德國(guó)、加拿大兩國(guó)警方處置非法聚集事件淺析

周鳳翔 常亮 時(shí)磊

摘 要 隨著國(guó)家社會(huì)的不斷發(fā)展，社會(huì)矛盾激增，非法聚集事件越來(lái)越多的出現(xiàn)在中國(guó)社會(huì)的歷史舞臺(tái)。本文主要對(duì)德國(guó)和加拿大兩國(guó)處置非法聚集事件的警務(wù)機(jī)制進(jìn)行分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)處置類(lèi)似事件提供一定的參考。

關(guān)鍵詞 外警 非法聚集事件 警務(wù)機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：周鳳翔、常亮、時(shí)磊，武警寧夏總隊(duì)機(jī)動(dòng)支隊(duì)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D52 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.104

當(dāng)今世界各國(guó)無(wú)不面臨著無(wú)比錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾和沖突，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)較為穩(wěn)定，普通民眾權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)，參與政治的熱情較高，較多的以集會(huì)、游行、示威的方式表達(dá)愿望、宣泄不滿(mǎn)和提出主張。

從西方各國(guó)處置實(shí)踐來(lái)看，以德國(guó)、加拿大兩國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家，形成了一套較為完備的警務(wù)體制機(jī)制，在實(shí)際任務(wù)中收到了良好效果，對(duì)于我國(guó)處置有非法聚集事件具有較強(qiáng)的借鑒意義。

一、 德加兩國(guó)警方處置非法聚集事件警務(wù)機(jī)制

德加兩國(guó)警方在處置非法聚集事件的實(shí)踐過(guò)程中，不同程度的經(jīng)歷了從“武力升級(jí)”模式向“協(xié)商管理”模式的轉(zhuǎn)變。兩國(guó)警方為最大限度維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障公共秩序，用“升級(jí)暴力”理念指導(dǎo)處置行動(dòng)，采用了“武力升級(jí)”策略回應(yīng)聚集事件中的暴力行為。由于武力的升級(jí)不可避免的導(dǎo)致警方與聚集人群之間矛盾沖突的增長(zhǎng)，兩國(guó)警方不斷反思“升級(jí)暴力”的警務(wù)理念，最終用“協(xié)商管理”的處置機(jī)制淘汰了以暴力升級(jí)對(duì)抗暴力的原有模式，逐漸適應(yīng)了本國(guó)法律傳統(tǒng)和社會(huì)治安狀況的要求。

在“協(xié)商管理”模式下，警方的主要目的是保障公民合法集會(huì)游行示威的憲法權(quán)利。警方在認(rèn)識(shí)到集會(huì)游行示威活動(dòng)必然影響公共秩序的前提下，提出可以容忍一定程度的秩序損害。因此，警方在處置過(guò)程中，并不會(huì)阻止活動(dòng)的進(jìn)行，而是力求控制活動(dòng)帶來(lái)的破壞性，保持與聚集人群的溝通，出現(xiàn)暴力破壞性行為時(shí)限制武力的使用，將事件控制在警方所能接受和容忍的范圍。警方的處置目標(biāo)從最大限度維護(hù)社會(huì)秩序到以維護(hù)憲法權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，警方處置的機(jī)制體制也隨之調(diào)整。

（一） 由攻擊型向保守型警務(wù)機(jī)制轉(zhuǎn)變

根據(jù)社會(huì)行為學(xué)原理，警方的緊張、激動(dòng)情緒會(huì)在持續(xù)互動(dòng)中感染聚集人群，破壞冷靜理性的氛圍，讓聚集者本來(lái)難以實(shí)現(xiàn)的一致企圖轉(zhuǎn)為實(shí)際行動(dòng)。德加兩國(guó)警方注重更少的讓處置力量直接接觸聚集人群，對(duì)直接參與處置主體的身份規(guī)定也較為嚴(yán)格，在社會(huì)面的控制上行為趨于保守。警方這種由攻擊型向保守型的治安警務(wù)轉(zhuǎn)變，避免了無(wú)謂的警民沖突，防止了社會(huì)矛盾向警民矛盾的轉(zhuǎn)化。

一是警力的投入趨向保守。加拿大警方在處置實(shí)踐中，勤務(wù)戰(zhàn)略趨向保守。以加拿大警方2001年處置美洲國(guó)家首腦會(huì)議期間的抗議為例，警方態(tài)度強(qiáng)硬，投入大量警力參與處置，甚至出動(dòng)了大批防暴警察，意圖取得震懾效果。事實(shí)上，這種攻擊型的警務(wù)策略卻引發(fā)了激烈的警民矛盾，導(dǎo)致了暴力抗法行為大量發(fā)生。到2002年八國(guó)集團(tuán)會(huì)議期間，加拿大警方轉(zhuǎn)向保守和克制。投入街頭直接與聚集人群接觸的警察數(shù)量減少，投入街頭的警力也由全副武裝的防暴警察變?yōu)轭^戴貝雷帽的治安警察，有效避免了因?yàn)樽陨硇袨閹?lái)的聚集現(xiàn)場(chǎng)的緊張和敵對(duì)氛圍。

二是警力的使用趨向保守。德國(guó)警方在發(fā)現(xiàn)暴力破壞行為，需要采取強(qiáng)制措施時(shí)，注重控制影響，避免警方激化矛盾，對(duì)強(qiáng)制措施執(zhí)行主體做了特殊規(guī)定。如果現(xiàn)場(chǎng)警力與聚集人群對(duì)峙太久，柏林警方為防止警員報(bào)復(fù)性的攻擊行為，則抽調(diào)另一未直接對(duì)峙的警力實(shí)施。

（二）由被動(dòng)反應(yīng)向事前預(yù)防警務(wù)機(jī)制轉(zhuǎn)變

德加兩國(guó)警方為控制和管理事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)沖突在被降級(jí)的情況下予以處置，均采取了事前預(yù)防的警務(wù)策略?；谶@一策略，德加兩國(guó)警務(wù)部門(mén)建立了高效的情報(bào)信息搜集系統(tǒng)和專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，用以制訂科學(xué)可行的行動(dòng)預(yù)案。

一是建立高效的情報(bào)信息搜集系統(tǒng)。在八國(guó)首腦會(huì)議聚集事件之初，加拿大警方就建立了聯(lián)合情報(bào)組織，收集情報(bào)。信息情報(bào)搜集的內(nèi)容一般包括集會(huì)游行示威的計(jì)劃，參與個(gè)體的信息，活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)者的行為記錄等。對(duì)于收集到的情報(bào)信息，警方一般會(huì)在事前有選擇性的公開(kāi)，能夠有效威懾參與主體特別是“首要分子”的暴力行為。德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在1985年規(guī)定了“互相合作義務(wù)”，要求警方和集會(huì)游行示威負(fù)責(zé)人雙方必須在活動(dòng)前及早接觸，在交換資料、建立信任和合作的基礎(chǔ)上，共同研討確保集會(huì)游行和平進(jìn)行的措施，這種相互合作模式也成為德國(guó)警方情報(bào)收集的重要渠道。除此之外，兩國(guó)警方也賦予了治安警察情報(bào)收集的任務(wù)，要求社區(qū)警察在社區(qū)警務(wù)活動(dòng)中及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告非和平性集會(huì)游行示威的相關(guān)情報(bào)。

二是組織專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。為預(yù)計(jì)聚集事件可能出現(xiàn)的暴力程度，兩國(guó)警方，特別是市局和分局一級(jí)，都建立了專(zhuān)門(mén)的小組，專(zhuān)職風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。加拿大警方對(duì)于將要進(jìn)行的活動(dòng)做出分析，根據(jù)情報(bào)信息收集系統(tǒng)提供的關(guān)于參與主體、訴求內(nèi)容、聚集地域等方面情報(bào)，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，一般將重大聚集事件分為極大可能發(fā)生騷亂、容易發(fā)生騷亂、可能發(fā)生騷亂、也可能發(fā)生騷亂、不太可能發(fā)生騷亂五個(gè)級(jí)別。德國(guó)警方主要根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)態(tài)勢(shì)，評(píng)估聚集事件的內(nèi)容和性質(zhì)，注重從法律和政治上綜合評(píng)定事件帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

三是科學(xué)制定行動(dòng)預(yù)案。事前預(yù)防性警務(wù)機(jī)制最大的特點(diǎn)，是警方會(huì)根據(jù)收集的情報(bào)信息，組織專(zhuān)業(yè)力量進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，最后針對(duì)聚集事件制定處置行動(dòng)預(yù)案。預(yù)案的基本內(nèi)容包括警力的配置、指揮機(jī)構(gòu)的編成、交通秩序的維持、疏散人群的方案、暴力行為的處置、警務(wù)保障的措施等。加拿大警方還提出了行動(dòng)預(yù)案制定的具體原則：“一是必須符合法律和警務(wù)工作制度；二是要具有機(jī)動(dòng)性、靈活性；三是切實(shí)可行，具有可操作性”。事前預(yù)防性的警務(wù)機(jī)制能夠有效避免聚集事件的急劇惡化，讓警方掌握處置的主動(dòng)權(quán)，防止被動(dòng)反應(yīng)，決策失誤，行動(dòng)失慮的情況發(fā)生。

（三） 由對(duì)抗性向合作性警務(wù)機(jī)制轉(zhuǎn)變

警民溝通能夠維護(hù)公民合法權(quán)利，一定程度上還能夠預(yù)防違法犯罪行為的發(fā)生。在合作性警務(wù)機(jī)制下，警方主動(dòng)充當(dāng)聚集者和受聚集事件影響者間的協(xié)調(diào)員。

一是注重與參與主體的合作。加拿大警方在八國(guó)首腦會(huì)議期間，在預(yù)期聚集地點(diǎn)投入專(zhuān)業(yè)警力，不斷反饋實(shí)時(shí)情報(bào)，非常注重與參與主體和利益相關(guān)人的溝通。德國(guó)警方在處置暴力行為時(shí)，將自身角色定位為中立者，組織警方、組織者和參與者的三方對(duì)話(huà)合作，通過(guò)給予建議的方式避免沖突。合作的前提是警方與參與主體就立場(chǎng)達(dá)成一致，通過(guò)事先的溝通和事中的情報(bào)反饋，向參與主體表達(dá)警方維護(hù)參與者合法集會(huì)游行示威的權(quán)利，反對(duì)暴力行為，維護(hù)社會(huì)秩序，保護(hù)利益相關(guān)者法益的初衷，爭(zhēng)取參與主體的理解和支持，避免聚集人群對(duì)警方處置目的的誤解。

二是注重與媒體和公眾的合作。兩國(guó)警方非常重視與媒體和公共的溝通，采取“主動(dòng)型”的公共關(guān)系策略，以警方處置行動(dòng)為中心，主動(dòng)將警務(wù)活動(dòng)置于媒體和公眾的監(jiān)督之下。德國(guó)各級(jí)警察機(jī)關(guān)都有專(zhuān)業(yè)負(fù)責(zé)公共關(guān)系的警察，其工作流程也有既定的程序。在由對(duì)抗性向合作性警務(wù)機(jī)制的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，警方建立了專(zhuān)業(yè)的溝通協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，避免了行政相對(duì)人從警方處置開(kāi)始就存在的敵對(duì)情緒，成功的在感情上爭(zhēng)取到了聚集人群的理解，同時(shí)也減少了處置暴力破壞行為的難度。

二 、德加兩國(guó)警方處置制度經(jīng)驗(yàn)

德加兩國(guó)在“協(xié)商管理”模式的指導(dǎo)下開(kāi)展非法聚集事件的預(yù)防處置工作，其保守、預(yù)防、合作的方針有效緩和了警方與聚集人群的矛盾沖突，以較少的行政強(qiáng)制措施爭(zhēng)取到最大公共利益的保護(hù)。一方面，警方的處置手段得到公眾認(rèn)可，其正義溫和的形象得到強(qiáng)化；另一方面，其處置效率和實(shí)際效果也被實(shí)踐證明。在兩國(guó)轉(zhuǎn)變自身處置警務(wù)機(jī)制的過(guò)程中，取得了相當(dāng)多的制度經(jīng)驗(yàn)，其中，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度和信息發(fā)布制度，最具成效。

（一） 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作為警務(wù)工作的一個(gè)重要內(nèi)容，其對(duì)非法聚集事件的發(fā)生、演變和可能帶來(lái)的危害都有一個(gè)系統(tǒng)科學(xué)的評(píng)估，為警憲力量處置具體事件提供了全面權(quán)威的信息。

在針對(duì)非法聚集事件的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，加拿大警方根據(jù)情報(bào)信息系統(tǒng)的工作成果，綜合分析危險(xiǎn)的程度，評(píng)估當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境、大氣，參加的人員、地點(diǎn)、原因，確定潛在的風(fēng)險(xiǎn)，事件的規(guī)模和參加人數(shù)，以此來(lái)分析人為因素在事件發(fā)生中的作用，最終制定行動(dòng)預(yù)案，做出最后決策。在德國(guó)，警方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法非常詳細(xì)：首先，針對(duì)聚集事件的人數(shù)、地點(diǎn)、環(huán)境等基本信息綜合評(píng)估，用以確定警力的配置數(shù)量、梯次、裝備等要素；然后分析聚集事件的性質(zhì)，確定聚集事件可能導(dǎo)致的暴力程度；其次，分析、研究參與主體的成員結(jié)構(gòu)，根據(jù)參與主體以往的活動(dòng)記錄預(yù)測(cè)其行為結(jié)果；再次，確定事件的法律性質(zhì)，判斷其政治敏感程度；最后，如果有暴力行為發(fā)生的可能性，還需評(píng)估事發(fā)地域商店、居民等社會(huì)組織、個(gè)人所面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)。

德加兩國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度有一套成熟的體系：第一，科學(xué)確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的組織者，一般是警務(wù)部門(mén)的決策層、情報(bào)部門(mén)、社區(qū)警察以及相當(dāng)數(shù)量的專(zhuān)業(yè)評(píng)估人員；第二，識(shí)別評(píng)估對(duì)象面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)可能發(fā)生的事件的人數(shù)、地點(diǎn)和環(huán)境，確認(rèn)社會(huì)秩序面臨的現(xiàn)實(shí)威脅；第三，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，預(yù)測(cè)對(duì)社會(huì)秩序的負(fù)面影響；第四，確認(rèn)社會(huì)秩序和警務(wù)部門(mén)承受風(fēng)險(xiǎn)的能力，根據(jù)法律規(guī)定、社會(huì)局勢(shì)、警務(wù)政策，合理限定警務(wù)部門(mén)能承受的風(fēng)險(xiǎn)界限；第五，劃分風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)先處置等級(jí)，提出風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策。

（二） 信息發(fā)布制度

德加兩國(guó)在處置非法聚集事件實(shí)踐中，逐步建立了較為完備的信息發(fā)布制度，對(duì)發(fā)布的人員、內(nèi)容、時(shí)機(jī)以及策略都有較為成熟的制度規(guī)定。

德國(guó)警方認(rèn)為，與媒體合作是有益的，可以使媒體和市民知曉警方的行動(dòng)，以此減少社會(huì)公眾因?yàn)樾畔⒎簽E缺乏權(quán)威而產(chǎn)生的猜疑和不信任。德國(guó)警方每次在處置非法聚集事件時(shí)，都有一個(gè)多達(dá)100人的公共關(guān)系團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)保持與媒體和市民的接觸。信息發(fā)布的方式包括：提供電話(huà)號(hào)碼給媒體和公眾，在警務(wù)網(wǎng)站上，設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)針對(duì)具體聚集事件的網(wǎng)頁(yè)，印發(fā)宣傳材料，專(zhuān)人接待媒體采訪和詢(xún)問(wèn)，安排新聞發(fā)言人向媒體和公眾發(fā)布有關(guān)新聞。德國(guó)警方還非常重視事后的信息發(fā)布評(píng)估，在每次處置結(jié)束后，公共關(guān)系部門(mén)都要與相關(guān)媒體座談，接受評(píng)價(jià)，總結(jié)自身信息發(fā)布工作中的得與失。

加拿大警方建立了更加規(guī)范的信息發(fā)布制度。各級(jí)警察機(jī)關(guān)均設(shè)立了新聞發(fā)言人，及時(shí)回應(yīng)民眾的關(guān)注熱點(diǎn)。在處置非法聚集事件過(guò)程中，加拿大警方會(huì)派出警員專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)信息的動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)發(fā)布，通過(guò)主動(dòng)、務(wù)實(shí)的態(tài)度爭(zhēng)取媒體的支持，提供官方權(quán)威信息以避免公眾的誤解。為保障信息發(fā)布制度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，加拿大警方非常重視與媒體打交道警察的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括：信息公開(kāi)的范圍，新聞發(fā)言的技巧，甚至具體到通報(bào)講話(huà)時(shí)語(yǔ)氣聲調(diào)、口音腔調(diào)、儀表儀態(tài)等。

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