中等城市有機(jī)更新的思考

■ 陳 沉

所謂城市有機(jī)更新，就是將城市視為一個(gè)有生命的有機(jī)體，通過符合城市發(fā)展規(guī)律的新陳代謝，完善基礎(chǔ)設(shè)施，健全城市功能，拓展發(fā)展空間，提升城市品質(zhì)，改善人居環(huán)境，消除城市隱患和詬病，解決歷史遺留問題，傳承、延續(xù)、弘揚(yáng)城市記憶、歷史文化和城市精神。總體目標(biāo)是強(qiáng)化城市的歷史記憶、歷史遺存、歷史情感，注重老城區(qū)人文關(guān)懷，協(xié)調(diào)推進(jìn)新老城區(qū)融合發(fā)展，解決新老城區(qū)發(fā)展不平衡、不充分的矛盾。核心目的是解決、消化、處理歷史遺留問題，保障群眾根本利益，確保社會(huì)大局穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供有力保障。

一、中等城市有機(jī)更新的必要性

一般而言，中等城市擁有較為完善的教育、醫(yī)療、商業(yè)等公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，但是同時(shí)，也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和一系列亟需解決的問題：

1.公共基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多，城市功能亟需完善。城區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，系統(tǒng)性不強(qiáng)，層次功能不明晰，“斷頭路”多，停車場地缺乏，占道停車問題突出，交通擁堵。污水管網(wǎng)老舊且覆蓋率低，城市內(nèi)河不但沒有形成景觀，反而成了污水溝。城區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社區(qū)服務(wù)、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。

2.城市缺乏風(fēng)貌特色，人居環(huán)境有待提升。城市界面參差不齊，公園綠地、廣場等城市公共空間缺乏，侵占河道、山體等生態(tài)空間還比較嚴(yán)重。城市景觀等公共功能未能充分發(fā)揮，建筑天際線、開發(fā)建設(shè)控制需進(jìn)一步提升。

3.產(chǎn)業(yè)有待升級，發(fā)展空間受限。以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)水平不高，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間仍需要靠存量建設(shè)用地來拓展，成本高，難度大。

4.城市建設(shè)遺留問題多,處理難度大。城市建設(shè)形成遺留問題多，矛盾復(fù)雜，涉及群眾人數(shù)巨大，而且長久得不到解決，社會(huì)不穩(wěn)定因素極高，極易造成群體性事件。

針對這些問題，借鑒大城市的成功做法，加快推進(jìn)城市有機(jī)更新是有效的解決途徑。

二、中等城市有機(jī)更新的思路

中等城市有機(jī)更新是一項(xiàng)涉及社會(huì)、市場主體、政府等各個(gè)方面的系統(tǒng)工程，情況復(fù)雜，需多方協(xié)同工作方能能夠順利推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

（一）工作原則

1.政府主導(dǎo)。政府負(fù)責(zé)城市有機(jī)更新規(guī)劃和政策的制定，主導(dǎo)更新改造運(yùn)作模式和實(shí)施主體的選擇，主導(dǎo)征地拆遷和安置工作，著力化解歷史遺留問題，對更新改造項(xiàng)目實(shí)施全程監(jiān)控。

2.市場參與。基于政府融資困難、財(cái)政資金不足的現(xiàn)實(shí)原因，需動(dòng)員社會(huì)資本參與城市有機(jī)更新。公開選擇投資實(shí)施主體，確保投資實(shí)施主體有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)、有責(zé)任。積極探索政府和社會(huì)資本合作推進(jìn)城市有機(jī)更新項(xiàng)目及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，創(chuàng)新城市有機(jī)更新的融資方式。

3.多方共贏。通過開展城市有機(jī)更新，實(shí)現(xiàn)群眾居住條件和環(huán)境的改善、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的完善、城市特色風(fēng)貌的提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提升、歷史遺留問題的化解、社會(huì)的和諧穩(wěn)定，樹立政府親民為民和一切以人民為中心的良好形象，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)、市場主體、政府等多方主體共贏。

（二）工作策略

1.整體規(guī)劃。依據(jù)城市總體規(guī)劃和區(qū)域現(xiàn)狀，通盤考慮，編制城市有機(jī)更新總體規(guī)劃，明確城市有機(jī)更新范圍內(nèi)的城市功能結(jié)構(gòu)、用地性質(zhì)布局、交通體系、綠地景觀體系、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的布局和規(guī)模，明確城市有機(jī)更新的重點(diǎn)區(qū)域及其更新方向、目標(biāo)、時(shí)序和更新策略，指導(dǎo)城市有機(jī)更新有序推進(jìn)。

2.統(tǒng)籌平衡。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是否平衡是更新改造項(xiàng)目能否吸引社會(huì)資本進(jìn)入的前提。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)平衡，只有將改造成本高的地塊與改造收益大的地塊統(tǒng)籌考慮連片開發(fā)。由于更新改造項(xiàng)目成本巨大，僅靠土地出讓收益往往也很難實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)平衡，還需要通過土地一、二級市場聯(lián)動(dòng)，靠土地二級市場開發(fā)收益來彌補(bǔ)以實(shí)現(xiàn)平衡。

3.成片推進(jìn)。綜合考慮更新改造的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施配套及公共服務(wù)完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、更新改造的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)平衡，以成片開發(fā)的方式，打包一個(gè)或多個(gè)地塊項(xiàng)目，保證開發(fā)空間資源配置的有效性、城市空間功能布局的協(xié)調(diào)性和更新改造實(shí)施的可行性，促使片區(qū)改造開發(fā)與城市產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等的協(xié)同推進(jìn)。

4.分期實(shí)施。城市有機(jī)更新是一項(xiàng)投資巨大、情況復(fù)雜、任務(wù)繁重的長期工作，需要根據(jù)更新改造的需求和實(shí)施的條件，在城市有機(jī)更新總體規(guī)劃的指引下，分輕重緩急分期實(shí)施。優(yōu)先安排群眾改造意愿強(qiáng)烈、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施亟需改善和歷史遺留問題矛盾突出的片區(qū)實(shí)施。

（三）工作機(jī)制

1.市級牽頭。市級主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立高規(guī)格的城市有機(jī)更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)推進(jìn)工作，建立工作制度，及時(shí)對城市有機(jī)更新工作涉及的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策。

2.部門聯(lián)動(dòng)。城市有機(jī)更新項(xiàng)目的順利實(shí)施離不開審批手續(xù)的快捷辦理，規(guī)劃、國土、住建等職能部門建立起部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，優(yōu)化審批流程，開設(shè)“綠色通道”，縮短審批時(shí)間，并制定相關(guān)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和配套政策，履行相應(yīng)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督職責(zé)。

3.區(qū)級實(shí)施。區(qū)級政府具體負(fù)責(zé)轄區(qū)城市有機(jī)更新項(xiàng)目的組織實(shí)施，具體負(fù)責(zé)城市有機(jī)更新規(guī)劃草案編制、投資實(shí)施主體選擇、征地拆遷和安置、項(xiàng)目的全程監(jiān)控。

4.司法保障。城市有機(jī)更新工作中的征地拆遷、歷史遺留問題的化解、排除一些非理性的人為干擾后，需要紀(jì)委監(jiān)委和檢察院、法院、公安等司法部門的大力支持和強(qiáng)有力保障，需要建立城市有機(jī)更新工作紀(jì)委監(jiān)委和司法保障工作機(jī)制。

三、中等城市有機(jī)更新的工作流程

基于中等城市有機(jī)更新項(xiàng)目主要依靠社會(huì)資本投入的考慮，提出如下工作流程設(shè)想：

1.編制城市有機(jī)更新總體規(guī)劃。市級組織編制城市有機(jī)更新總體規(guī)劃，作為統(tǒng)籌城市有機(jī)更新的頂層設(shè)計(jì)。初步梳理城區(qū)各土地和建筑物基本情況；篩查有機(jī)更新潛力地區(qū)，判斷與用地情況相適應(yīng)的有機(jī)更新類型及路徑，劃定統(tǒng)籌片區(qū)；明確公共空間、公共設(shè)施、交通、基礎(chǔ)設(shè)施布局要求；研究并提出有機(jī)更新推進(jìn)的政策保障體系、投融資模式和機(jī)構(gòu)設(shè)置等建議。

2.篩選擬實(shí)施的城市有機(jī)更新片區(qū)。依照城市有機(jī)更新總體規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮更新改造意愿、拆遷安置和開發(fā)情況、成本收益平衡、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套完善需求、空間邊界、地籍權(quán)屬、規(guī)模尺度等因素，區(qū)級開展更新改造意愿調(diào)查，篩選擬實(shí)施的城市有機(jī)更新片區(qū)，擬定片區(qū)范圍和具體改造項(xiàng)目，對擬改造區(qū)域現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)準(zhǔn)確的測繪、調(diào)查和基礎(chǔ)資料收集，擬定改造項(xiàng)目規(guī)劃用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配建的類型、規(guī)模。

3.編制城市有機(jī)更新片區(qū)實(shí)施方案。區(qū)級組織編制擬實(shí)施的城市有機(jī)更新片區(qū)控規(guī)草案，依據(jù)相關(guān)上位規(guī)劃要求和現(xiàn)狀調(diào)查情況，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)測算，征求各方面的意見，細(xì)化明晰和確定更新改造片區(qū)的規(guī)劃指標(biāo)和要求。區(qū)級組織編制包括片區(qū)范圍、控規(guī)草案、具體項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)測算、風(fēng)險(xiǎn)評估、運(yùn)作模式等內(nèi)容的擬實(shí)施城市有機(jī)更新片區(qū)實(shí)施方案，報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后組織實(shí)施。

4.公開確定投資實(shí)施主體。以城市有機(jī)更新片區(qū)為單位，區(qū)級組織編制公開招商方案，確定投資實(shí)施主體資格條件，將建設(shè)方案、進(jìn)度計(jì)劃、保證金、企業(yè)資質(zhì)和業(yè)績作為招商的重要內(nèi)容。區(qū)級組織公開招商引進(jìn)資本投入方，確定投資實(shí)施主體，簽訂合作協(xié)議。

5.開展征地拆遷和安置工作。雙方簽訂合作協(xié)議后，建立共管賬戶，投資實(shí)施方打入足額的征地拆遷費(fèi)用后，區(qū)級組織征地拆遷工作。安置房由投資實(shí)施方負(fù)責(zé)投資建設(shè)，區(qū)級負(fù)責(zé)監(jiān)督安置房建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量和品質(zhì)，主導(dǎo)分配。

6.報(bào)批城市有機(jī)更新片區(qū)控規(guī)。按照控制性詳細(xì)規(guī)劃報(bào)批的相關(guān)規(guī)定和程序，報(bào)批城市有機(jī)更新片區(qū)的控規(guī)，經(jīng)批準(zhǔn)后作為規(guī)劃部門實(shí)施行政許可和規(guī)劃管理的依據(jù)。

7.編制改造項(xiàng)目供地方案。依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的城市有機(jī)更新片區(qū)實(shí)施方案和規(guī)劃，國土部門編制有機(jī)更新片區(qū)中各項(xiàng)目的供地方案，確定供地方式、出讓底價(jià)、配建要求和移交方式等內(nèi)容，報(bào)請批準(zhǔn)后實(shí)施供地。

8.辦理改造項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)施工建設(shè)。由投資實(shí)施方負(fù)責(zé)辦理改造項(xiàng)目涉及的規(guī)劃、土地、建設(shè)、環(huán)保、消防、人防等各項(xiàng)建設(shè)手續(xù)后，組織施工建設(shè)。

9.及時(shí)辦理項(xiàng)目資金的結(jié)算。有機(jī)更新改造項(xiàng)目占用的資金量大，為保證項(xiàng)目建設(shè)資金需求和順利實(shí)施，依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的實(shí)施方案和雙方簽訂的協(xié)議，在政府與投資實(shí)施主體之間及時(shí)進(jìn)行資金的核算和撥付。

四、中等城市有機(jī)更新的創(chuàng)新政策

中等城市有機(jī)更新工作必須以完善、可行的政策為前提，通過政策的制定，保障更新工作實(shí)施的可行性和規(guī)范性。

1.土地政策：首先，參照政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目的做法，城市有機(jī)更新工作項(xiàng)目可以實(shí)行土地一二級聯(lián)動(dòng)開發(fā)。其次，明確城市更新項(xiàng)目根據(jù)控規(guī)的要求需配建移交給轄區(qū)政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施采取無償移交的方式，并作為土地的出讓條件之一，納入土地出讓合同管理。在確定土地出讓底價(jià)時(shí)，在地價(jià)評估的基礎(chǔ)上，充分考慮征地拆遷成本、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配建成本等因素。第三，城市有機(jī)更新項(xiàng)目土地出讓金可分期繳納，一年內(nèi)全部繳清。第四，城市更新項(xiàng)目的土地出讓收入，除計(jì)提中央財(cái)政外返還給投資實(shí)施主體，用于征地拆遷安置、公共服務(wù)配套、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和化解處理歷史遺留問題。

2.規(guī)劃政策：首先，城市有機(jī)更新總體規(guī)劃和更新片區(qū)控規(guī)草案，報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后，作為實(shí)施規(guī)劃行政許可和規(guī)劃管理的依據(jù)。其次，在符合城市規(guī)劃、相關(guān)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的前提下，根據(jù)更新片區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)平衡的要求，明確可合理確定更新片區(qū)的用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套類型、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。

3.招商準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn):制定更新改造企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，主要從企業(yè)實(shí)力、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)責(zé)任心等方面進(jìn)行規(guī)定，如企業(yè)地產(chǎn)板塊的主營業(yè)務(wù)收入、企業(yè)負(fù)債率、舊城改造經(jīng)驗(yàn)等。

4.稅費(fèi)政策：對納入城市更新的地塊，免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等各種行政事業(yè)收費(fèi)。電力、通信、市政公用事業(yè)等企業(yè)適當(dāng)降低經(jīng)營性收費(fèi)，并提供優(yōu)質(zhì)的接入服務(wù)。