高校畢業(yè)生社區(qū)就業(yè)之政府管理障礙解讀

趙海霞，楊懷印，史 冊

一、我國高校畢業(yè)生就業(yè)制度的發(fā)展歷程

我國大學(xué)生就業(yè)制度經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是建國以后的統(tǒng)包統(tǒng)分制度，國家對人才進(jìn)行統(tǒng)一分配，利于國家宏觀人才戰(zhàn)略制定與發(fā)展，但國家權(quán)威凌駕于個(gè)人利益之上；二是改革開放后的“雙向選擇”制度，賦予高校畢業(yè)生自由選擇的權(quán)利與機(jī)會(huì)，利于人才資源的優(yōu)化配置，但就業(yè)體制處于摸索與不成熟階段；三是90年代末以來的“市場導(dǎo)向”的就業(yè)制度，明確了“勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”的就業(yè)方針，把大學(xué)生納入勞動(dòng)市場體系的宏觀調(diào)控中［1］。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家為了鼓勵(lì)高校畢業(yè)生進(jìn)入基層就業(yè)，出臺(tái)了一系列傾斜政策，內(nèi)容囊括勞動(dòng)、人事、戶籍、社會(huì)保險(xiǎn)等，社會(huì)主義國家性質(zhì)決定了解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，充分賦予大學(xué)生自由選擇和發(fā)展的權(quán)利，包括自由擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等；市場經(jīng)濟(jì)體制決定了市場資源帕累托最優(yōu)的配置結(jié)果；改革開放讓我們學(xué)會(huì)“兩個(gè)市場、兩種資源”；科學(xué)發(fā)展觀保障大學(xué)生就業(yè)群體與其他就業(yè)群體的和諧發(fā)展，改變二元?jiǎng)趧?dòng)力市場的矛盾與沖突［2］。從2005年中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)的意見》到《勞動(dòng)合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》，再到《人力資源和社會(huì)保障部、教育部、財(cái)政部關(guān)于開展高校畢業(yè)生就業(yè)推進(jìn)行動(dòng)的通知》（2009）、《教育部關(guān)于做好2010年普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》（2010），這些政策都是鼓勵(lì)、支持高校畢業(yè)生到基層、到社區(qū)自主創(chuàng)業(yè)、擇業(yè)，針對高校畢業(yè)生的城鎮(zhèn)社區(qū)就業(yè)的管理機(jī)構(gòu)、就業(yè)規(guī)模、就業(yè)類型、就業(yè)待遇等一系列不利條件進(jìn)行改善，政策導(dǎo)向總體上是鼓勵(lì)我國大學(xué)生能夠勇敢進(jìn)入基層就業(yè)，以及如何改善基層就業(yè)條件。但是，我國的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型期，一方面是市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷培育與運(yùn)行，另一方面是政策與制度環(huán)境在不斷的調(diào)整過程中以適應(yīng)市場機(jī)制的運(yùn)行。因此，政策環(huán)境為大學(xué)生提供何種的就業(yè)機(jī)會(huì)無疑也成為重要的驅(qū)動(dòng)力量之一。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)①數(shù)據(jù)來源：筆者面向高校畢業(yè)生和社區(qū)（長春、北京、深圳三地）進(jìn)行問卷調(diào)研，輔以面談，獲取有效問卷414份，進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析。表明，大學(xué)生認(rèn)為現(xiàn)行的政策障礙成為自身不愿意進(jìn)入社區(qū)就業(yè)的重要原因之一，如何改善大學(xué)生就業(yè)的政策環(huán)境已成為刻不容緩的現(xiàn)實(shí)問題。

二、高校畢業(yè)生社區(qū)就業(yè)的管理障礙分析

（一）定位障礙：政府管理定位不準(zhǔn)

我國政府制定了大量扶持戶籍勞動(dòng)力就業(yè)的政策，給他們提供就業(yè)信息、專項(xiàng)培訓(xùn)、場地資金支持、購買產(chǎn)品服務(wù)等全部流程的服務(wù)。政府對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)與就業(yè)的扶持過程，表現(xiàn)為既是有關(guān)政策的制定者，又是實(shí)際操作者。政府對社區(qū)就業(yè)的直接管理和行政干預(yù)過多，強(qiáng)化政府對市場機(jī)制的干預(yù)和對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過度參與，弱化了政府宏觀調(diào)控的職能和以法治理念為核心的規(guī)范化管理。如上海市政府對戶籍勞動(dòng)力的扶持，強(qiáng)調(diào)救助對象必須為上海戶籍人口，經(jīng)營性勞動(dòng)組織對于使用外籍勞動(dòng)力比例有嚴(yán)格的限制，加大了對整體勞動(dòng)力市場的分割，政府之力相悖于勞動(dòng)力市場的自身調(diào)節(jié)。某些就業(yè)項(xiàng)目或創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目直接掛靠政府部門，政府作為最大雇主，政府成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益集團(tuán)行為的主體，而非企業(yè)本身，收入來源主要為政府財(cái)政，方式為政府出資購買崗位，且政府對從業(yè)人員的工資也作了最低的規(guī)定，將社區(qū)就業(yè)的“非正規(guī)部門就業(yè)”演變成“正規(guī)部門就業(yè)”，與市場主導(dǎo)下的勞動(dòng)力市場的發(fā)展截然不同，這將限制勞動(dòng)力市場發(fā)展的活力與自我調(diào)節(jié)性。

（二）機(jī)構(gòu)障礙：缺乏高校畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)的專門機(jī)構(gòu)

我國失業(yè)人員的范疇很大，包括4050人員、下崗職工、殘疾人群、退役軍人、退休人員、小時(shí)工及其他困難人群，高校畢業(yè)生的就業(yè)工作僅僅排在第四位，其就業(yè)工作納入到失業(yè)人員的統(tǒng)一管理中，統(tǒng)一劃歸到各級人力資源社會(huì)保障服務(wù)部門來管理，下設(shè)社保所、街道辦事處等，這與當(dāng)前大學(xué)生的失業(yè)規(guī)模是極其不符的。但社區(qū)工作人員往往將4050人員、下崗職工、殘疾人群的就業(yè)工作放在第一位，沒有專門針對大學(xué)生的招聘專場、培訓(xùn)專場、就業(yè)指導(dǎo)與創(chuàng)業(yè)規(guī)劃等，難以突出高校畢業(yè)生的知識(shí)性、技能性與特殊的心理特征。相比之下，日本的厚生勞動(dòng)省專門負(fù)責(zé)大學(xué)生就業(yè)工作，在全國各主要城市都設(shè)有學(xué)生職業(yè)中心，實(shí)施就業(yè)體驗(yàn)制度等。德國中央聯(lián)邦勞動(dòng)總署與各地方的勞動(dòng)局主要負(fù)責(zé)制定全國的就業(yè)政策，以促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)。

（三）管轄范圍障礙：政策開展范圍有限

高校畢業(yè)生社區(qū)就業(yè)政策涵蓋領(lǐng)取失業(yè)登記證、簽訂社區(qū)用工合同、小額貸款、就業(yè)補(bǔ)貼、領(lǐng)取《優(yōu)惠證》與就業(yè)培訓(xùn)。其中，就業(yè)培訓(xùn)開展的最好，比例高達(dá)60%，但是沒有專門針對高校畢業(yè)生的專場，都是和4050人員、下崗職工、殘疾人群等社會(huì)各類需要就業(yè)的人員統(tǒng)一進(jìn)行培訓(xùn)。在社區(qū)內(nèi)年平均開展就業(yè)培訓(xùn)次數(shù)在0次和1—3次的占到75.68%，9—12次的比例只有2.7%；在定期跟蹤反饋方面，頻繁及其頻繁以上的只有52.78%，有的社區(qū)只對申請小額貸款的大學(xué)生進(jìn)行項(xiàng)目跟蹤，而且層次較低。其次為簽訂社區(qū)用工合同，比重為42.86%，再次為領(lǐng)取失業(yè)登記證，比例為28.57%，而諸如小額貸款、就業(yè)補(bǔ)貼和領(lǐng)取《優(yōu)惠證》等能夠直接使高校畢業(yè)生受益的制度落實(shí)力度卻有限，比例只在6%上下。相比之下，國外的貸款、融資、投資的制度卻比較完善，如英國相繼推出《公司投資法規(guī)》（EIS）、《創(chuàng)業(yè)投資信托法規(guī)》（VCT）和《公司創(chuàng)業(yè)投資法規(guī)》等相關(guān)投資法規(guī)，每年大約能夠提供38%的創(chuàng)業(yè)投資資金，解決大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)的資金瓶頸［3］。另外，現(xiàn)有的社會(huì)保障政策和實(shí)踐沒有將社區(qū)內(nèi)就業(yè)的大學(xué)生納入到勞動(dòng)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系中，政策的不完善性增加了社區(qū)就業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。

（四）效率障礙：就業(yè)政策缺乏整合之力

一是就業(yè)制度周期短、連貫性差。根據(jù)就業(yè)制度變化周期的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，明確1—2年發(fā)生變化的占44.12%，2—3年變化的為38.24%，而在5年以上發(fā)生變化的不足3%。結(jié)合相關(guān)社區(qū)人員的訪談數(shù)據(jù)，以吉林省為例，2009—2010兩年期間沒有發(fā)放《優(yōu)惠證》，2009年以前發(fā)放的優(yōu)惠證自啟動(dòng)之后有效期為3年，又于2011年下半年實(shí)施改革，將《失業(yè)保險(xiǎn)登記證》與《優(yōu)惠證》合二為一，將個(gè)人情況、保險(xiǎn)情況、貸款、優(yōu)惠等各種情況進(jìn)行統(tǒng)一登記，而就業(yè)補(bǔ)貼根本沒有。在北京和深圳地區(qū)，小額貸款和就業(yè)補(bǔ)貼都是就業(yè)工作的內(nèi)容之一。二是各管理部門執(zhí)行缺乏合力之效。高校畢業(yè)生的就業(yè)工作需要人力資源與社會(huì)保障、工商稅務(wù)管理、城市建設(shè)、衛(wèi)生監(jiān)督、民政、公安司法、政府規(guī)劃等多部門的協(xié)調(diào)和溝通，根據(jù)社區(qū)實(shí)際工作中的協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)顯示，發(fā)揮主體作用的是勞動(dòng)保障部門和民政部門，比重達(dá)89%以上，政府規(guī)劃部門比重只有43.24%，具體落實(shí)小額貸款與就業(yè)補(bǔ)貼的工商稅務(wù)管理部門比例也只有24.32%，在各部門的溝通協(xié)調(diào)過程中，選擇協(xié)調(diào)順暢的社區(qū)比例只有5.4%，表明各部門之間缺乏整體的規(guī)劃與管理、出現(xiàn)職責(zé)不清和利益本位主義等現(xiàn)象，協(xié)調(diào)程度較差，難以實(shí)現(xiàn)各部門間的合力之效。

三、高校畢業(yè)生社區(qū)就業(yè)管理的政策舉措建議

（一）建立市場主導(dǎo)政府間接干預(yù)的就業(yè)管理模式

一是政府應(yīng)明確自身的定位和角色，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控的職能和以法治理念為核心的規(guī)范化管理，弱化政府對市場機(jī)制的干預(yù)和對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與，即從宏觀國民經(jīng)濟(jì)的整體利益出發(fā)，提供公共事務(wù)服務(wù)和公共物品，幫助社會(huì)弱勢群體獲取經(jīng)濟(jì)利益。中央政府層面注意宏觀調(diào)控，制定相關(guān)法律法規(guī)，推出一系列改善中小微企業(yè)的服務(wù)體系，增加就業(yè)崗位的激勵(lì)政策，并建立全國的信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施［4］；地方政府層面應(yīng)針對不同對象的需求提供針對性服務(wù)，開展就業(yè)信息提供、就業(yè)咨詢與輔導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)與跟蹤等具體工作；中央與地方協(xié)同做好政策的落實(shí)、監(jiān)督、管理等工作［5］。二是要建立健全市場的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，通過市場運(yùn)作使社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擺脫低層次、低質(zhì)量的社會(huì)地位和社會(huì)形象；增強(qiáng)社區(qū)就業(yè)項(xiàng)目的自主性和獨(dú)立經(jīng)營性，改變政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益集團(tuán)行為主體的現(xiàn)狀，讓大學(xué)生在社區(qū)市場中充分發(fā)揮其知識(shí)與專業(yè)特長。

（二）形成以社區(qū)為主體的大學(xué)生就業(yè)管理架構(gòu)

在人力資源和社會(huì)保障部下設(shè)大學(xué)生就業(yè)管理辦，依法開展各級各地的大學(xué)生社區(qū)就業(yè)指導(dǎo)與管理工作。一是建立“勞動(dòng)和社會(huì)保障室”、“就業(yè)服務(wù)中心”等大學(xué)生社區(qū)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)并規(guī)范其工作職責(zé)，配有專職人員，依托計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代技術(shù)手段，動(dòng)態(tài)記錄與管理所在區(qū)域就業(yè)人員的信息情況，包括失業(yè)人員登記、從業(yè)人員登錄；二要?jiǎng)討B(tài)掌握勞動(dòng)力市場的供求信息，面向大學(xué)生開展就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)介紹、就業(yè)培訓(xùn)和其他的勞動(dòng)保障工作；三要將政府權(quán)力適當(dāng)下放，增強(qiáng)社區(qū)機(jī)構(gòu)的組建能力和協(xié)調(diào)能力，形成市、區(qū)、街道、社區(qū)居委會(huì)四級社區(qū)就業(yè)服務(wù)工作網(wǎng)絡(luò)；四要因地制宜制定大學(xué)生社區(qū)就業(yè)優(yōu)惠政策，如減免各種稅費(fèi)與管理費(fèi)用、銀行貸款、再就業(yè)補(bǔ)助、創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)、再就業(yè)培訓(xùn)等等，形成較為完整的社區(qū)就業(yè)管理服務(wù)體制；五要建立交流與反饋的互動(dòng)平臺(tái)，可在人力資源保障部門設(shè)立交流處，開展大學(xué)生社區(qū)就業(yè)的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、學(xué)習(xí)研討會(huì)、現(xiàn)場觀摩會(huì)、組織學(xué)習(xí)參觀等人際交流方式，也可利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)借助BBS、E－mail、虛擬社區(qū)、博客、Wiki、微平臺(tái)等方式建立實(shí)時(shí)信息交流平臺(tái)，營造全社會(huì)關(guān)注、支持、鼓勵(lì)社區(qū)就業(yè)的氛圍。

（三）擴(kuò)大政策的實(shí)施范圍與配套措施

政策制定與實(shí)施的設(shè)計(jì)理念是“擴(kuò)大大學(xué)生就業(yè)”，應(yīng)將該理念貫徹到相關(guān)政策的制定與實(shí)施過程中，一要增強(qiáng)大學(xué)生的就業(yè)能力，需從外在條件提供和內(nèi)在能力提升兩方面著手，外在條件方面包括政府補(bǔ)貼、稅收減免、無息貸款、綠色通道、社會(huì)投資引導(dǎo)、購買就業(yè)崗位等，內(nèi)在能力方面主要是面向大學(xué)生開展專項(xiàng)的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)與咨詢、心理支持與輔導(dǎo)等，讓大學(xué)生有能力、有資本在社區(qū)環(huán)境中實(shí)現(xiàn)就業(yè)的價(jià)值性。二要保障大學(xué)生社區(qū)就業(yè)的勞動(dòng)權(quán)益，建立與規(guī)范社區(qū)用人單位的勞動(dòng)管理與監(jiān)察制度，明確企業(yè)在簽訂、變更、解除、終止勞動(dòng)合同、支付工資、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、處理工傷、加班等方面的職責(zé)和義務(wù)，對于按時(shí)、足額繳納社區(qū)就業(yè)人員保險(xiǎn)費(fèi)用的企業(yè)由行政機(jī)關(guān)給予稅收減免或是稅收補(bǔ)貼；對于克扣或是無故拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的企業(yè)要進(jìn)行嚴(yán)厲的懲罰，除了要補(bǔ)齊費(fèi)用外，處以1倍以上5倍以下的罰款。三要解決大學(xué)生社區(qū)就業(yè)的后顧之憂，建立健全社區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可在勞動(dòng)時(shí)間統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)大學(xué)生社區(qū)就業(yè)養(yǎng)老的繳納標(biāo)準(zhǔn)，其個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的積累額不應(yīng)低于全日制就業(yè)勞動(dòng)者的繳納標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)計(jì)靈活的繳納體系。具體表現(xiàn)為：繳納基數(shù)靈活，允許社區(qū)就業(yè)人員在社會(huì)平均工資的60%—300%之間自愿選擇繳納基數(shù)；繳納年限靈活，規(guī)定繳費(fèi)滿15年的，發(fā)給基本養(yǎng)老金的80%，之后繳費(fèi)每增加一年，基本養(yǎng)老金提高1個(gè)百分點(diǎn)［6］；繳費(fèi)時(shí)間和地點(diǎn)靈活，依據(jù)個(gè)人唯一的身份證號碼辦理個(gè)人統(tǒng)一賬戶，可在任何地點(diǎn)（不同的工作地點(diǎn)），任何時(shí)間（可選擇月、季或年三個(gè)時(shí)間段）來繳納社保費(fèi)用。

（四）通過政策的透明與考核實(shí)現(xiàn)政務(wù)高效

一是各級政務(wù)的公開透明，政府以公共平臺(tái)和大學(xué)生專有通道將大學(xué)生就業(yè)的相關(guān)政策第一時(shí)間地公開給大學(xué)生，尤其是政務(wù)運(yùn)作的原則、實(shí)施主體、程序、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，并鼓勵(lì)地方的立法、行政部門大膽協(xié)作嘗試，采用“聯(lián)席會(huì)議”、專項(xiàng)會(huì)議、現(xiàn)場調(diào)研等機(jī)制協(xié)調(diào)各部門之間的矛盾［7］。二是真實(shí)統(tǒng)計(jì)大學(xué)生就業(yè)與失業(yè)情況，對社區(qū)內(nèi)登記的高校畢業(yè)生進(jìn)行分類管理，劃分為大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)管理、就業(yè)不穩(wěn)定畢業(yè)生的就業(yè)管理、啟蒙畢業(yè)生的工作意識(shí)及其公共職業(yè)培訓(xùn)四種類型，動(dòng)態(tài)掌握不同類型高校畢業(yè)生的生活和就業(yè)變化等相關(guān)情況。三要建立社區(qū)就業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn)。按照充分就業(yè)社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)內(nèi)大學(xué)生有就業(yè)能力和就業(yè)愿望的大學(xué)生就業(yè)率不低于90%；四要建立政府工作人員的問責(zé)制度。由民意機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、社會(huì)機(jī)構(gòu)與大學(xué)生就業(yè)主體實(shí)施對政府機(jī)關(guān)及其人員的問責(zé)；問責(zé)范圍不僅包括政府人員的所為，同時(shí)也要關(guān)注政府的不作為；責(zé)任范圍覆蓋政治責(zé)任、道德責(zé)任、行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任。

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