高新技術(shù)導(dǎo)向的政府采購政策研究

柴蓁

摘 要：高新技術(shù)的發(fā)展是一個(gè)國家綜合國力的重要體現(xiàn)，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心競爭力之一。高新技術(shù)導(dǎo)向的政府采購使得政府部門可以作為創(chuàng)新性技術(shù)和解決方案的初期主要客戶，可有效降低研發(fā)企業(yè)的投入風(fēng)險(xiǎn)和消費(fèi)者的購買風(fēng)險(xiǎn)，還可以促進(jìn)未商品化的新興技術(shù)的使用和普及。本文在分析我國新技術(shù)政府采購存在問題的基礎(chǔ)上，總結(jié)了美國和歐盟利用采購政策推進(jìn)高新技術(shù)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提出推進(jìn)我國政府建立支持高新技術(shù)發(fā)展的政府采購體系的建議。

關(guān)鍵詞：政府采購；高新技術(shù)；歐盟；美國

中圖分類號(hào)：F830.46 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2018（5）-0026-04

一、我國新技術(shù)、新產(chǎn)品政府采購現(xiàn)狀及問題

財(cái)政部2006年印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新政府采購的若干意見》（財(cái)庫〔2006〕47號(hào)），是我國首次正式提出實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購政策。經(jīng)過10余年的發(fā)展，我國政府采購迅速發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，2016年政府采購規(guī)模達(dá)到31089.8億元，占全國財(cái)政支出16.55%，占GDP3.1%。與此同時(shí)，由于一些體制機(jī)制的障礙，我國政府采購政策還未能與高新技術(shù)發(fā)展政策有效融合，對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用未得到有效激發(fā)。

（一）政府采購相關(guān)的法律法規(guī)體系不完善

目前我國有關(guān)國貨購買制度的立法松散，不夠統(tǒng)一，使得實(shí)踐中對(duì)該制度的法律適用比較混亂，公共政策的執(zhí)行力度也較低，未能達(dá)到預(yù)期采購成果。政府采購缺乏系統(tǒng)的預(yù)算、執(zhí)行和監(jiān)督體系，預(yù)算編制不夠規(guī)范和細(xì)化，執(zhí)行體系不健全，監(jiān)督體系不到位，采購預(yù)算不能有效地執(zhí)行，造成采購的盲目性和隨機(jī)性。

（二）中央和地方的采購政策存在沖突

高新技術(shù)產(chǎn)品的政府采購過程中，創(chuàng)新型產(chǎn)品的認(rèn)定、產(chǎn)品的扶持力度不同以及地方保護(hù)政策的存在都給采購帶來實(shí)踐過程中的困難。例如當(dāng)前針對(duì)自主創(chuàng)新型產(chǎn)品既有國家層面的認(rèn)證，又有地方政府層面的認(rèn)證。各地政府對(duì)自主創(chuàng)新型產(chǎn)品認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施流程并不統(tǒng)一，基本上地方的自主創(chuàng)新型產(chǎn)品只針對(duì)在當(dāng)?shù)刈?cè)的企業(yè)，在采購過程中對(duì)外地產(chǎn)品差別對(duì)待，形成地方保護(hù)主義。

（三）政府采購對(duì)本國高新技術(shù)產(chǎn)品保護(hù)不足

外國高新技術(shù)產(chǎn)品對(duì)我國本土高新技術(shù)產(chǎn)品的沖擊較大。雖然我國《政府采購法》第一章第十條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)?！钡怯捎谫徺I國貨制度存在諸多缺陷，對(duì)國貨引導(dǎo)不足，導(dǎo)致國貨采購率低、拒絕國貨的事件頻繁發(fā)生。目前，我國軟件市場三分之二以上是國外產(chǎn)品；中國政府采購網(wǎng)相關(guān)信息顯示，在中央國家機(jī)關(guān)采購目錄中，國外品牌在激光打印機(jī)、投影儀、液晶顯示器等辦公用品中的占比超過三分之二，數(shù)碼復(fù)印機(jī)基本被國外產(chǎn)品壟斷。此外，2006年底，中國開始加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（下稱GPA）談判，該協(xié)議旨在通過國民待遇與非歧視原則來實(shí)現(xiàn)成員間開放政府采購市場的目的，該原則要求，對(duì)GPA成員國納入清單的政府采購內(nèi)容不得對(duì)除本國（地區(qū)）與GPA其他成員國的供應(yīng)商、產(chǎn)品、服務(wù)區(qū)別對(duì)待。歐美國家也一直通過各種渠道給我國政府施壓要求開放采購市場，如何平衡加入GPA和保護(hù)國貨之間的矛盾也是當(dāng)務(wù)之急。

（四）對(duì)中小型高新技術(shù)企業(yè)支持力度不夠

中小微企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的重要載體，是“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的主力軍。我國目前約70%的發(fā)明專利、80%以上的新產(chǎn)品開發(fā)都是由中小微企業(yè)完成的，在科技創(chuàng)新中具有不可替代的作用。但是，政府采購中的規(guī)則門檻給中小企業(yè)參與政府采購增加了障礙。同時(shí)，政府部門往往傾向于優(yōu)先選擇那些合作過的大型企業(yè)，以保證服務(wù)質(zhì)量、降低采購風(fēng)險(xiǎn)，無形中進(jìn)一步減少了中小企業(yè)參與采購的機(jī)會(huì)。

二、國外利用政府采購促進(jìn)高新技術(shù)發(fā)展的實(shí)踐和啟示

（一）對(duì)本土產(chǎn)品實(shí)行傾斜保護(hù)政策

1875年，美國制定了首例購買國貨條款。1933年，美國將優(yōu)先購買國貨條款擴(kuò)展成為《購買美國產(chǎn)品法》，明確規(guī)定國貨在政府采購中的優(yōu)先地位。2009年，《美國復(fù)興與再投資法》“購買美國貨”條款涉及的金額約1500億美元，約占全部金額19%。

歐盟各成員國也采取了保護(hù)性的政府采購政策。在水、能源、通訊及交通四個(gè)公共設(shè)施領(lǐng)域的采購中，歐盟產(chǎn)品的采購比例必須占一半以上。只要?dú)W盟產(chǎn)品的價(jià)格不高于外國產(chǎn)品3%，均應(yīng)優(yōu)先購買歐盟產(chǎn)品。在政府采購時(shí)，廢除報(bào)價(jià)低于任一成員國的非成員國企業(yè)的投標(biāo)，使歐盟外產(chǎn)品中標(biāo)的可能性降至極低。歐盟還制定了在成員國內(nèi)部通行的標(biāo)準(zhǔn)，以此來提高國外產(chǎn)品進(jìn)入歐盟的門檻，限制國外企業(yè)及其產(chǎn)品在歐盟內(nèi)部的普及和發(fā)展。

（二）建立規(guī)則維護(hù)政府采購統(tǒng)一市場

為了消除成員國之間的貿(mào)易壁壘，歐盟構(gòu)建了統(tǒng)一的采購規(guī)則、擴(kuò)大市場規(guī)模，盡可能發(fā)揮政府采購的支持作用。歐盟2008年啟動(dòng)了“領(lǐng)先市場計(jì)劃”，該計(jì)劃主張公共部門成為創(chuàng)新產(chǎn)品的第一購買者，從而政府可作為第一需求方促進(jìn)高新技術(shù)的產(chǎn)生。2009年，歐盟在“領(lǐng)先市場計(jì)劃”下創(chuàng)建了三個(gè)專門面向創(chuàng)新產(chǎn)品的公共采購工作組，旨在把歐洲各國和地方的公共機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來，根據(jù)產(chǎn)品類別，有針對(duì)性地推進(jìn)創(chuàng)新型產(chǎn)品的采購。2016年4月，歐盟發(fā)布了新版《歐盟公共采購指令》，將“最經(jīng)濟(jì)有利”確定為歐盟采購的唯一標(biāo)準(zhǔn)，按照“生命周期成本”原則對(duì)采購成本進(jìn)行評(píng)審，更有利于新技術(shù)、環(huán)保節(jié)能類產(chǎn)品的采購。

（三）大力支持中小企業(yè)發(fā)展

美國1982年啟動(dòng)小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃（SBIR），該計(jì)劃要求研究與發(fā)展經(jīng)費(fèi)超過1億美元的聯(lián)邦部門拿出每年研發(fā)經(jīng)費(fèi)的2.5%，作為SBIR項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新開發(fā)活動(dòng)。該計(jì)劃每年資助中小企業(yè)3000多家，立項(xiàng)數(shù)目5000多件，資助金額超過25億美元，每年推動(dòng)了數(shù)千個(gè)新技術(shù)、新產(chǎn)品投入市場。美國國防部專門成立小企業(yè)計(jì)劃辦公室（Office of Small Business Programs），鼓勵(lì)和推動(dòng)國防領(lǐng)域小企業(yè)的發(fā)展，在每年的采購中為小企業(yè)強(qiáng)制性預(yù)留一定比例的市場份額。如半導(dǎo)體作為創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)，在其發(fā)展初期美國國防部以高價(jià)買下了95%的產(chǎn)品，保證了大批半導(dǎo)體新生企業(yè)的運(yùn)營，并為其發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。

歐盟在扶持中小企業(yè)方面，也采取了很多措施。2008年，歐盟出臺(tái)了《促進(jìn)中小企業(yè)參與政府采購法案》，明確提出政府采購要向中小企業(yè)傾斜。歐盟在鼓勵(lì)中小企業(yè)參與政府采購方面還有以下措施：建立歐盟協(xié)助中小企業(yè)發(fā)展工作組，拓寬中小企業(yè)獲得信息的渠道；為中小企業(yè)提供法律、技術(shù)和語言交流上的支持，減少中小企業(yè)的采購障礙；將大宗采購項(xiàng)目采用分段或分包的方式細(xì)化為小項(xiàng)目，降低政府采購門檻，給予中小企業(yè)更多參與的機(jī)會(huì)；減輕中小企業(yè)行政管理方面的負(fù)擔(dān)。

（四）通過政府采購支持高校研究成果轉(zhuǎn)化

2011年美國國防研發(fā)投入占聯(lián)邦研發(fā)支出的57%，是中國的9倍。研發(fā)投入促進(jìn)了大量新技術(shù)在國防領(lǐng)域的應(yīng)用，美國一方面借助高校的科研力量推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的速度，另一方面借助高校平臺(tái)推動(dòng)軍用技術(shù)向民用技術(shù)的轉(zhuǎn)化。美國國防部還資助大學(xué)附屬研究中心（UARCs），建立起國防部戰(zhàn)略研究中心與大學(xué)間的長期戰(zhàn)略關(guān)系。

英國政府與高校相互主導(dǎo)的成果轉(zhuǎn)化機(jī)制成果顯著。英國國家技術(shù)創(chuàng)新中心是技術(shù)創(chuàng)新核心，主要作用是推動(dòng)技術(shù)發(fā)展和成果轉(zhuǎn)化。創(chuàng)新中心積極與高校合作，形成以創(chuàng)新中心為指導(dǎo)、高校參與主導(dǎo)的產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新體系網(wǎng)絡(luò)（表2）。英國政府每年投入三分之一以上的公共采購資金給創(chuàng)新中心及其合作研究企業(yè)，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化。英國還成立了多個(gè)由大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)運(yùn)營的科技工業(yè)園，實(shí)現(xiàn)了高?？萍汲晒苯舆M(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域。

三、對(duì)完善我國高新技術(shù)導(dǎo)向的政府采購體系的建議

（一）建立高新技術(shù)導(dǎo)向的政府采購法律法規(guī)體系

一是制定法律法規(guī)體系。建立針對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品采購的高新技術(shù)導(dǎo)向型法律法規(guī)體系，完善與政府采購相配套的地方性法規(guī)和行政規(guī)章制度，在制度層面明確政府采購高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)產(chǎn)品比例、優(yōu)惠價(jià)格比例和政府采購增長率等，充分發(fā)揮政府采購對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用。二是明確自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范和完善自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理體系，設(shè)置對(duì)創(chuàng)新型產(chǎn)品傾斜的政府采購標(biāo)準(zhǔn)，例如采用“生命周期成本法”來規(guī)避初期采購成本較高的障礙。提高自主創(chuàng)新產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與國際接軌，避免和國際標(biāo)準(zhǔn)偏差給產(chǎn)品帶來的負(fù)面效應(yīng)。三是編制高新技術(shù)產(chǎn)品采購目錄。整理出臺(tái)針對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)品采購的《高新技術(shù)產(chǎn)品采購目錄》，明確目錄門檻，規(guī)范采購標(biāo)準(zhǔn)，并定期對(duì)目錄進(jìn)行調(diào)整和更新，促進(jìn)更多的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)得到認(rèn)可，確保目錄涵蓋高新技術(shù)的有效性和多樣性。

（二）在WTO規(guī)則下參與國外的政府采購市場

一是制定與國際接軌的法律體系。當(dāng)前國內(nèi)政府采購制度與國際規(guī)范和GPA規(guī)則不能夠有效銜接，通過談判適時(shí)加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)定》（GPA），在談判過程中健全采購制度，規(guī)范采購活動(dòng)，完善救濟(jì)行為，促進(jìn)廉政建設(shè)，推進(jìn)政府采購更加公平化、公正化、透明化。二是給予本國產(chǎn)品政策優(yōu)惠。制定靈活的價(jià)格政策，在同等產(chǎn)品面前給予本國產(chǎn)品一定的價(jià)格優(yōu)惠。在規(guī)則范圍內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)國防、科技、基礎(chǔ)設(shè)施等涉及國家安全領(lǐng)域的保護(hù)，盡量減少國外產(chǎn)品的參與。三是設(shè)置技術(shù)門檻。通過設(shè)置產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證程序、檢驗(yàn)制度等標(biāo)準(zhǔn)，提高技術(shù)壁壘，促進(jìn)科技創(chuàng)新，帶動(dòng)國內(nèi)高新技術(shù)產(chǎn)品生產(chǎn)水平的提高，同時(shí)增加外國產(chǎn)品進(jìn)入國內(nèi)市場的難度。四是引入國際競爭。國外國外產(chǎn)品通過GPA進(jìn)入國內(nèi)市場，對(duì)國內(nèi)產(chǎn)品產(chǎn)生一定程度的擠壓，激發(fā)起國內(nèi)企業(yè)加快創(chuàng)新進(jìn)程，創(chuàng)新經(jīng)營理念，改進(jìn)管理模式來應(yīng)對(duì)激烈的競爭。

（三）注重帶動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展

一是建立中小企業(yè)政府采購管理機(jī)構(gòu)。建立中央為主、地方為輔，點(diǎn)面結(jié)合的中小企業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為中小企業(yè)提供專業(yè)的采購指導(dǎo)、法律服務(wù)和技術(shù)支持，收集并分享采購信息，開展培訓(xùn)，幫助中小企業(yè)順利參與政府采購。二是提供報(bào)價(jià)優(yōu)惠。對(duì)進(jìn)入政府采購市場的中小型企業(yè)采取重點(diǎn)幫扶，享有報(bào)價(jià)優(yōu)惠，如在同等資質(zhì)條件下，中小企業(yè)有優(yōu)先獲得采購合同的權(quán)利。三是降低采購門檻。確定中小企業(yè)在政府采購的參與比例，設(shè)置靈活的采購準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，減少中小企業(yè)參與政府采購的障礙；對(duì)大型采購項(xiàng)目通過細(xì)分的方式照顧到更多的中小企業(yè)，大企業(yè)的采購合同轉(zhuǎn)包分散給中小企業(yè)，形成骨干企業(yè)聯(lián)合中小企業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展模式。四是推動(dòng)軍民融合戰(zhàn)略。統(tǒng)籌軍民融合科技資源，推進(jìn)軍事技術(shù)+中小企業(yè)，軍事技術(shù)+高校，軍事技術(shù)+研究所等模式，帶動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)軍用技術(shù)向民用領(lǐng)域的擴(kuò)散。吸引以民用技術(shù)為主體的創(chuàng)新實(shí)體參與實(shí)現(xiàn)軍事技術(shù)創(chuàng)新中來；提高國防采購中面向中小企業(yè)的采購份額。搭建第三方平臺(tái)，推動(dòng)軍用技術(shù)向民用技術(shù)轉(zhuǎn)化。

（四）探索多樣化采購模式

一是政府采購與私營采購相結(jié)合。促進(jìn)公共采購與私營部門采購的結(jié)合；有效引導(dǎo)私營部門的采購方向，擴(kuò)大大眾消費(fèi)對(duì)新技術(shù)產(chǎn)品的需求。二是研發(fā)采購合同和遠(yuǎn)期采購合同。開發(fā)研發(fā)采購合同和遠(yuǎn)期采購合同等多種采購模式，政府機(jī)關(guān)可以按照項(xiàng)目需求，通過政府采購招標(biāo)的形式，面向科研機(jī)構(gòu)或高新技術(shù)企業(yè)簽訂委托開發(fā)協(xié)議和采購協(xié)議，鼓勵(lì)高新技術(shù)型產(chǎn)品的開發(fā)和生產(chǎn)。三是政府采購與財(cái)稅補(bǔ)助相結(jié)合。利用稅收政策和財(cái)政政策對(duì)高新技術(shù)采購提供一定的研發(fā)自主和稅收減免。財(cái)政在研發(fā)資金、生產(chǎn)要素等方面給予補(bǔ)貼，并在稅前列支中予以扣除，幫助企業(yè)降低生產(chǎn)成本，激勵(lì)企業(yè)的自主創(chuàng)新行為。四是建立“互聯(lián)網(wǎng)+”政府采購平臺(tái)。推行電子化政府采購，將云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)與傳統(tǒng)采購行為相結(jié)合，整合產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建公平公開的采購平臺(tái)，搭建采購需求和供給雙方的溝通橋梁，調(diào)動(dòng)更多的資源參與到采購行為中。

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