qū)治理又出現(xiàn)了社會(huì)組織缺位的狀況。

社區(qū)的本質(zhì)和屬性決定了社區(qū)建設(shè)的社會(huì)性和全員性，“社區(qū)中的所有主體都有平等的權(quán)利，遵循共同認(rèn)可的規(guī)則，民主地決策社區(qū)公共事務(wù)”。而國(guó)家或政府的過(guò)度膨脹不僅會(huì)壓制社會(huì)和個(gè)人的自治空間，甚至?xí)?dǎo)致政府不堪重負(fù)：不僅無(wú)力承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的重任，還有可能破壞社區(qū)內(nèi)在的“生態(tài)環(huán)境”。社區(qū)治理主體角色關(guān)系的理想形態(tài)應(yīng)為參與式“三社聯(lián)動(dòng)”。在該模式下，政府從微觀社區(qū)治理領(lǐng)域退出，以宏觀間接主導(dǎo)者的身份參與社區(qū)治理，通過(guò)多維賦權(quán)方式把相應(yīng)的事情交給市場(chǎng)和社會(huì)。政府作為統(tǒng)籌規(guī)劃者、引導(dǎo)培育者、服務(wù)供給者，在公共政策支持、公共財(cái)政扶持、社會(huì)服務(wù)購(gòu)買和社會(huì)能力建設(shè)中發(fā)揮自身獨(dú)特的權(quán)力和作用。社區(qū)居民委員會(huì)作為自治引導(dǎo)者和資源鏈接者，對(duì)外鏈接資源、對(duì)內(nèi)聯(lián)系居民，為社區(qū)居民的社區(qū)行動(dòng)提供行動(dòng)要素和條件。社會(huì)組織作為協(xié)助者和增能者，通過(guò)專業(yè)社工技術(shù)和方法，協(xié)助社區(qū)居民委員會(huì)引導(dǎo)居民參與，促進(jìn)社區(qū)居民自治。社區(qū)居民作為社區(qū)的需求表達(dá)者、問(wèn)題討論者、活動(dòng)策劃者、公約制定者、服務(wù)提供者，通過(guò)自身能力的發(fā)揮，解決問(wèn)題、提供服務(wù)，真正踐行“社區(qū)是居民的”理念。

社區(qū)治理是多元行動(dòng)主體角色和功能的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程，這一過(guò)程是政府主導(dǎo)、社區(qū)（“兩委”組織）引導(dǎo)、社工陪伴、社會(huì)扶持、居民自治的整體性變革。而社區(qū)治理主體的角色認(rèn)知和功能再造也并不是單純發(fā)揮各個(gè)治理主體的角色功能，而是在整個(gè)社區(qū)系統(tǒng)內(nèi)將治理主體的角色功能進(jìn)行有機(jī)聯(lián)系、相互補(bǔ)充，從而形成一個(gè)持續(xù)運(yùn)作的多元主體協(xié)同機(jī)制。對(duì)于地方治理來(lái)說(shuō)，參與式“三社聯(lián)動(dòng)”更是社區(qū)治理主體關(guān)系未來(lái)的一種漸進(jìn)式改革走向，它在不改動(dòng)現(xiàn)有體制的情況下，明晰社區(qū)多元主體的角色，界定社區(qū)多元主體的行為邊界，為社區(qū)治理主體功能的發(fā)揮提供可行性參照。

注釋：

① 張金榮、孫彥鵬：《轉(zhuǎn)型期完善社區(qū)治理與協(xié)動(dòng)機(jī)制的再探討》，《東北師大學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2013年第1期。

② 張艷國(guó)、劉小鈞：《我國(guó)社區(qū)建設(shè)的困境和出路》，《當(dāng)代世界社會(huì)主義問(wèn)題》2013年第3期。

③ 龐小寧、賈心潔：《城市社區(qū)治理：從政府主導(dǎo)走向協(xié)同自治》，《未來(lái)與發(fā)展》2013年第12期。

④ 朱仁顯、鄔文英：《從網(wǎng)格管理到合作共治——轉(zhuǎn)型期我國(guó)社區(qū)治理模式路徑演進(jìn)分析》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2014年第1期。

⑤ 張衛(wèi)、成婧：《中國(guó)式社區(qū)治理模式的深層分析》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2013年第5期。

⑥ 唐忠新：《當(dāng)代中國(guó)城市基層社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)變遷——以天津市濱海新區(qū)為例》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2013年第5期。

⑦ 吳曉林：《治理轉(zhuǎn)型遵循線性邏輯嗎？——臺(tái)灣地區(qū)城市社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的考察》，《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。

⑧ 陳偉東教授以居民的決定權(quán)和行動(dòng)權(quán)為著眼點(diǎn)，以公共政策支持、公共財(cái)政扶持、社會(huì)服務(wù)購(gòu)買、社會(huì)能力建設(shè)、服務(wù)需求表達(dá)、服務(wù)活動(dòng)策劃、服務(wù)公約制定、服務(wù)產(chǎn)品提供、服務(wù)資源鏈接等九個(gè)變量為縱向維度，以政府、社區(qū)居民委員會(huì)、社會(huì)組織、社區(qū)居民等四個(gè)行動(dòng)主體為橫向維度，凝練總結(jié)出社區(qū)建設(shè)的不同階段和模式。本文以此為依據(jù)，分析社區(qū)治理主體的角色和功能變遷模式，透視社區(qū)治理演進(jìn)歷程中各主體的角色以及主體之間的角色關(guān)系狀態(tài)。

⑨ 本文將公共政策支持、公共財(cái)政扶持、社會(huì)服務(wù)購(gòu)買以及社會(huì)能力建設(shè)作為政府角色功能的應(yīng)有之義，因而不納入變量進(jìn)行維度分析。

⑩ 《當(dāng)代中國(guó)》叢書(shū)編輯委員會(huì)編：《當(dāng)代中國(guó)的民政》（上），當(dāng)代中國(guó)出版社1994年版，第123—124頁(yè)。

唐忠新：《城市社區(qū)整合與社區(qū)建設(shè)》，中國(guó)言實(shí)出版社2000年版，第164頁(yè)。

張勇：《新中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)：回顧、反思與前瞻》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2014年版，第38頁(yè)。

張勇：《我國(guó)六十年城市社區(qū)建設(shè)歷程、脈絡(luò)與啟示》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2012年第3期。

徐勇：《論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2001年第3期。

陳偉東、陳艾：《居民主體性的培育：社區(qū)治理的方向與路徑》，《社會(huì)主義研究》2017年第4期。

陳偉東、李雪萍：《社區(qū)治理主體：利益相關(guān)者》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2004年第2期。

魏娜：《我國(guó)城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期。

侯玉蘭：《新公共服務(wù)理論與建設(shè)服務(wù)型政府》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第4期。

王欣、楊君：《再組織化、公共性與社區(qū)治理》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2017年第1期。

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周慶智：《論中國(guó)社區(qū)治理——從威權(quán)式治理到參與式治理的轉(zhuǎn)型》，《學(xué)習(xí)與探索》2016年第6期。

作者簡(jiǎn)介：吳成峽，華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430079；張彩云，華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）