公安信訪工作的實踐困境及治理機制

摘 要 近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和社會主義法治進程的加快，在人民社會生活水平得到提高的同時也暴露了深層次的社會矛盾。信訪制度作為具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟制度，在我國邁入社會轉(zhuǎn)型期的大環(huán)境下首當其沖。由于種種原因，信訪制度的發(fā)展一直伴隨著艱難與坎坷。表現(xiàn)為過激信訪問題突出，且伴有越級上訪、集體上訪、重復上訪、纏訪鬧訪等問題出現(xiàn)，阻礙了信訪制度的健康發(fā)展。如何正確認識和把握過激訪的特點和成因，有針對性的采取對策措施，預(yù)防和減少不良事端，維護信訪秩序，對促進社會和諧穩(wěn)定具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞 公安信訪 過激信訪 信訪治理

基金項目：本文系大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目“公安信訪工作的實踐困境及治理機制”（項目編號：201812213005xy）的階段性研究成果。

作者簡介：張仲瑜，南京森林警察學院。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.084

一、過激訪的主要表現(xiàn)形式

通過分析總結(jié)過激信訪行為的典型案例，可以將過激行為分為攔截領(lǐng)導、聚眾鬧事、故意傷害三種類型。攔截領(lǐng)導常常在越級上訪中出現(xiàn)，集體上訪處理不當易轉(zhuǎn)化為聚眾鬧事，而故意傷害又可以再具體劃分。實際工作中很多上訪者為了達成自身的目的，往往采取各種過激舉措相交織使用的思路。因此，了解并熟悉過激信訪行為的幾種常見表現(xiàn)形式對于如何做好過激訪的處置工作將大有裨益。

（一） 攔截領(lǐng)導

攔截領(lǐng)導是過激信訪行為的常見表現(xiàn)形式之一，也是越級上訪者最容易作出的過激行為。很多信訪人對于自己的訴求處理結(jié)果不滿意，就會選擇通過攔截領(lǐng)導的方式來向地方機關(guān)施壓。

案例一：T鎮(zhèn)人民政府在依法征地拆遷期間，以C某為首的村民以征地拆遷丈量未經(jīng)其同意、補償款太低為由到各政府部門纏訪、鬧訪。2015年10月，以C某為首的村民手持上訪材料，在北京市海淀區(qū)復興路28號解放軍總醫(yī)院北門前機動車道內(nèi)，倒地堵路，攔截首長車隊，且不聽民警勸離，嚴重影響交通秩序。

迫于政策的壓力，地方公安機關(guān)往往不得不分出大量的精力去攔截這些上訪者，一旦出了疏忽就難免會發(fā)生案例一C某的這種情況。雖然上訪者往往因此受到治安處罰，但是地方公安機關(guān)也在此過程中名譽受損。

（二）聚眾鬧事

由于信訪的復雜性，很多上訪者的問題都是不能在短時間內(nèi)只通過三言兩語就能說清楚的。一些上訪者正是利用了這一特點，通過在公眾場合聚眾鬧事，有時甚至故意夸大一部分對上訪者有利的情節(jié)以博得群眾的同情，進而利用輿論壓力試圖強迫政府作出讓步。例如有的案例中上訪者通過將自己用鐵鏈鎖在崗亭護欄上的方式，手持上訪材料并向來往人群宣講冤情，引起大量人們聚集圍觀。一旦群眾對這些上訪者的說辭不加辨別就全盤接受、甚至信以為真，那么公安機關(guān)在處理這些信訪事件時難免受到社會輿論的阻力甚至是干擾，使處置工作舉步維艱、顧慮重重。此外，除了以宣講為主要形式的行為之外，一些上訪者的聚眾行為甚至建立在以破壞當?shù)厣鐣刃虻那疤嵘?，對社會風氣影響惡劣，Z某的例子便是其中的典型。

案例二：Z某原是某村村民。2014年，當?shù)卮逦騾^(qū)劃調(diào)整，對村民臨時占用的集體土地實行有償回收?？墒遣痪肸某就反悔，經(jīng)常越級上訪并提出其他要求。2014年11月，當?shù)卣偌摯宕迕竦街付ǖ攸c進行村委干部選舉，期間又遭遇Z某持上訪資料，散發(fā)傳單、攔截村民，又通過起哄、辱罵等方式阻撓選舉，致使當天的選舉工作無法完成。

（三）故意傷害

故意傷害是一些情緒激動的上訪者會采用的行為表現(xiàn)，不論是行為客體是他人還是自己，在公安信訪工作中都不算罕見。

案例三：2015年8月，F(xiàn)某和婆婆L某二人以L縣保障性住房征地為由，多次要求政府增加補償款，因訴求被回絕而走上了上訪的道路。2015年10月，二人來鎮(zhèn)政府鬧事，不吃不喝直到晚上。鎮(zhèn)政府在勸說期間考慮到L某年事已高，身體已經(jīng)開始有點吃不消，要將L某送往醫(yī)院觀察治療。F某不讓送婆婆去醫(yī)院，并借機要求鎮(zhèn)政府書寫保證書，鎮(zhèn)政府無法答復該無理要求，L某遂欲將身體與頭部碰撞辦公桌，被在場人員制止。F某趁工作人員不備喝下農(nóng)藥，后被送到了醫(yī)院搶救，所幸沒有生命危險。

一是上訪者對于自身的傷害行為。此類行為最大的特點是易施行，和其他方式相比追責起來受到的懲罰也相對較輕。同時，自我傷害也是最能讓公安機關(guān)信訪部門有口難辯并且博得大眾同情的方式，例如L某和F某的行為，在一些群眾的眼里就很容易造成錯誤的認識，在不明真相的情況下更傾向于“弱勢群體”。

案例四：2012年6月，L某因不滿政府、法院所做的決定、判決，為發(fā)泄心中不滿，通過口述讓他人代寫了《告世人遺書》，并將材料分別送到了縣政府、政法委、信訪局等十余個部門，并且在該遺書中揚言要采取駕車壓人的過激行為制造群死群傷事件，報復社會，引起各級領(lǐng)導注意。當月，L某在乘坐巴車的過程中，向車上乘客宣傳政府不公，自己要駕車壓人，制造慘案，并向車上乘客展示了《告世人遺書》。后被車上乘客報警。公安機關(guān)為此事開展了大量的調(diào)查和預(yù)防措施，耗費了大量人力物力。

二是波及無關(guān)群眾的行為。這在過激信訪行為中尤為惡劣，嚴重影響了社會秩序。一旦發(fā)生，不應(yīng)有例外，必將依照有關(guān)法律規(guī)定嚴懲不怠。

二、過激訪的成因

（一）認識根源

近年來，上訪者越來越傾向于在信訪過程中采取一系列過激行為，存在一種通過采取過激行為放大自身的訴求問題從而引起公安機關(guān)重視的心理，以期提高信訪問題能夠按自己欲求解決的可能性。一些居心不良的人正是抱著“會哭的孩子有奶吃”的心態(tài)，通過采用過激手段擴大事態(tài)，使事態(tài)向自己所期望的方向發(fā)展，為自身謀利。上訪者大多認為自己反映的問題優(yōu)先度很高，一旦信訪機關(guān)稍有怠慢，火氣就上來了，甚至有的上訪人認為自身信訪行為不過激，就得不到重視，將發(fā)泄怨氣視為理所當然。

此外，個別不能三言兩語說明情況，或是蓋個章簽個字就能解決的棘手問題往往需要較長的處置周期，給協(xié)調(diào)工作帶了困難。上訪人員在長期的等待和多次的反映之后可能會得到反復同樣的解釋，對此即使是經(jīng)驗豐富的信訪干部也會很無奈，但是作為上訪者卻對此過程的艱辛沒有足夠的認識，在漫長的等待和若干的重復之后很容易失去耐心而導致矛盾激化，實際生活中的具體表現(xiàn)就是通過采取言語刺激或是過激行為提醒和催促信訪機關(guān)處理自己的問題。

（二）社會根源

一些居心不良的人和不法分子通過在網(wǎng)絡(luò)等渠道上發(fā)表不當言論企圖引導輿論風向，以一些鉆了信訪制度空子的例子來誘使群眾產(chǎn)生遇到困難不走司法，走信訪反而能獲得更多利益的錯覺。同時社會上一些通過過激的方式討了有關(guān)部門便宜的信訪戶以自身信訪經(jīng)歷為談資，在日常生活中對一些同樣遇到問題等待處理的人灌輸錯誤的思想，甚至一些灰黑勢力也參與其中。我國部分地區(qū)有信訪產(chǎn)業(yè)化的趨勢，即委托人支付一定的金額，對方便通過一定的手段向信訪部門上訪反映問題，其中不乏參雜了過激手段。一些問題暫時得不到解決的信訪人易被這類人群利用、誘導而使自身的行為過激化，背離了信訪的程序性和正當性。

（三）法律根源

我國雖然出臺了一大批高質(zhì)量的法律法規(guī)，并且有針對性的發(fā)布了《信訪條例》，但其中仍然存在著不全面的地方，現(xiàn)實執(zhí)行中無法可依的現(xiàn)象還是存在?！缎旁L條例》第二十條和第四十七條分別闡述了不當行為的定義和相應(yīng)處理辦法，但是均為籠統(tǒng)地概括，實際操作中一些徘徊在違法邊緣的過激行為如何界定、采取懲罰應(yīng)該到什么程度并沒有可操作的詳盡的規(guī)范，現(xiàn)實中還得“具體問題具體分析”?？梢罁?jù)的懲罰法律的多樣性和針對實際情況的調(diào)整容易導致不同地區(qū)的相同部門對某些近似的信訪問題出現(xiàn)截然不同的處理結(jié)果，各地對于過激信訪的處理遲遲不能統(tǒng)一。這其中一些很難用法律去公平調(diào)整或者漏洞很容易被一些人鉆了空子，造成越來越普遍的示范效應(yīng)。

三、化解過激訪的處置策略

（一）控制局勢，防止事態(tài)擴大

當信訪人在信訪過程中實施過激行為，或者有發(fā)生過激行為的趨勢時，信訪干部應(yīng)當要保持鎮(zhèn)定，第一要務(wù)是做好事態(tài)的穩(wěn)定工作，決不能激化矛盾。面對一時難以解決的緊急事態(tài)，公安機關(guān)要做好群眾思想疏導工作，切不可受信訪人的影響，相互傳遞負面情緒，以至于作出一些可能激化矛盾的言行，使信訪人對于公安信訪的錯誤認識或是不良輿論成為“現(xiàn)實”，從而引發(fā)更多的對抗行為。當發(fā)生過激訪人員較多的情況時，可以要求對方通過派出信訪代表的模式進行接訪，通過將情緒激動的人群分離的方法達到控制局勢的目的，進而防止事態(tài)擴大。

（二）闡明法理，防止陷入被動

國務(wù)院《信訪條例》第三十二條明確規(guī)定：“請求事實清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，予以支持”。公安信訪部門必須在傾聽訴求、解決問題的同時嚴格堅守法律的尺度和底線。有些信訪人對法規(guī)禁止的信訪行為一無所知，在情緒不滿時，甚至出于主觀上的故意，做出一些過激行為或者打了過激行為的擦邊球。在這種情況下，公安信訪干部應(yīng)當結(jié)合信訪部門的權(quán)責和信訪事項的法理，嚴肅認真地對信訪人進行教育疏導，明確劃清罪于非罪的界限，既要開誠布公，也要理直氣壯。此外，還應(yīng)當提醒信訪人即使是合乎情理的上訪也應(yīng)當講究方法，只有踏踏實實走法定途徑才能使自身的問題得到解決。這也就要求信訪部門和責任單位應(yīng)當加深對信訪的相關(guān)法律規(guī)章的理解，尤其是法定途徑、信訪受理范圍和在過激行為發(fā)生后如何追究刑事責任的問題。

（三）及時懲治，防止秩序混亂

處在化解矛盾糾紛第一線的信訪部門最重要的是把牢法律和職責的底線。這就要求我們的信訪干部對于信訪工作中上訪者出現(xiàn)的纏訪鬧訪、過激上訪行為堅決分清是非、依法懲治。及時有效的懲治能夠打擊采取過激行為的上訪者的囂張氣焰，打消內(nèi)心的不合理心理預(yù)期，對其他有相似遭遇和想法的潛在上訪者也起到了示范作用。公安信訪部門應(yīng)當堅持貫徹訴訪分離制度原則，在依法處置上不能畏首畏尾、優(yōu)柔寡斷。凡是破壞信訪秩序的行為，都應(yīng)依法追究其法律責任，不應(yīng)有例外。只有嚴肅整治涉訪違法犯罪行為，引導群眾依法理性信訪，才能建立良好的信訪秩序、樹立社會共同遵守的秩序意識、法制意識。

（四）注意輿論，防止授人以柄

處置過激信訪行為的過程中，輿情的監(jiān)測和引導也是十分重要的一環(huán)?，F(xiàn)實工作中，社會群眾對過激訪有著很高的關(guān)注度，公安機關(guān)在處置過程中稍有不慎，就容易將自己推到上訪者和圍觀群眾的對立面。一方面，對于可能形成的輿論壓力，公安機關(guān)有關(guān)部門應(yīng)及時處理、講明是非。引導積極的輿論氛圍，反過來用輿論壓制采取過激行為的上訪者，從而使群眾的力量成為解決過激訪的助力。另一方面，對于已經(jīng)形成的輿論風暴，切不可一味地回避、退縮。應(yīng)當開誠布公，結(jié)合信訪部門的職責和信訪事項的法理，理直氣壯地向群眾和信訪人進行教育疏導，爭取理解和支持。對每一個信訪問題，在處理上有關(guān)部門都應(yīng)加強主動作為意識，派專員深入群眾，實時監(jiān)測輿論的發(fā)展動向，便于出現(xiàn)情況時及時控制和引導，防止授人以柄，使信訪處置工作陷入被動。