社區(qū)治理主體的角色認(rèn)知與功能再造

吳成峽　張彩云

摘要：社區(qū)治理是一個生態(tài)系統(tǒng)，其生存和良性運轉(zhuǎn)需要各治理主體在明確自身角色和地位的基礎(chǔ)上，發(fā)揮應(yīng)有的主體功能和作用，從而形成參與社區(qū)治理的合力。建國以來，我國社區(qū)治理已經(jīng)或正在經(jīng)歷全能政府模式、嵌入式“三社聯(lián)動”模式和增能式“三社聯(lián)動”模式，各治理主體在需求表達(dá)、問題討論、活動策劃、公約制定、產(chǎn)品提供、資源鏈接等方面扮演著不同的角色、發(fā)揮著不同的作用。因而，完善社區(qū)治理體系、提高社區(qū)治理能力，也必須破解治理主體在以上角色中的越位、失位或缺位難題，從而在規(guī)范社區(qū)治理主體行為邊界、重構(gòu)社區(qū)治理主體角色功能關(guān)系的過程中，走向參與式“三社聯(lián)動”，形成政府在行動、社區(qū)在行動、社會在行動、社區(qū)居民在行動的格局。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理；治理主體；角色；功能

中圖分類號：C912.83 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2018）07-0118-06

一、問題緣起和文獻綜述

自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)和任務(wù)以來，基層社會治理創(chuàng)新便普遍得到了國家和地方的高度重視。2017年中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（中發(fā)〔2017〕13號）指出，要加快形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。如何構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調(diào)運作的綜合治理體系，提高社區(qū)治理能力，也成為眾多學(xué)者共同探討和關(guān)注的話題。而學(xué)者們的分析視角主要有：第一，社區(qū)治理機制的視角。該視角將社區(qū)看作一個互動系統(tǒng)，認(rèn)為應(yīng)該形成“以居民自治為核心，廣大居民和多種經(jīng)濟社會組織廣泛參與的多元治理機制”①。第二，社區(qū)治理路徑的視角。該視角強調(diào)“立足政府、社區(qū)和居民的三向維度和三維關(guān)系”②，“走向多方合力、協(xié)同自治”③ 才是完善社區(qū)治理的有效途徑。第三，社區(qū)治理模式的視角。該視角認(rèn)為“國家權(quán)力與社會力量出現(xiàn)了雙向適度調(diào)整”④，“在國家與社會關(guān)系的重構(gòu)過程中，社區(qū)治理應(yīng)在‘強政府—強社會模式下運轉(zhuǎn)，以多元協(xié)同共治作為理想模式”⑤。第四，社區(qū)治理主體的視角。該視角指出“地域性黨政組織的主導(dǎo)功能進一步凸顯，居民委員會的地位作用明顯上升，基層社團的參與功能開始顯現(xiàn)，業(yè)主組織和物業(yè)服務(wù)企業(yè)開始成為社區(qū)治理的重要力量”⑥，基層社會多元治理主體結(jié)構(gòu)正在逐步趨于完善。

以上研究視角的共同點在于：強調(diào)將權(quán)力的向度從“自上而下”轉(zhuǎn)向“自下而上”⑦，主張構(gòu)建多元主體互動的社區(qū)治理體系。但是它們在一定程度上忽視了一個事實：在構(gòu)建社區(qū)多元主體合作治理體系的過程中，面對國家權(quán)力在部分社會領(lǐng)域的消退，社區(qū)各治理主體是否具備一定的知識和行動能力來填補國家在社區(qū)某些治理領(lǐng)域的空白。因而，如何定位社區(qū)治理主體的角色，有效地進行功能再造，建立跨界合作、協(xié)同參與的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)體系成為解決當(dāng)前社區(qū)治理難題的關(guān)鍵所在。

合理定位社區(qū)治理主體的角色功能邊界，是完善多元主體有序參與社區(qū)治理體系的重點。因而，本文試圖在梳理和提煉我國社區(qū)治理主體角色和功能變遷的實踐模式和特點的基礎(chǔ)上，探究各治理主體在不同階段的角色扮演，以期在理論與實踐的對話中把握社區(qū)治理主體角色，理順主體角色關(guān)系，重塑主體功能，促進社區(qū)治理能力的提高和治理體系的完善。

二、社區(qū)治理主體角色和功能的變遷

社區(qū)作為多種因素相互交織并共同作用的場域，是社會的基本單元。因而，可以選擇以國家與社會關(guān)系變遷為觀察視角，探索未來社區(qū)治理的改革之道：在回溯我國社區(qū)治理歷史變遷的過程中，立足于社區(qū)治理主體的現(xiàn)實結(jié)構(gòu)關(guān)系，尋找和定位各自的角色。鑒于此，本文以社區(qū)事務(wù)的決定權(quán)和行動權(quán)為著眼點，聚焦社區(qū)治理中各行動主體的結(jié)構(gòu)行為關(guān)系，將社區(qū)治理模式劃分為全能政府模式、嵌入式“三社聯(lián)動”模式、增能式“三社聯(lián)動”模式、參與式“三社聯(lián)動”模式⑧，并以需求表達(dá)、問題討論、活動策劃、公約制定、產(chǎn)品提供、資源鏈接等六個變量⑨為基礎(chǔ)，將不同時期的社區(qū)治理主體納入到同一個分析框架中，通過分析不同社會結(jié)構(gòu)下政府、社區(qū)居民委員會、社會組織、社區(qū)居民對社區(qū)治理現(xiàn)實中決定權(quán)和行動權(quán)的掌握和行使情況，觀察其地位和行為關(guān)系的變遷，探討社區(qū)各治理主體的角色和功能。

（一）全能政府模式

在新中國成立初期，國家為盡快穩(wěn)定社會秩序，采用計劃經(jīng)濟的方式對物資進行統(tǒng)一調(diào)配。而單位作為城市社會的基本構(gòu)成要件，是國家體制分支上的一個紐結(jié)。一方面，單位成為集生產(chǎn)生活服務(wù)、社會公共服務(wù)、社會保障以及社會管理功能于一體的“泛功能化”的組織，為進入單位體系管理的人提供公共服務(wù)；另一方面，為整合單位體制外的人員，街居組織開始組織居民開展生產(chǎn)自救，為部分居民提供生活來源，設(shè)立了諸如清潔衛(wèi)生委員會、生活福利委員會、照顧烈屬委員會等基層群眾自救組織。⑩ 至1956年底，居民委員會幾乎已遍布全國城市，“此時的街、居委會一定程度上也充當(dāng)著單位體制的擴充源”。單位制是當(dāng)時城市基層社會管理與服務(wù)的基本組織架構(gòu)，單位成為城市基層政權(quán)在城市基層的延伸和國家權(quán)力在基層社會的滲透，尤其是“單位作為城市基層社會政府的基本控制與服務(wù)的主導(dǎo)角色，其主渠道地位是很明顯的”。

隨著計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，單位體制下同質(zhì)性較強的居民結(jié)構(gòu)隨之被打破，這導(dǎo)致依靠單位制滿足居民的所有需求已不再可能，城市社區(qū)迫切需要新的管理模式。1985年，國家民政部在推廣四級福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)驗后，便在全國城市開展了以民政對象為主體的“社區(qū)服務(wù)”。該時期的社區(qū)服務(wù)主要是為特殊群體提供福利性服務(wù)和為普通居民提供便民利民服務(wù)，參與并完成社區(qū)服務(wù)的主體也主要是民政部門和基層政府的衛(wèi)生、教育、勞動等部門。

在該模式下，政府是“城市社會的唯一治理主體，公共權(quán)力資源的配置呈單極化，實行自上而下的垂直式管理”，政府及其下屬單位幾乎包攬社會成員一切社會事務(wù)。其顯著特點是權(quán)力和資源在行政體制內(nèi)封閉循環(huán)，社區(qū)其他治理主體缺少生長空間，行動僵化。在此過程中，政府以微觀直接參與者的角色主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，依靠自身獨有的權(quán)力和壟斷性資源，將社區(qū)行動權(quán)和決定權(quán)掌握在自己手中：在社區(qū)治理中的需求表達(dá)、問題討論、活動策劃、公約制定、產(chǎn)品提供、資源鏈接等方面，都發(fā)揮著全能和全權(quán)的功能作用，從而代替了其他治理主體的行動角色，不免存在著角色越位的問題。社區(qū)居民委員會則是政府在基層社會的“代言人”，在社區(qū)治理中代替政府扮演著產(chǎn)品“提供者”的角色。而社會組織和社區(qū)居民的角色和功能作用被社區(qū)行政化禁錮，幾乎未得以體現(xiàn)。

（二）嵌入式“三社聯(lián)動”模式

20世紀(jì)末，社會環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，傳統(tǒng)全能政府模式下的社區(qū)服務(wù)已難以滿足社區(qū)居民多樣化的服務(wù)需求。在國家倡導(dǎo)、地方實施、社會創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，多種“模式性”社區(qū)服務(wù)開始日漸顯現(xiàn)。尤其是在2003年，上海率先嘗試購買社工服務(wù)，將社會工作的技術(shù)和方法引入到社區(qū)建設(shè)中。此后上海經(jīng)驗便開始走向全國，成為廣州、深圳等多地借鑒實施的參照。在該時期的實踐探索中，形成了嵌入式“三社聯(lián)動”模式。

該模式主要是建立社區(qū)、社會工作者和社會組織三者之間的聯(lián)動機制。政府借助公共政策、資金支持，通過市場化、社會化的運作形式購買服務(wù)，由專業(yè)的社會組織為社區(qū)居民提供服務(wù)。這一過程主要為：社區(qū)居民委員會基于自身對社區(qū)的了解程度，自主討論社區(qū)問題，并作為聯(lián)系居民和政府的中介，代替居民進行需求表達(dá)。在多種需求成為政府購買服務(wù)清單內(nèi)容后，再由政府采用向社會公開招標(biāo)或定向委托的方式，由中標(biāo)的社會組織進入社區(qū)策劃活動、鏈接資源、制定公約并向居民提供產(chǎn)品。這使社區(qū)建設(shè)由以往的政府決定和行動，變?yōu)樯鐣M織決定和行動。

可以發(fā)現(xiàn)：在該模式下，明顯改變的是以全能主義為特征的政府職能正逐漸過渡給社會組織來承擔(dān)，社區(qū)行動權(quán)和決定權(quán)從政府手中轉(zhuǎn)移到了社會組織手中。社會組織在需求表達(dá)、問題討論、活動策劃、公約制定、產(chǎn)品提供、資源鏈接中都具有較強的自主性，但由于社會組織“受權(quán)力本位和資源依賴的制約”，在社區(qū)服務(wù)中注重增強社區(qū)對服務(wù)的依賴性，弱化了社區(qū)自身的組織化功能。其關(guān)注服務(wù)而非組織居民的角色失效問題，導(dǎo)致了社區(qū)和居民的角色缺位，出現(xiàn)了“政府、社會在行動，社區(qū)居民不行動”的狀況，社區(qū)居民委員會和居民的角色和功能在此模式中并未得到有效彰顯。

（三）增能式“三社聯(lián)動”模式

嵌入式的“三社聯(lián)動”在推動社區(qū)服務(wù)發(fā)展的同時，也帶來服務(wù)成本過高，社區(qū)居民委員會負(fù)擔(dān)加重，居民的角色和功能在全方位的服務(wù)中沉寂等一系列社區(qū)問題。如何有效地改變這一狀況便成為基層地方政府創(chuàng)新社區(qū)建設(shè)關(guān)注的問題。2013年，在成都市成華區(qū)、濟南市歷下區(qū)等多地的實踐中，社區(qū)治理模式逐漸演變?yōu)樵瞿苁健叭缏?lián)動”。

“增能式”三社聯(lián)動是政府通過制度激勵、資金扶持，大力加強社區(qū)居民委員會的專業(yè)能力建設(shè)，鼓勵社區(qū)居民委員會策劃和運作社區(qū)公益服務(wù)項目。首先，通過專業(yè)社工方法的訓(xùn)練，由社區(qū)工作者通過“問題診斷技術(shù)”和“需求調(diào)查技術(shù)”引導(dǎo)社區(qū)居民自我表達(dá)參與公益服務(wù)的意愿，將話語權(quán)充分交給居民。其次，采用“公益項目策劃技術(shù)”、“公約協(xié)商技術(shù)”、“社區(qū)社會資源鏈接技術(shù)”等一系列完整的技術(shù)，將社區(qū)治理的問題討論權(quán)、活動策劃權(quán)、公約制定權(quán)、產(chǎn)品供給權(quán)、資源鏈接權(quán)交予社區(qū)居民，從而引導(dǎo)居民進行自我管理、自我服務(wù)，激發(fā)居民行動的積極性。在此過程中，政府并沒有簡單地下放權(quán)力或是單純依靠專業(yè)的社會組織向社區(qū)居民提供服務(wù)，而是注重增強居民和社區(qū)居民委員會的行動意愿和行動能力。然而，由于過度強調(diào)社會組織退出以交還社區(qū)自主空間，一定程度上弱化了社會組織的功能發(fā)揮，導(dǎo)致其在社區(qū)治理中處于角色失位狀態(tài)。

總起來看，在“三社聯(lián)動”的兩種實踐模式中，社區(qū)治理的決定權(quán)和行動權(quán)由不同的社區(qū)治理主體掌握和行使，但其共同點都在于：政府不再是權(quán)力唯一的合法來源，政府與社區(qū)、社會之間的關(guān)系得到了一定的調(diào)整和改善，社會力量逐步得到培育和發(fā)展，社區(qū)治理主體也逐漸多元化。各治理主體的角色和功能在不同階段也都得到了不同程度上的體現(xiàn)。然而，需要注意的是：盡管在嵌入式“三社聯(lián)動”和增能式“三社聯(lián)動”時期一直倡導(dǎo)社會力量與政府擁有平等的話語權(quán)，并且各地也作了許多實質(zhì)性的改革和探索，但在多元參與的社區(qū)建設(shè)歷程中，社區(qū)治理主體的角色和功能在不同的實踐階段都出現(xiàn)了或有或無、或強或弱的狀態(tài)。

三、社區(qū)治理主體角色和功能的建構(gòu)

在社區(qū)治理主體角色和功能變遷的歷程中，無論是全能政府模式還是嵌入式或增能式“三社聯(lián)動”模式，政府一直作為積極的行動者，尋找著改革的方向。并且，隨著社會力量的培育和發(fā)展，專業(yè)的社會組織也積極參與到社區(qū)建設(shè)和治理中，社區(qū)居民委員會隨著政府體制的變革悄然發(fā)生著變化，社區(qū)居民在外部驅(qū)動和內(nèi)部引導(dǎo)的過程中也逐漸發(fā)揮著自身的作用。然而，隨著治理主體的多元化，上述實踐模式中所出現(xiàn)的角色越位、失位或缺位等問題也一直制約著社區(qū)的發(fā)展。而破解這一難題，需要對各社區(qū)治理主體的角色有一個明確的認(rèn)知，重構(gòu)社區(qū)治理主體的角色和功能關(guān)系。

（一）政府的角色認(rèn)知和功能再造

從我國社區(qū)建設(shè)歷程中可以看出，社區(qū)建設(shè)的動力最初來源于政府，政府在社區(qū)建設(shè)中的主導(dǎo)地位是不可否認(rèn)的。尤其是在當(dāng)前我國市民社會發(fā)展不完善、社會力量較為弱小、政府擁有獨特性權(quán)力和資源的“強國家—弱社會”背景下，社區(qū)建設(shè)更需要政府發(fā)揮統(tǒng)攬全局的主導(dǎo)作用。然而，政府主導(dǎo)并不意味著政府全能或包辦。政府作為社區(qū)治理主體之一，與其他治理主體均是平等的參與者，“不存在領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間、管理者與被管理者之間的明確界限”。因而，細(xì)化政府在社區(qū)治理中的主導(dǎo)角色是必須要面對的問題。

結(jié)合社區(qū)治理主體的角色和功能變遷歷程，可以將政府在社區(qū)治理中的角色細(xì)化為以下三種：一是統(tǒng)籌規(guī)劃者的角色。這一角色是基于政府具有維持基層社會穩(wěn)定與持續(xù)的社會管理職能而提出的。主要表現(xiàn)為政府不再單純依靠行政力量進行直接干預(yù)，而是通過公共政策支持、公共財政扶持營造良好的外部環(huán)境，對其他治理主體進行合理有效的規(guī)范與監(jiān)督。二是引導(dǎo)培育者的角色。這一角色要求政府在社區(qū)治理中要善于借助“外力”，將權(quán)力逐步下放給市場和社會。主要表現(xiàn)為政府為促進社區(qū)治理多元化，一方面要積極進行體制機制創(chuàng)新，疏通社會力量參與社區(qū)治理的渠道；另一方面要積極孵化和培育社會組織，為社會組織的發(fā)展提供技術(shù)和資金支持。三是服務(wù)供給者的角色。這一角色是由政府的固有職能所決定的。社區(qū)治理和發(fā)展需要必要的物質(zhì)保障，政府作為公共物品的重要供給主體，為社區(qū)提供必需的公共物品是其應(yīng)有的責(zé)任。

因而，在社區(qū)治理中，要注重發(fā)揮政府以下功能：一是發(fā)揮政府的政策創(chuàng)制功能，政府應(yīng)通過創(chuàng)制政策，完善社區(qū)事務(wù)的運行機制，強化對社會工作人才隊伍的建設(shè)，健全項目購買和補貼等吸引社會力量進入社區(qū)的相關(guān)制度，同時，注意加強對各社區(qū)治理主體的管理和監(jiān)督。二是發(fā)揮政府的公共服務(wù)供給功能。政府應(yīng)積極履行自身的本職工作，為社區(qū)提供居家養(yǎng)老、專業(yè)社工服務(wù)以及衛(wèi)生工具和健身器材等公共設(shè)施，為社區(qū)發(fā)展提供基本的物質(zhì)保障。同時，政府應(yīng)擴大購買社區(qū)服務(wù)的規(guī)模和范圍，積極向社區(qū)社會組織、社會服務(wù)機構(gòu)以及其他社會力量購買服務(wù)。三是發(fā)揮政府的引導(dǎo)共治功能。政府應(yīng)主動調(diào)整與市場、社會的關(guān)系，通過多維賦權(quán)方式把適合市場和社會做的事情交給市場和社會，形成政府引導(dǎo)、群眾組織參與、專業(yè)團隊管理、政府公眾監(jiān)督、社會民眾受益的模式。此外，政府還可以通過外引專業(yè)社會組織、內(nèi)育社區(qū)社會組織的方式培育新興治理主體，搭建多方平臺，推動多方資源共享互動。

（二）社區(qū)居民委員會的角色認(rèn)知和功能再造

城市居民委員會作為《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規(guī)定的基層群眾性自治組織，具有天然的法理屬性。而在歷史長河中，社區(qū)居民委員會逐漸演變成“拾單位之遺，補單位之缺”的組織。如何定位其角色，是認(rèn)識和發(fā)揮社區(qū)居民委員會在社區(qū)治理中作用的關(guān)鍵。

結(jié)合社區(qū)治理主體的角色和功能變遷歷程，可以將社區(qū)居民委員會的角色扮演主要歸納為以下兩種：一是自治引導(dǎo)者的角色。主要表現(xiàn)為社區(qū)居民委員會通過多種方式引導(dǎo)社區(qū)居民表達(dá)自身需求，發(fā)現(xiàn)意愿居民、培育居民領(lǐng)袖，并引導(dǎo)居民領(lǐng)袖帶領(lǐng)社區(qū)居民開展社區(qū)治理活動，實現(xiàn)居民組織化，最終將社區(qū)事務(wù)的行動權(quán)和決定權(quán)交給居民；與此同時，社區(qū)居民委員會積極孵化社區(qū)社會組織，借助自身的政治優(yōu)勢，與政府互動，爭取項目，為居民參與社區(qū)治理營造良好環(huán)境。二是資源鏈接者的角色。主要表現(xiàn)為社區(qū)居民委員會通過創(chuàng)新資源鏈接方式，與外部企事業(yè)單位等社會力量建立資源對接聯(lián)系，向社區(qū)內(nèi)部輸送資金、技術(shù)、人力、物力等資源要素，為社區(qū)治理主體的治理活動提供資源保障。

因而，在社區(qū)治理中，要注重發(fā)揮社區(qū)居民委員會以下功能：一是發(fā)揮社區(qū)居民委員會的自治引導(dǎo)功能。一方面，社區(qū)居民委員會自身需要樹立“助人自助”的社會工作理念，堅持參加社區(qū)基層工作人員的專業(yè)教育培訓(xùn)。另一方面，社區(qū)居民委員會要協(xié)助社區(qū)引進社會組織中具有較強社會工作技能、專業(yè)社會工作教育背景和社會工作經(jīng)驗豐富的專業(yè)社工人才，促使社區(qū)工作者隊伍不斷提升知識素養(yǎng)，學(xué)會運用專業(yè)的社工技術(shù)和方法，發(fā)現(xiàn)居民需求，增強居民自治意識。二是發(fā)揮社區(qū)居民委員會的資源鏈接功能。一方面，社區(qū)居民委員會要積極參加關(guān)于常態(tài)業(yè)務(wù)、專項工作的專題會議，將社區(qū)工作理論與社區(qū)實踐相結(jié)合，進一步提升自身的業(yè)務(wù)能力和資源鏈接能力；另一方面，社區(qū)居民委員會可以嘗試通過以資源換資源、資源換服務(wù)以及服務(wù)換服務(wù)的方法，積極鏈接轄區(qū)醫(yī)院、學(xué)校、商超、銀行等企事業(yè)單位和其他社會力量，為社區(qū)提供資金、場地、人力等服務(wù)支持。

（三）社會組織的角色認(rèn)知和功能再造

社會組織能夠“動員和集中大量的社會力量和資源參與國家建設(shè)、幫助政府解決一些容易被忽略的邊緣問題和涉足到政府相對薄弱的領(lǐng)域”。因而，需要發(fā)展和壯大社會組織力量，使之成為基層社會治理結(jié)構(gòu)中的重要主體。

結(jié)合社區(qū)治理主體的角色和功能變遷歷程，可以將社會組織的治理角色主要細(xì)分為兩種：一是社區(qū)協(xié)助者的角色。這一角色是指社會組織協(xié)助政府轉(zhuǎn)變職能，通過政府購買服務(wù)的方式，進入社區(qū)進行服務(wù)產(chǎn)品的供給，同時協(xié)助社區(qū)居民委員會開展社區(qū)自治。二是社區(qū)增能者的角色。這一角色是指社會組織在服務(wù)社區(qū)居民的同時，通過運用專業(yè)的社工技術(shù)，對居民的需求表達(dá)、活動策劃、公約制定進行引導(dǎo)，賦予社區(qū)居民現(xiàn)代化的治理理念和治理技術(shù)，逐漸提高其自組織能力。

因而，在社區(qū)治理中，要注重發(fā)揮社會組織以下功能：一是發(fā)揮社會組織的服務(wù)功能。一方面，社會組織應(yīng)組織專業(yè)社工人才參加政府組織的考前培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以能力建設(shè)為重點，加強對持證社工的價值理念、專業(yè)理論、實務(wù)技能的訓(xùn)練，增強社會組織自身的服務(wù)能力。另一方面，社會組織應(yīng)利用自身的專業(yè)優(yōu)勢，通過專業(yè)社工方法細(xì)化社區(qū)需求，組織開展社區(qū)需求調(diào)查，與社區(qū)進行資源互補和服務(wù)需求對接，增強自身滿足居民需求和承接政府購買服務(wù)項目的專業(yè)能力。二是發(fā)揮社會組織的增能功能。社會組織在服務(wù)社區(qū)的同時，應(yīng)通過運用專業(yè)社工技術(shù)，陪伴社區(qū)居民委員會孵化和培育社區(qū)新的社會組織，并引導(dǎo)、組織和增能社區(qū)居民，促使居民發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理需求，進行自我服務(wù)。

（四）社區(qū)居民的角色認(rèn)知和功能再造

“在具體的社區(qū)治理中不僅要以居民主體的需求為目標(biāo)導(dǎo)向，還要以居民自治及其公共性利益為重心”，社區(qū)居民對公共事務(wù)的參與構(gòu)成了社區(qū)治理的重要方面。因而，在社區(qū)治理中要充分調(diào)動人的主動性和創(chuàng)造性，加強人的能力建設(shè)，積極動員社區(qū)居民參與，培養(yǎng)社區(qū)居民參與意識，增強社區(qū)居民參與能力。

結(jié)合社區(qū)治理主體的角色和功能變遷歷程，可以將社區(qū)居民的角色主要細(xì)分為以下五種：一是需求表達(dá)者的角色。社區(qū)是居民的，社區(qū)需求要由居民來表達(dá)，而社區(qū)居民委員會只是居民需求的發(fā)現(xiàn)者，應(yīng)該與政府以及社會組織一起為居民提供需求表達(dá)渠道。二是問題討論者的角色。在社區(qū)治理中，社區(qū)居民作為社區(qū)的重要主體，對于社區(qū)中所出現(xiàn)的問題，有責(zé)任進行討論、反映、嘗試解決。三是活動策劃者的角色。即社區(qū)居民通過平等協(xié)商，制定出自己活動的主題和具體方案，自主策劃社區(qū)治理活動。四是公約制定者的角色。即社區(qū)居民在專業(yè)社會工作技術(shù)和方法的引導(dǎo)下，針對社區(qū)治理中存在的問題，在協(xié)商的基礎(chǔ)上形成共同認(rèn)可的自治公約。五是服務(wù)提供者的角色。即社區(qū)居民在居民領(lǐng)袖的帶領(lǐng)下，力所能及地利用社區(qū)現(xiàn)有的治理資源，在自治公約的規(guī)范下，自己解決社區(qū)問題、進行服務(wù)產(chǎn)品提供。

因而，在社區(qū)治理中，要注重發(fā)揮社區(qū)居民以下功能：一是發(fā)揮社區(qū)居民的需求表達(dá)功能。社區(qū)應(yīng)積極開通居民聽證會、社區(qū)對話、院落自治等參與渠道，針對涉及社區(qū)和群眾切身利益的重要事項，引導(dǎo)居民提出自治議題、開展協(xié)商討論、進行民主決策和民主管理。二是發(fā)揮社區(qū)居民的問題討論功能。對于社區(qū)中所出現(xiàn)的公共問題，應(yīng)以尊重居民意愿為基礎(chǔ)，廣泛收集居民意見和建議，引導(dǎo)居民參與，協(xié)助社區(qū)共同尋找破解路徑。三是發(fā)揮社區(qū)居民的活動策劃功能。應(yīng)通過協(xié)商對話，堅持“只有不同，沒有對錯”的寬容原則，采取“你說我聽”、“我說你想”的討論方式，給予居民充分的發(fā)言權(quán)和決定權(quán)，由居民自主制定主題和行動方案，自發(fā)開展文體娛樂、外出游玩、公益捐贈等活動，在有效的社區(qū)活動中，促進居民交流，增進鄰里感情，增強居民對社區(qū)的認(rèn)同感。四是發(fā)揮社區(qū)居民的公約制定功能。應(yīng)引導(dǎo)社區(qū)居民思考自身能夠做什么，形成關(guān)于居民活動時間、地點、次數(shù)以及基本行為規(guī)范的公約，共同規(guī)范自身行為，進行公約自治。如可形成院落打掃的樓道自治公約、開展公益活動的志愿者隊伍規(guī)范公約、進行社區(qū)住戶矛盾化解的業(yè)主委員會公約等。五是發(fā)揮社區(qū)居民的服務(wù)提供功能。社區(qū)居民應(yīng)在領(lǐng)袖團隊的帶領(lǐng)下，自覺遵守公約，利用社區(qū)現(xiàn)有的治理資源，解決社區(qū)問題、提供服務(wù)產(chǎn)品，從而達(dá)到自己服務(wù)自己的目標(biāo)。

四、社區(qū)治理主體角色和功能關(guān)系的未來走向：參與式“三社聯(lián)動”

從社區(qū)治理實踐中，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)：隨著社區(qū)建設(shè)歷程的變遷，各社區(qū)治理主體的角色和功能逐漸體現(xiàn)，并逐步走向完善。在全能政府模式下，政府主導(dǎo)著“總體性社會”的構(gòu)建，從公共政策支持到公共財政扶持，從社區(qū)問題討論、需求表達(dá)、活動策劃到社區(qū)公約制定、產(chǎn)品提供、資源鏈接，都在政府的包辦范疇之中。在該模式下，社區(qū)作為管理的基本單元，社會組織和社區(qū)居民對于社區(qū)治理公共服務(wù)的決定權(quán)和行動權(quán)并未得以體現(xiàn)，從而造成居民冷漠、社會無行動的局面。在嵌入式“三社聯(lián)動”模式下，政府讓渡部分資源和權(quán)力給社會組織，由社會組織進行活動策劃、公約制定、產(chǎn)品提供、資源鏈接。在此過程中，社區(qū)居民委員會承擔(dān)問題討論和需求表達(dá)的功能卻逐漸被邊緣化。與此同時，社會組織以迎合居民需求為重，導(dǎo)致社區(qū)居民產(chǎn)生依賴心理，只愿享受服務(wù)而自身卻無行動。在增能式“三社聯(lián)動”模式下，政府在進一步認(rèn)清自身角色定位的基礎(chǔ)上，加強制度供給和資金投入，注重社區(qū)居民委員會的能力建設(shè)，向社區(qū)居民委員會賦權(quán)增能，使其逐漸重回引導(dǎo)自治角色。社區(qū)居民作為社區(qū)主人翁的身份也逐漸得以顯現(xiàn)，逐步掌握和行使社區(qū)治理公共服務(wù)的決定權(quán)和行動權(quán)。然而，在這一時期，由于弱化了社會組織的功能，社區(qū)治理又出現(xiàn)了社會組織缺位的狀況。

社區(qū)的本質(zhì)和屬性決定了社區(qū)建設(shè)的社會性和全員性，“社區(qū)中的所有主體都有平等的權(quán)利，遵循共同認(rèn)可的規(guī)則，民主地決策社區(qū)公共事務(wù)”。而國家或政府的過度膨脹不僅會壓制社會和個人的自治空間，甚至?xí)?dǎo)致政府不堪重負(fù)：不僅無力承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的重任，還有可能破壞社區(qū)內(nèi)在的“生態(tài)環(huán)境”。社區(qū)治理主體角色關(guān)系的理想形態(tài)應(yīng)為參與式“三社聯(lián)動”。在該模式下，政府從微觀社區(qū)治理領(lǐng)域退出，以宏觀間接主導(dǎo)者的身份參與社區(qū)治理，通過多維賦權(quán)方式把相應(yīng)的事情交給市場和社會。政府作為統(tǒng)籌規(guī)劃者、引導(dǎo)培育者、服務(wù)供給者，在公共政策支持、公共財政扶持、社會服務(wù)購買和社會能力建設(shè)中發(fā)揮自身獨特的權(quán)力和作用。社區(qū)居民委員會作為自治引導(dǎo)者和資源鏈接者，對外鏈接資源、對內(nèi)聯(lián)系居民，為社區(qū)居民的社區(qū)行動提供行動要素和條件。社會組織作為協(xié)助者和增能者，通過專業(yè)社工技術(shù)和方法，協(xié)助社區(qū)居民委員會引導(dǎo)居民參與，促進社區(qū)居民自治。社區(qū)居民作為社區(qū)的需求表達(dá)者、問題討論者、活動策劃者、公約制定者、服務(wù)提供者，通過自身能力的發(fā)揮，解決問題、提供服務(wù)，真正踐行“社區(qū)是居民的”理念。

社區(qū)治理是多元行動主體角色和功能的動態(tài)調(diào)整過程，這一過程是政府主導(dǎo)、社區(qū)（“兩委”組織）引導(dǎo)、社工陪伴、社會扶持、居民自治的整體性變革。而社區(qū)治理主體的角色認(rèn)知和功能再造也并不是單純發(fā)揮各個治理主體的角色功能，而是在整個社區(qū)系統(tǒng)內(nèi)將治理主體的角色功能進行有機聯(lián)系、相互補充，從而形成一個持續(xù)運作的多元主體協(xié)同機制。對于地方治理來說，參與式“三社聯(lián)動”更是社區(qū)治理主體關(guān)系未來的一種漸進式改革走向，它在不改動現(xiàn)有體制的情況下，明晰社區(qū)多元主體的角色，界定社區(qū)多元主體的行為邊界，為社區(qū)治理主體功能的發(fā)揮提供可行性參照。

注釋：

① 張金榮、孫彥鵬：《轉(zhuǎn)型期完善社區(qū)治理與協(xié)動機制的再探討》，《東北師大學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2013年第1期。

② 張艷國、劉小鈞：《我國社區(qū)建設(shè)的困境和出路》，《當(dāng)代世界社會主義問題》2013年第3期。

③ 龐小寧、賈心潔：《城市社區(qū)治理：從政府主導(dǎo)走向協(xié)同自治》，《未來與發(fā)展》2013年第12期。

④ 朱仁顯、鄔文英：《從網(wǎng)格管理到合作共治——轉(zhuǎn)型期我國社區(qū)治理模式路徑演進分析》，《廈門大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2014年第1期。

⑤ 張衛(wèi)、成婧：《中國式社區(qū)治理模式的深層分析》，《中南民族大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2013年第5期。

⑥ 唐忠新：《當(dāng)代中國城市基層社會治理主體結(jié)構(gòu)變遷——以天津市濱海新區(qū)為例》，《中國特色社會主義研究》2013年第5期。

⑦ 吳曉林：《治理轉(zhuǎn)型遵循線性邏輯嗎？——臺灣地區(qū)城市社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的考察》，《南京社會科學(xué)》2015年第9期。

⑧ 陳偉東教授以居民的決定權(quán)和行動權(quán)為著眼點，以公共政策支持、公共財政扶持、社會服務(wù)購買、社會能力建設(shè)、服務(wù)需求表達(dá)、服務(wù)活動策劃、服務(wù)公約制定、服務(wù)產(chǎn)品提供、服務(wù)資源鏈接等九個變量為縱向維度，以政府、社區(qū)居民委員會、社會組織、社區(qū)居民等四個行動主體為橫向維度，凝練總結(jié)出社區(qū)建設(shè)的不同階段和模式。本文以此為依據(jù)，分析社區(qū)治理主體的角色和功能變遷模式，透視社區(qū)治理演進歷程中各主體的角色以及主體之間的角色關(guān)系狀態(tài)。

⑨ 本文將公共政策支持、公共財政扶持、社會服務(wù)購買以及社會能力建設(shè)作為政府角色功能的應(yīng)有之義，因而不納入變量進行維度分析。

⑩ 《當(dāng)代中國》叢書編輯委員會編：《當(dāng)代中國的民政》（上），當(dāng)代中國出版社1994年版，第123—124頁。

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作者簡介：吳成峽，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，湖北武漢，430079；張彩云，華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）