英國(guó)金融行為監(jiān)管局“沙盒監(jiān)管”制度及啟示

黃鐸 賀璟 劉蕾蕾

摘 要：英國(guó)金融行為監(jiān)管局（FCA）為保護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)金融服務(wù)有效競(jìng)爭(zhēng)，建設(shè)性地與創(chuàng)新企業(yè)合作，首創(chuàng)了“沙盒監(jiān)管”制度。監(jiān)管沙盒，即是在金融監(jiān)管領(lǐng)域借鑒計(jì)算機(jī)安全思路，旨在為金融創(chuàng)新產(chǎn)品提供一個(gè)測(cè)試環(huán)境。在該環(huán)境下，可以試驗(yàn)金融創(chuàng)新產(chǎn)品在推向市場(chǎng)后面臨各種環(huán)境的表現(xiàn)，而不必?fù)?dān)心因某種實(shí)驗(yàn)環(huán)境下產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)而對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)以及金融創(chuàng)新活動(dòng)帶來的負(fù)面影響，監(jiān)管部門可以藉此發(fā)現(xiàn)及取消對(duì)創(chuàng)新不必要的監(jiān)管壁壘，并制定相應(yīng)的消費(fèi)者保護(hù)措施。全面了解英國(guó)的監(jiān)管沙盤制度，對(duì)研究完善我國(guó)的金融監(jiān)管制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：沙盒監(jiān)管；金融創(chuàng)新；監(jiān)管壁壘

中圖分類號(hào)：F832.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2018（5）-0066-04

一、英國(guó)監(jiān)管沙盒制度的基本背景

2015年5月11日，英國(guó)金融行為監(jiān)管局（FCA）網(wǎng)站上第一次提出“監(jiān)管沙盒”制度。這是主要針對(duì)金融創(chuàng)新的新型監(jiān)管策略，目的是在鼓勵(lì)金融創(chuàng)新的同時(shí)有效控制金融創(chuàng)新所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并減少不必要的監(jiān)管障礙。

2008年的這輪金融危機(jī)，讓英國(guó)經(jīng)濟(jì)及其金融業(yè)再遭重創(chuàng)，經(jīng)濟(jì)甚至一度陷入停頓。近些年來，隨著金融科技的興起，英國(guó)迅速意識(shí)到其代表了未來金融的發(fā)展趨勢(shì)，也代表了未來金融的核心競(jìng)爭(zhēng)力。據(jù)估計(jì)，英國(guó)金融科技部門每年產(chǎn)值達(dá)到200億歐元，其中，“顛覆性”金融科技公司在市場(chǎng)總額中的產(chǎn)值達(dá)36億歐元。歐洲近一半有前景的“顛覆性”金融科技初創(chuàng)公司是在英國(guó)。未來要保持歐洲金融科技中心的地位，必須在合理規(guī)章架構(gòu)中構(gòu)建有吸引力的市場(chǎng)。英國(guó)金融行為監(jiān)管局想要通過打造良好的生態(tài)環(huán)境，支持“顛覆性”創(chuàng)新，樹立金融科技的國(guó)際核心地位，重奪自己在世界金融界的話語(yǔ)權(quán)，因此和創(chuàng)新企業(yè)合作推出了“監(jiān)管沙盒”制度。

二、監(jiān)管沙盒制度的基本內(nèi)涵

（一）監(jiān)管沙盒的相關(guān)概念

1.監(jiān)管沙盒

“沙盒”一詞，取自計(jì)算機(jī)術(shù)語(yǔ)，指的是在計(jì)算機(jī)領(lǐng)域的一種虛擬技術(shù)，該技術(shù)多用于計(jì)算機(jī)安全領(lǐng)域。其原理是通過重定向技術(shù)，把程序生成和修改的文件定向到自身文件夾中。當(dāng)某個(gè)程序試圖發(fā)揮作用時(shí)，安全軟件可以先讓它在沙盒中運(yùn)行，如果含有惡意行為，則禁止程序的進(jìn)一步運(yùn)行，而這不會(huì)對(duì)系統(tǒng)造成任何危害。

監(jiān)管沙盒，是在金融監(jiān)管領(lǐng)域借鑒計(jì)算機(jī)安全的思路，旨在為金融創(chuàng)新產(chǎn)品提供一個(gè)“安全空間”環(huán)境，在其中企業(yè)能夠測(cè)試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式及交付機(jī)制在推向市場(chǎng)后面臨各種環(huán)境的表現(xiàn)，不必?fù)?dān)心因某種實(shí)驗(yàn)環(huán)境下產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)而對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)以及金融創(chuàng)新活動(dòng)所可能面臨的各類監(jiān)管后果。

2.虛擬沙盒

虛擬沙盒可以由行業(yè)引入，是一個(gè)使公司能夠在不進(jìn)入真正市場(chǎng)的情況下測(cè)試其解決方案的環(huán)境。虛擬沙盒可以是比如基于云的解決方案，而且在行業(yè)之間協(xié)作配置，然后企業(yè)可以為其產(chǎn)品或服務(wù)定制解決方案，通過虛擬沙盒使用公共數(shù)據(jù)集或其他公司提供的數(shù)據(jù)運(yùn)行測(cè)試，然后邀請(qǐng)公司甚至消費(fèi)者嘗試他們的新解決方案。在這種環(huán)境下，沒有消費(fèi)者損害的風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)完整性風(fēng)險(xiǎn)或測(cè)試過程中的金融穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)。所有創(chuàng)新者都可以使用虛擬沙盒，無論他們是否被授權(quán)。這對(duì)于不能構(gòu)建自己沙盒的小型初創(chuàng)企業(yè)來說可能是最有用的。

3.傘狀沙盒

英國(guó)金融行為監(jiān)管局提出可依據(jù)行業(yè)規(guī)則，成立一種非營(yíng)利性的公司作為傘狀沙盒組織，金融行為監(jiān)管局未經(jīng)批準(zhǔn)的金融創(chuàng)新者作為被傘狀沙盒公司委派的代理人，在該組織的監(jiān)督之下提供他們的服務(wù)。與其他被授權(quán)的組織相同，傘狀沙盒公司需要通過批準(zhǔn)的方式被授權(quán)然后受到金融行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。傘狀沙盒公司將會(huì)監(jiān)管其委派的代理人。

（二）監(jiān)管沙盒的優(yōu)勢(shì)

1.對(duì)于創(chuàng)新機(jī)構(gòu)方面的優(yōu)勢(shì)

縮短上市時(shí)間降低潛在成本：法規(guī)的不確定性遲延會(huì)不恰當(dāng)?shù)卮驌舭l(fā)起人以及創(chuàng)新者的積極性，其它行業(yè)已經(jīng)證明在這種情況下，上市時(shí)間會(huì)縮短三分之一，占到產(chǎn)品終身使用收益的8%。

擁有接觸金融的更優(yōu)方式：金融創(chuàng)新依賴于投資，其中很多是股權(quán)融資。關(guān)鍵增長(zhǎng)時(shí)期法規(guī)的不確定，也就意味著金融科技公司很難融資，也很容易降低公司估值，因?yàn)橥顿Y者試圖將他們處置不好的風(fēng)險(xiǎn)納入考慮范疇之中。其它行業(yè)已經(jīng)證明在這種情況下，由于法規(guī)的不確定性，商業(yè)估值也許會(huì)減少15%，因此而實(shí)現(xiàn)不了融資的公司數(shù)量也會(huì)很難估計(jì)。

更多貼合市場(chǎng)的創(chuàng)新產(chǎn)品：因?yàn)榉ㄒ?guī)的不確定型，有些產(chǎn)品創(chuàng)意在初期的時(shí)候就被拋棄而永遠(yuǎn)沒有測(cè)試過。因?yàn)樯澈袠?gòu)架能夠使得公司處理好測(cè)試階段的法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，因而也許有更多的潛在創(chuàng)新產(chǎn)品能夠通過這一方式被引入市場(chǎng)。

2.對(duì)于消費(fèi)者方面的優(yōu)勢(shì)

提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)：沙盒制度能夠讓公司提供給消費(fèi)者更好的服務(wù)結(jié)果，比如說，更大范圍的產(chǎn)品和服務(wù)以及改善過的金融市場(chǎng)服務(wù)準(zhǔn)入條件。

更好的保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益：沙盒制度使得金融行為監(jiān)管局能夠在新產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入大眾市場(chǎng)之前，制定保障措施保護(hù)消費(fèi)者利益。

三、英國(guó)監(jiān)管沙盒的主要內(nèi)容

（一）沙盒使用的標(biāo)準(zhǔn)

1.公司適用范圍標(biāo)準(zhǔn)：新的計(jì)劃解決方式是否為支持金融服務(wù)行業(yè)而設(shè)計(jì)的。

2.創(chuàng)新的真實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)：新的解決方式是否新奇或者是不是不同于現(xiàn)存的制度。

3.消費(fèi)者利益標(biāo)準(zhǔn)：創(chuàng)新點(diǎn)是否為消費(fèi)者利益保護(hù)提供了很好的保護(hù)方式。在沙盒制度測(cè)試階段，應(yīng)當(dāng)始終貫徹這一標(biāo)準(zhǔn)。

4.沙盒制度的需要：測(cè)試的目的是什么？商業(yè)活動(dòng)真的對(duì)沙盒制度的構(gòu)建有真正需求嗎？

5.研究背景：商業(yè)活動(dòng)是否在開發(fā)新的解決方案、理解可適用規(guī)則以及緩和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)投入了合適的資源？

（二）公司申請(qǐng)沙盒測(cè)試的流程

第一步：公司使用沙盒的提案。公司向金融行為監(jiān)管局提交測(cè)試提案，提出新解決方案以及它將如何滿足標(biāo)準(zhǔn)。

第二步：金融行為監(jiān)管局評(píng)估。金融行為監(jiān)管局審查提案。如果符合資格標(biāo)準(zhǔn)，則接受該提案。案例官員被分配為公司的聯(lián)系人。

第三步：公司和金融行為監(jiān)管局合作并同意測(cè)試方法。如果提案被接受，金融行為監(jiān)管局將與公司合作建立最佳沙盒選項(xiàng)，測(cè)試參數(shù)，測(cè)量結(jié)果，報(bào)告要求和保護(hù)措施。

第四步：正式交付沙盒選項(xiàng)。金融行為監(jiān)管局允許公司開始進(jìn)行測(cè)試。

第五步：測(cè)試及監(jiān)測(cè)。公司開始測(cè)試，并根據(jù)步驟3所達(dá)成的一致意見與金融行為監(jiān)管局進(jìn)行磋商。

第六步：公司遞交最終報(bào)告、金融行為監(jiān)管局審查最終報(bào)告。公司遞交有關(guān)測(cè)試結(jié)果的最終報(bào)告，金融行為監(jiān)管局審查最終報(bào)告。

第七步：公司決定是否將會(huì)提供解決方案。在金融行為監(jiān)管局收到并審查最終報(bào)告之后，公司決定是否將在沙盒之外提供解決方案。

（三）金融行為監(jiān)管局對(duì)沙盒監(jiān)管制度的選擇權(quán)

1.將會(huì)建立一種和銀行動(dòng)員授權(quán)處理過程相似的特定授權(quán)過程，來讓公司獲得授權(quán)測(cè)試新的產(chǎn)品或服務(wù)。確定是否給予創(chuàng)新公司授權(quán)，以及測(cè)試何種產(chǎn)品或服務(wù)。

2.未經(jīng)授權(quán)的公司在它們對(duì)消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品或者服務(wù)的欲望進(jìn)行有意義的探索之前，必須承擔(dān)可能的一次性成本費(fèi)用并且申請(qǐng)授權(quán)。

3.明確了當(dāng)公司測(cè)試的范圍超過沙盒規(guī)定的范疇時(shí)，金融行為監(jiān)管局所能夠采取的一些處理方式。

（四）授權(quán)前創(chuàng)新公司的選擇

1.沙盒公司將是第一批獲得限制性授權(quán)的公司，這使得他們只能測(cè)試他們?cè)谑跈?quán)范圍內(nèi)的想法（限制性授權(quán)）。一旦公司滿足所有的條件，限制將會(huì)被取消。

2.限制性授權(quán)的選擇使得公司在僅滿足和測(cè)試活動(dòng)相稱的授權(quán)要求時(shí)，能夠獲得權(quán)利范圍內(nèi)的授權(quán)。此過程同樣比獲得全部授權(quán)更加快捷。當(dāng)進(jìn)行一項(xiàng)完整的商業(yè)活動(dòng)時(shí)，公司只需就其他相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行申請(qǐng)授權(quán)，而不需重新申請(qǐng)以前的授權(quán)。

3.相關(guān)選擇會(huì)受到一些限制。首先，相關(guān)公司在滿足授權(quán)及相關(guān)要求時(shí)需要花費(fèi)一定時(shí)間和資源；其次，歐洲立法中的一些要求限制了金融行為監(jiān)管局在設(shè)置某些授權(quán)要求上的自由度，同時(shí)這些要求對(duì)于某些公司（尤其是初創(chuàng)公司）來說相當(dāng)繁重。因此，金融行為監(jiān)管局建議相關(guān)公司在向市場(chǎng)推行創(chuàng)新型產(chǎn)品或服務(wù)過程中，可考慮傘狀沙盒的方式。

4.限制性授權(quán)以及保護(hù)傘制度不能應(yīng)用于進(jìn)行《金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》（FSMA）授權(quán)范圍之外的活動(dòng)。

5.為避免懷疑，在沙盒制度框架內(nèi)的這些限制性授權(quán)選擇，將不會(huì)代替銀行動(dòng)員授權(quán)處理，也不會(huì)拓展到其它公司。只有當(dāng)公司的新產(chǎn)品或服務(wù)活動(dòng)滿足沙盒機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，才能夠得以適用。

（五）授權(quán)公司及其外包的選擇

1.無執(zhí)行措施信函（NALs）。如果金融行為監(jiān)管局確信這些活動(dòng)沒有違反其要求或損害其目標(biāo)，則金融行為監(jiān)管局可以發(fā)布無執(zhí)行措施信函（NAL），聲明金融行為監(jiān)管局不會(huì)針對(duì)測(cè)試活動(dòng)采取執(zhí)行措施。金融行為監(jiān)管局保留關(guān)閉測(cè)試的權(quán)利。金融行為監(jiān)管局有關(guān)不采取執(zhí)行措施的承諾適用于從發(fā)布無執(zhí)行措施信函（NAL）到測(cè)試完成或者被金融行為監(jiān)管局關(guān)閉的期間。

2.個(gè)別指導(dǎo)（IG）。金融行為監(jiān)管局可以向公司發(fā)布關(guān)于公司可能正在進(jìn)行的測(cè)試活動(dòng)的適用規(guī)則的解釋的個(gè)別指導(dǎo)。如果公司按照本指導(dǎo)進(jìn)行活動(dòng)，將確保金融行為監(jiān)管局不會(huì)對(duì)他們采取措施。

3.豁免。如果測(cè)試活動(dòng)顯然不符合金融行為監(jiān)管局的規(guī)則，但公司可以滿足豁免測(cè)試，且規(guī)則在金融行為監(jiān)管局的豁免權(quán)范圍內(nèi)，金融行為監(jiān)管局可以豁免或修改針對(duì)沙盒公司的特定規(guī)則。

（六）對(duì)參與測(cè)試消費(fèi)者的保護(hù)

金融行為監(jiān)管局還提出了多種保護(hù)參與沙盒測(cè)試消費(fèi)者的措施。

方法1：在臨床試驗(yàn)中，沙盒公司只能針對(duì)已經(jīng)知情且同意被納入測(cè)試的消費(fèi)者測(cè)試他們的新解決方案。消費(fèi)者被告知潛在風(fēng)險(xiǎn)和可得補(bǔ)償。

方法2：金融行為監(jiān)管局同意在個(gè)案基礎(chǔ)上將披露、保護(hù)和賠償適用于測(cè)試活動(dòng)。

方法3：消費(fèi)者與同其他授權(quán)公司接觸的消費(fèi)者享有相同的權(quán)利（例如向公司投訴，然后向金融監(jiān)察員服務(wù)機(jī)構(gòu)投訴，且如果公司失敗，消費(fèi)者則可以享受金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃）。

方法4：進(jìn)行沙盒測(cè)試的企業(yè)需要賠償消費(fèi)者的任何損失（包括投資損失），并且必須證明他們具有這樣做的資源（資本）。

除以上內(nèi)容外，英國(guó)金融行為監(jiān)管局針對(duì)行業(yè)和一些未經(jīng)批準(zhǔn)的創(chuàng)新企業(yè)提出了虛擬沙盒和傘狀沙盒的解決思路，同時(shí)，還就制定完善部分操作性條款進(jìn)行了討論。

四、英國(guó)監(jiān)管沙盒制度的啟示

（一）監(jiān)管沙盒增加了金融監(jiān)管的柔性

從目前的實(shí)踐來看，傳統(tǒng)的監(jiān)管策略易于從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。監(jiān)管沙盒的創(chuàng)新，在于其擺脫了傳統(tǒng)監(jiān)管非此即彼的思路，在“松”和“緊”之間找到了一個(gè)中間點(diǎn)，這是英國(guó)從其自身國(guó)情出發(fā)，為世界做出的貢獻(xiàn)。作為監(jiān)管沙盒的首創(chuàng)國(guó)，英國(guó)在經(jīng)歷了金融危機(jī)后，國(guó)家經(jīng)濟(jì)慘淡，急需憑借新一輪科技驅(qū)動(dòng)的金融變革也即金融科技的興起恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)。因此，英國(guó)賦予這種“尋找新平衡”的監(jiān)管理念的內(nèi)在基因便是既能促進(jìn)金融創(chuàng)新、滿足傳統(tǒng)金融之下被抑制的金融需求，同時(shí)又能謹(jǐn)記次貸危機(jī)教訓(xùn)、有效平衡風(fēng)險(xiǎn)。另外，從實(shí)施的側(cè)重點(diǎn)上看，監(jiān)管沙盒也不同于資本充足率、流動(dòng)性覆蓋率、杠桿率等各種傳統(tǒng)的金融監(jiān)管工具。沙盒是要在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下促進(jìn)金融創(chuàng)新，重點(diǎn)是促進(jìn)創(chuàng)新，而非傳統(tǒng)監(jiān)管工具的只強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的控制。

（二）監(jiān)管沙盒豐富了“投資者保護(hù)”的內(nèi)涵

現(xiàn)有金融監(jiān)管對(duì)金融產(chǎn)品投資者的保護(hù)，是基于行為金融學(xué)、信息不對(duì)稱等理論，重在保護(hù)投資者的知情權(quán)、投資自由權(quán)、公平交易權(quán)、保密權(quán)和安全權(quán)、求償求助權(quán)等，意在“權(quán)益保護(hù)”。而“監(jiān)管沙盒”的推出，使保護(hù)的內(nèi)涵在現(xiàn)有“權(quán)益保護(hù)”的基礎(chǔ)上有了進(jìn)一步的提升。對(duì)此，可以簡(jiǎn)單解釋為投資者受益，具體來說包括：降低價(jià)格、提高服務(wù)質(zhì)量、更互惠的交易、增強(qiáng)便利性和可得性、幫助消費(fèi)者識(shí)別和緩釋風(fēng)險(xiǎn)等。英國(guó)金融行為監(jiān)管局的邏輯是：促進(jìn)金融市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)，將讓消費(fèi)者受益。而金融創(chuàng)新、有效競(jìng)爭(zhēng)與投資者的關(guān)系，如英國(guó)金融行為監(jiān)管局所述，監(jiān)管沙盒的目的是“支持可以真正改善消費(fèi)者生活的創(chuàng)新”，“從消費(fèi)者利益出發(fā)，創(chuàng)新是有效競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)大推動(dòng)力”。即：創(chuàng)新促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，有效競(jìng)爭(zhēng)將讓消費(fèi)者受益。

（三）監(jiān)管沙盒重新定義了監(jiān)管部門的角色

在多數(shù)人的認(rèn)知里，金融監(jiān)管者的職責(zé)是控制金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定，以此來保護(hù)金融消費(fèi)者，并讓金融更好地支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)。這樣監(jiān)管者在整個(gè)金融體系內(nèi)作用類似于長(zhǎng)期債券中的消極條款，即規(guī)范相關(guān)從業(yè)者不能做什么。若當(dāng)所有金融從業(yè)者都嚴(yán)守規(guī)章條例時(shí)，監(jiān)管者就處于無事可做的尷尬境地。監(jiān)管沙盒的出現(xiàn)，拓展了監(jiān)管層的活動(dòng)領(lǐng)域，在人人都遵紀(jì)守法的情況下，輔之以相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則的變革，監(jiān)管層可以通過鼓勵(lì)刺激金融從業(yè)者進(jìn)行有效創(chuàng)新從而在現(xiàn)有的金融基礎(chǔ)設(shè)施條件下提整個(gè)金融體系的效率。自此，監(jiān)管者在金融體系里的貢獻(xiàn)就不再局限于風(fēng)險(xiǎn)的控制，更加之有激發(fā)金融機(jī)構(gòu)潛能的貢獻(xiàn)。

當(dāng)前監(jiān)管沙盒在世界范圍內(nèi)還處于試驗(yàn)階段，基于其內(nèi)在的優(yōu)良特性以及金融科技的進(jìn)一步成熟，可以預(yù)見在不久的將來，其必將成為一種被監(jiān)管層倚重的主流監(jiān)管策略。

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