完善軍隊(duì)法律顧問制度探討

摘 要 近代以來，世界主要軍事強(qiáng)國逐漸認(rèn)識到，在軍事行動中能否占據(jù)法理和正義的制高點(diǎn)，打好“法律戰(zhàn)”，對于國家的戰(zhàn)略來講至關(guān)重要，因此各國都開始完善軍隊(duì)法律顧問制度，從傳統(tǒng)的“為官兵提供法律服務(wù)”向“為部隊(duì)建設(shè)和軍事行動提供法律保障”轉(zhuǎn)變。1985年2月，海軍在司令機(jī)關(guān)設(shè)立了一名專職軍事法律顧問，標(biāo)志著我國軍隊(duì)法律顧問的開始。在這33年里，我國的軍隊(duì)法律顧問制度建設(shè)有了長足的進(jìn)步，取得了矚目的成就，然而，也暴露出一些問題，值得我們深思。

關(guān)鍵詞 軍隊(duì) 法律顧問 “法律戰(zhàn)”

作者簡介：周運(yùn)鵬，武警工程大學(xué)武警內(nèi)衛(wèi)專業(yè)碩士研究生，研究方向：武警法學(xué)。

中圖分類號：E26 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.063

一、軍隊(duì)法律顧問制度目前存在的問題

（一）軍隊(duì)法律顧問數(shù)量少，配備不均衡

美軍有現(xiàn)役軍事法律顧問4600名，約占美軍編制總員額的千分之三；俄羅斯武裝力量編有受過高等法律教育的軍事顧問2000多名，約占俄軍編制總員額的千分之一點(diǎn)七；澳大利亞軍隊(duì)總共5萬人，卻有軍事法律顧問600多人，約占澳軍編制總額的千分之十一。 這和我軍形成了鮮明對比，根據(jù)2016年《當(dāng)代中國依法治軍發(fā)展報(bào)告》分析數(shù)據(jù)指出，2015年全軍共有法律顧問268個(gè)。軍隊(duì)法律顧問呈現(xiàn)規(guī)模小、整體數(shù)量不足的現(xiàn)狀，已經(jīng)不能適應(yīng)軍事法治建設(shè)和實(shí)現(xiàn)強(qiáng)軍目標(biāo)的需要。

軍隊(duì)法律顧問配備不平衡是法律顧問制度面臨的又一重大問題：

1.從設(shè)立面上來看，軍隊(duì)法律顧問大多設(shè)立在機(jī)關(guān)，一線作戰(zhàn)單位和部隊(duì)并沒有配置足夠數(shù)量的法律顧問。事實(shí)上，最迫切需要法律建議和咨詢的往往是一線部隊(duì)和單位，他們面臨的關(guān)系復(fù)雜、問題嚴(yán)峻、情況多變，需要更多的法律顧問提供法律保障。

2.從設(shè)立層級來看，軍隊(duì)法律顧問最低設(shè)置在師旅一級，團(tuán)以下單位沒有設(shè)置，而且?guī)熉眉壖捌湟陨蠁挝灰话阒辉O(shè)有一名軍隊(duì)法律顧問，設(shè)置不合理，不能滿足基層部隊(duì)對法律保障的需要。一方面，即使師旅級及其以上單位設(shè)置了軍隊(duì)法律顧問，但一名數(shù)量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；另一方面，將法律顧問設(shè)置在師旅級以上，并不能很好的為師旅級以下部隊(duì)和單位提供法律保障。

3.從設(shè)立對象來看，由于我軍長久以來以陸軍為主導(dǎo)的傳統(tǒng)，導(dǎo)致陸軍法律顧問占據(jù)了全軍法律顧問人數(shù)的大部分比例，海軍和空軍人數(shù)很有限。然而，進(jìn)入21世紀(jì)，制海權(quán)和制空權(quán)的國際斗爭愈演愈烈，已成為軍事斗爭的前沿。在局勢發(fā)生變化的情況下，用傳統(tǒng)的眼光審視不斷變化的新局勢，人員配置不均衡這一缺陷將會暴露無遺。

（二）軍隊(duì)法律顧問職能發(fā)揮不充分

不可否認(rèn)的是，自從軍隊(duì)法律顧問成立以來，取得了一些顯著的成就，已經(jīng)成為一支推動部隊(duì)發(fā)展建設(shè)，促進(jìn)部隊(duì)安全穩(wěn)定的重要力量。但現(xiàn)行的軍隊(duì)法律顧問職能發(fā)揮還不充分，主要表現(xiàn)在：

1.軍隊(duì)法律顧問缺乏相對的獨(dú)立性和系統(tǒng)性，特別是部分領(lǐng)導(dǎo)干部和機(jī)關(guān)法律意識不強(qiáng)，導(dǎo)致部分法律顧問在其位而未能履其職。

2.長期以來，軍隊(duì)法律顧問制度缺乏系統(tǒng)科學(xué)的準(zhǔn)入制度，未能形成軍隊(duì)法律顧問的管理體制和有效的評估考核機(jī)制，導(dǎo)致軍隊(duì)法律顧問的法律素質(zhì)層次不齊。

3.理念未能及時(shí)更新。在世界軍事革命中，法律對提升軍事戰(zhàn)斗力的作用日益明顯，美國、俄羅斯、英國等軍事大國經(jīng)過戰(zhàn)爭軍事實(shí)踐和改革調(diào)整，先后完成職能轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的“為官兵提供法律服務(wù)”拓展到“為部隊(duì)軍事行動提供法律保障”，有力促進(jìn)了軍事能力和作戰(zhàn)能力的提升。目前，我國的軍隊(duì)法律顧問工作更多還是在軍事訴訟、解決官兵涉法問題上，未能實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。

（三）軍隊(duì)法律顧問缺乏完善的法律體系作保障

“法者，治之端也”，完善的法律體系不僅是軍隊(duì)法律顧問得以設(shè)立的依據(jù)，也是其履職盡責(zé)的基本遵循。當(dāng)前，我國對于軍隊(duì)法律顧問的相關(guān)立法主體、立法權(quán)限、法律顧問的任職資格、選拔設(shè)置、管理運(yùn)行、權(quán)限職責(zé)等都沒有明確的規(guī)定，實(shí)踐中往往也是通過借鑒地方部門法律顧問的經(jīng)驗(yàn)，來彌補(bǔ)軍隊(duì)法律顧問制度的空白，成為阻礙其發(fā)展的瓶頸。

二、完善軍隊(duì)法律顧問制度的必要性

（一）是推進(jìn)依法治軍的必然要求

十八大以來，軍隊(duì)法治建設(shè)進(jìn)入全面發(fā)展的歷史新時(shí)期，關(guān)于推進(jìn)依法治軍的各項(xiàng)新制度、新舉措紛紛出臺。《中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確指出：“建立軍隊(duì)法律顧問制度，在各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)設(shè)立軍隊(duì)法律顧問，完善重大決策和軍事行動法律咨詢保障制度”。一支現(xiàn)代化軍隊(duì)必然是法治軍隊(duì)，深入推進(jìn)依法治軍是全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略總布局的重要組成部分，而軍隊(duì)法律顧問制度又是中國特色軍事法治建設(shè)的重要元素，深入推進(jìn)依法治軍的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一項(xiàng)措施都需要軍隊(duì)法律顧問作保障。因此，設(shè)立軍隊(duì)法律顧問不僅是依法治軍的必然要求，而且是對依法治軍舉措的重要貫徹。

（二）是維護(hù)我國海外利益的必然選擇

海外利益是國家利益的延伸。2014年底召開的中央外事工作會議中，習(xí)主席提出：“要切實(shí)維護(hù)我國海外利益，不斷提高保障能力和水平，加強(qiáng)保護(hù)力度”。這些年來，隨著中國“走出去”戰(zhàn)略和“一帶一路”建設(shè)的大力推進(jìn)，其海外利益規(guī)模和空間得到空前的拓展。我軍執(zhí)行多樣化軍事任務(wù)日益增多，維和護(hù)航、遠(yuǎn)洋訓(xùn)練、、聯(lián)合軍演、海外撤僑已經(jīng)成為常態(tài)。由于海外軍事行動的政治性、全局性、涉外性、敏感性都比較高，所以需要一批懂法律問題的人來處理，如果處理不當(dāng)，不僅會使國家在外交戰(zhàn)略中陷入被動，而且會引發(fā)一系列不良的連鎖反應(yīng)，嚴(yán)重?fù)p害國家的海外利益。

（三）是建立世界一流軍隊(duì)的必經(jīng)之路

縱觀世界軍事強(qiáng)國的發(fā)展歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)，為部隊(duì)設(shè)立軍隊(duì)法律顧問，是世界大國普遍和成熟的經(jīng)驗(yàn)。在美國，國防部一級專門設(shè)立負(fù)責(zé)立法事務(wù)的助理國防部長，同時(shí)還設(shè)有一名國防部法律顧問；參謀長聯(lián)席會議主席下設(shè)有一個(gè)法律顧問辦公室；海軍部有立法事務(wù)辦公室、法律總顧問辦公室、司法特別助理、立法支援特別助理；空軍部設(shè)立立法聯(lián)絡(luò)局、法律總顧問、軍法局；陸軍部專門設(shè)立一名副部長級的聞之法律顧問；此外，各軍種的參謀機(jī)構(gòu)中設(shè)有軍法參謀，在軍法部門中還設(shè)有專門的國際法和作戰(zhàn)法部門，其最終目的是為部隊(duì)的行動提供法律保障。海灣戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭、伊拉克戰(zhàn)爭的軍事行動中，美國組織的法律顧問更深入、更充分地參與軍事行動，在對事關(guān)武力運(yùn)用的合法性，作戰(zhàn)方法和手段的選擇、攻擊目標(biāo)、戰(zhàn)俘處理，以及與東道國、國際組織和宗教組織等涉及國際法方面的問題進(jìn)行充分細(xì)致的論證，極大地減少了美軍作戰(zhàn)阻力。在英國，將軍法顧問設(shè)立在國防部和陸?？杖姡瑖啦亢突始液＼娫O(shè)有軍法總署，其主要任務(wù)是對軍事立法事務(wù)提供法律建議，并且對國防部或各指揮部提出的法律問題提供法律服務(wù)。在法國，長期以來致力于完善軍事法律機(jī)構(gòu)，建立比較全面的法律顧問制度，法國國防部、陸軍各部機(jī)關(guān)和部隊(duì)都設(shè)有法律咨詢機(jī)構(gòu)。在德國，設(shè)有專門的法律顧問，德國國防部下設(shè)有管理和法律司，負(fù)責(zé)軍隊(duì)的法律顧問工作，同時(shí)還規(guī)定，各級指揮部門的負(fù)責(zé)人在一些涉及法律的問題上，必須聽取法律顧問的意見。實(shí)踐證明，各國如此重視軍隊(duì)法律顧問，是經(jīng)歷多次戰(zhàn)爭和沖突中總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。 軍隊(duì)的法治化就是戰(zhàn)斗力，只有懂法、守法、用法的軍隊(duì)，才能在戰(zhàn)爭中始終保持不敗之地。

三、完善軍隊(duì)法律顧問制度的幾點(diǎn)思考

（一）立足當(dāng)下，解決急需問題

完善軍隊(duì)法律顧問制度并非一蹴而就，需要大量的實(shí)踐和論證，但這需要大量的時(shí)間。目前，我國國際形勢面臨重大挑戰(zhàn)，南海問題、釣魚島問題、中印邊境問題、臺灣問題等一系列熱點(diǎn)問題時(shí)刻充斥著我們的神經(jīng)。因此，我們要在推進(jìn)軍隊(duì)法律顧問不斷普及的情況下，著重關(guān)注重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)方向，立足當(dāng)下，解決急需問題。如在航母上配置懂法律的軍事人才，建立法律顧問團(tuán)隊(duì)。這樣一來，不僅可以減少不必要的摩擦沖突，而且可以爭取法理上的主動權(quán)。

（二）夯實(shí)人才儲備，加強(qiáng)軍隊(duì)法律顧問人才的培養(yǎng)

人才隊(duì)伍是軍隊(duì)法律顧問的重要保障。要致力于全軍法治教育的普及，重點(diǎn)抓住軍事院校法律人才的培養(yǎng)，將法律課程納入到軍事課程學(xué)習(xí)中去。同時(shí)，要適應(yīng)國際發(fā)展形勢，探索軍事法律人才培養(yǎng)模式，在原有的基礎(chǔ)上，建立軍隊(duì)法律職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加大優(yōu)秀軍事法人才的培養(yǎng)力度，夯實(shí)軍事法律人才的選拔基礎(chǔ)。要緊緊圍繞強(qiáng)軍目標(biāo)的任務(wù)，堅(jiān)持公開、民主、競爭、擇優(yōu)的用人導(dǎo)向，暢通法律顧問的上升渠道，保證軍隊(duì)法律顧問的質(zhì)量。要推進(jìn)軍民融合，構(gòu)建軍地法律人才的任職和交流平臺，將地方成熟的法律人才培養(yǎng)機(jī)制，引入部隊(duì)中來。

（三）盡快出臺《軍隊(duì)法律顧問法》

截至目前，我軍法律顧問的任務(wù)主要由軍隊(duì)律師和學(xué)者承擔(dān)，盡管取得了一些顯著的成績，但現(xiàn)行的律師制度并不能滿足當(dāng)下的軍事需要，原因之一就是軍隊(duì)律師法規(guī)的不完善。盡管《律師法》規(guī)定國務(wù)院和中央軍委制定軍隊(duì)律師管理的具體辦法，但是迄今為止，我國尚未出臺正式的軍隊(duì)律師法規(guī)。其次，軍隊(duì)法律顧問編制體制不健全，對軍隊(duì)法律顧問的來源、崗位設(shè)置和管理體制都需要法律法規(guī)加以明確。最后，軍隊(duì)法律顧問的職責(zé)權(quán)限沒有詳細(xì)的規(guī)定，不利于軍隊(duì)法律顧問做到有法可依、有章可循。我國目前還沒有一部正式的《軍隊(duì)律師法》，更沒有《軍隊(duì)法律顧問法》，規(guī)范性、系統(tǒng)性、強(qiáng)制性不夠，這是構(gòu)建軍隊(duì)法律顧問制度的一大難題，急需盡快出臺《軍隊(duì)法律顧問法》等相關(guān)法律法規(guī)加以解決。

（四）軍事訓(xùn)練的實(shí)踐促進(jìn)軍事法律人才的培養(yǎng)

設(shè)立軍隊(duì)法律顧問的目的，主要是為部隊(duì)的決策提供意見和咨詢，這就要求法律顧問本身具備很強(qiáng)的部隊(duì)法律實(shí)踐。然而，現(xiàn)實(shí)卻是理論和實(shí)踐相分離，懂得軍事法律的人才沒有部隊(duì)實(shí)踐經(jīng)歷，而有豐富部隊(duì)閱歷的卻不懂軍事法律，這也對軍隊(duì)法律顧問的設(shè)立帶來了極大的挑戰(zhàn)。因此，我們需要把法律運(yùn)用作為一項(xiàng)內(nèi)容放到一些日常訓(xùn)練和重大演習(xí)當(dāng)中，以此來提高軍隊(duì)法律顧問對于法律的運(yùn)用能力。同時(shí)，將軍事行動納入到軍事院校的培養(yǎng)方案中，提高指揮官的法律素養(yǎng)，以軍事訓(xùn)練的實(shí)踐促進(jìn)軍事法律人才的培養(yǎng)。

四、結(jié)論

軍隊(duì)法律顧問制度就是無形的戰(zhàn)斗力，無時(shí)無刻都在影響著指揮官的決策和部隊(duì)的行動。鑒于此，世界各個(gè)軍事強(qiáng)國都是十分重視軍事法法律顧問的建設(shè)。而我國軍隊(duì)法律顧問起步較晚，發(fā)展尚不成熟，目前落后于一些發(fā)達(dá)國家。因此，有必要借鑒一些具備豐富軍事法律顧問制度經(jīng)驗(yàn)的國家，如美國、俄羅斯、英國、法國等，并結(jié)合我國的具體實(shí)踐，形成一套自己的軍隊(duì)法律顧問制度，從而為我軍建設(shè)和軍事行動提供法律保障。

注釋：

徐連躍.軍隊(duì)律師在未來戰(zhàn)爭中大有可為.長纓.2004（1）.

張朝輝.輪軍事法律顧問制度之構(gòu)建.西安政治學(xué)院學(xué)報(bào).2015（4）.