國(guó)外社會(huì)主義國(guó)家政府機(jī)構(gòu)改革研究

摘 要 老撾自1975年建國(guó)以來(lái)，其政府機(jī)構(gòu)改革一共經(jīng)歷了四個(gè)階段。在這四次改革中，政府機(jī)構(gòu)革新的重點(diǎn)在于精簡(jiǎn)部門、理順中央與地方的關(guān)系、明確機(jī)構(gòu)職能，雖然改革成果顯著，但仍存在不少問(wèn)題。在下一階段的改革部署中，老撾當(dāng)局更應(yīng)重視發(fā)揚(yáng)民主，切合實(shí)際從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度謀劃前瞻性的改革思路。

關(guān)鍵詞 老撾 政府機(jī)構(gòu) 改革

作者簡(jiǎn)介：黃倫寬，重慶市沙坪壩區(qū)委黨校副教授，研究方向：法學(xué)與行政管理。

中圖分類號(hào)：D7334 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.057

一、老撾政府機(jī)構(gòu)改革歷程

1975年，在亞歐大陸的東南面崛起了一個(gè)新的社會(huì)主義國(guó)家——老撾人民民主共和國(guó)。建國(guó)后，老撾在“和平、獨(dú)立、民主、統(tǒng)一和繁榮”的國(guó)家目標(biāo)下，先后歷經(jīng)了四個(gè)階段的政府機(jī)構(gòu)改革。

（一）鞏固新生政權(quán)階段（1975年-1982年）

建國(guó)初，老撾新生政權(quán)面臨著來(lái)自由西方勢(shì)力支持的國(guó)內(nèi)右派和中立派對(duì)國(guó)家穩(wěn)定的威脅；面臨著人民群眾對(duì)新經(jīng)濟(jì)政策的抵觸情緒；面臨著戰(zhàn)后重建經(jīng)驗(yàn)和人才的匱乏等諸多矛盾和問(wèn)題，給這個(gè)新生的社會(huì)主義國(guó)家?guī)?lái)重重考驗(yàn)。為了守住來(lái)之不易的戰(zhàn)果以及進(jìn)行戰(zhàn)后重建與現(xiàn)代化，老撾新政權(quán)進(jìn)行了改革，廢除了原有的絕對(duì)君主制，但為了牢固統(tǒng)治基礎(chǔ)，新政權(quán)仍沿用了舊政權(quán)的一些機(jī)構(gòu)，設(shè)立了中央——省——市——縣四級(jí)行政系統(tǒng)，中央政府設(shè)直屬部門16個(gè)，除國(guó)務(wù)院辦公廳和國(guó)家銀行外，還包括12個(gè)部級(jí)單位和兩個(gè)委員會(huì)，同時(shí)設(shè)立各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的參謀協(xié)助機(jī)構(gòu)和各級(jí)群眾性組織。地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)與中央政府部門設(shè)置高度契合，形成上下一體、層層對(duì)應(yīng)、職能結(jié)構(gòu)相對(duì)單一的全國(guó)性行政體制，便于政令統(tǒng)一，行動(dòng)一致。在老撾人民革命黨的領(lǐng)導(dǎo)下，老撾經(jīng)受了各方的考驗(yàn)，鞏固了新生政權(quán)。

（二）調(diào)整與探索階段（1982年-1990年）

在鞏固國(guó)家新生政權(quán)之后，老撾人民革命黨集中一切力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在上世紀(jì)八十年代中后期，老撾開(kāi)始執(zhí)行“革新開(kāi)放的”的政策。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府機(jī)構(gòu)也做出了調(diào)整。老撾人民革命黨在1982年召開(kāi)第三次全國(guó)代表大會(huì)上提出了新的政權(quán)建設(shè)思想，并在此思想指導(dǎo)下，按照“精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)，明確各部、局的責(zé)任和權(quán)限，重新分配多余職工”的方針，開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，同年的11月，老撾人民革命黨第四次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)，進(jìn)一步明確了老撾后一時(shí)期政府機(jī)構(gòu)改革的整體計(jì)劃，包括科學(xué)調(diào)整政府機(jī)構(gòu)層級(jí)，精簡(jiǎn)和融合中央政府各部委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)政府工作人員等，對(duì)黨政機(jī)構(gòu)國(guó)家機(jī)關(guān)的25個(gè)部委、辦減少了10個(gè)，撤消了部分司、局和工作部門。20世紀(jì)80年代的老撾中央和地方政府機(jī)構(gòu)改革，為老撾革新開(kāi)放事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境。但是，由于政府機(jī)構(gòu)的改革前瞻性不夠，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，所以中途又不得不頻繁調(diào)整，以至于政府機(jī)構(gòu)改革一度出現(xiàn)過(guò)較混亂的局面。

（三）突破枷鎖與深化改革階段（1991年-1996年）

1991年蘇聯(lián)解體、東歐劇變，受外界國(guó)際大環(huán)境的干擾，老撾國(guó)內(nèi)、黨內(nèi)出現(xiàn)了要求推行多黨制和實(shí)現(xiàn)政治多元化的呼聲，一度出現(xiàn)了大規(guī)模的示威游行。流亡國(guó)外的舊王室成員企圖復(fù)辟，一些極端右翼分子也乘機(jī)發(fā)動(dòng)武裝暴亂。老撾黨和政府面對(duì)新政權(quán)成立以來(lái)最為嚴(yán)重的政治挑戰(zhàn)。為了積極應(yīng)對(duì)各種考驗(yàn)，老撾人民革命黨采取了一系列積極措施。首先，中央政治局成立中央機(jī)構(gòu)改革委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)改革方案的制定和實(shí)施；其次，指導(dǎo)老撾最高人民議會(huì)于1991年8月通過(guò)了《老撾人民民主共和國(guó)憲法》，將“和平、獨(dú)立、統(tǒng)一、民主和繁榮”確立為國(guó)家目標(biāo)，并將國(guó)務(wù)院作為國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)，同時(shí)建立了省、市、縣、村的地方行政管理制度；最后根據(jù)新憲法確立了國(guó)務(wù)院組成部門和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及其產(chǎn)生辦法，規(guī)定國(guó)務(wù)院下設(shè)16個(gè)部（委），包含107個(gè)局和局級(jí)單位，國(guó)務(wù)院設(shè)總理、副總理、部長(zhǎng)及委員會(huì)主任等領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由最高人民議會(huì)任命。此后的1993年和1995年，老撾又在新憲法的基礎(chǔ)上，頒布了《老撾公務(wù)員條例》和《老撾人民民主共和國(guó)政府法》，對(duì)公務(wù)員制度及政府職能和政府運(yùn)行機(jī)制作了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)是地方各級(jí)人民政府，在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹執(zhí)行黨中央及國(guó)務(wù)院的指令。

（四）新世紀(jì)和新革新階段（1996年至今）

這一階段的老撾政府機(jī)構(gòu)改革由精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)向轉(zhuǎn)變政府職能、理順中央與地方之間的關(guān)系、改革公務(wù)員制度發(fā)生轉(zhuǎn)變。1996年，老撾人民革命黨召開(kāi)了第六次全國(guó)人民代表大會(huì)，會(huì)議就精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和“黨政兼職”做出了決定，撤消中央各部委機(jī)關(guān)黨委，實(shí)行各級(jí)黨委負(fù)責(zé)人與行政負(fù)責(zé)人“一肩挑”的黨政兼職制，以大幅度提高行政效率。在之后的老撾人民革命黨六屆六中全會(huì)中，老撾人民革命黨進(jìn)一步疏理和明確了中央和地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)職能和工作任務(wù)，加大了政府公職人員尤其是垂直領(lǐng)導(dǎo)部門工作人員的精簡(jiǎn)力度。而在老撾人民革命黨召開(kāi)的第七次全國(guó)人民代表大會(huì)上更是取消了政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，開(kāi)始重視干部培養(yǎng)和制定干部考核標(biāo)準(zhǔn)。這次黨政兼職制改革和取消部分政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)，雖然有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，提高行政效率，但改革導(dǎo)致的權(quán)力過(guò)于集中，缺乏有效監(jiān)督及政府腐敗問(wèn)題已經(jīng)在一定程度上顯現(xiàn)?；诖耍?011年，老撾人民革命黨的“九大”和老撾七屆全國(guó)人大對(duì)政府職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置做出了相應(yīng)調(diào)整，不但根據(jù)政府職能需要增設(shè)了相關(guān)部委，而且加大了司法機(jī)關(guān)對(duì)政府的監(jiān)督力度，同時(shí)設(shè)立行政監(jiān)察部門和專門的國(guó)家預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，以有效約束行政權(quán)力，提高政府的廉潔。

二、老撾政府機(jī)構(gòu)改革成效

四個(gè)階段的改革使得這個(gè)新生的社會(huì)主義政權(quán)得以保留和發(fā)展，也為老撾以后的現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第一階段的改革中，老撾在其人民革命黨的帶領(lǐng)下抵御了國(guó)外西方勢(shì)力與國(guó)內(nèi)反革命勢(shì)力的聯(lián)合夾擊，保住了革命的成果，并對(duì)建國(guó)后中央與地方政府的機(jī)構(gòu)進(jìn)行初步的設(shè)置與安排，同時(shí)，對(duì)中央與地方之間的關(guān)系也做了描述。

從第二階段開(kāi)始，尤其是八十年代中后期，老撾開(kāi)始制定并執(zhí)行“革新開(kāi)放”的政策。鞏固政權(quán)，維護(hù)社會(huì)秩序，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航是這階段改革的重點(diǎn)。在政府機(jī)構(gòu)方面，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是改革趨勢(shì)，此外，老撾人民革命黨也清晰了各部門機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)。

進(jìn)入20世紀(jì)最后一個(gè)十年，蘇聯(lián)解體，東歐解體給整個(gè)社會(huì)主義國(guó)家陣營(yíng)帶來(lái)了前所未有的危機(jī)。此時(shí)，老撾國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了反革命的不安聲音。面對(duì)內(nèi)憂外患局勢(shì)，老撾進(jìn)行了第三階段的行政體制改革，當(dāng)局迅速成立中央機(jī)構(gòu)改革委員會(huì)，旨在堅(jiān)守社會(huì)主義陣營(yíng)、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)安定、促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府機(jī)構(gòu)的改革中部門的精簡(jiǎn)仍是重點(diǎn)，但并不是簡(jiǎn)單的合并與增減，老撾人民革命黨根據(jù)國(guó)際局勢(shì)及國(guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀科學(xué)地劃分機(jī)構(gòu)與部門并確定職權(quán)范圍。在精簡(jiǎn)人員和機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，老撾當(dāng)局通過(guò)了《老撾公務(wù)員條例》，對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行了明確的規(guī)定，逐步完善公務(wù)員制度。

進(jìn)入21世紀(jì)，老撾革新開(kāi)放的步伐也日益加快，進(jìn)入了行政體制改革的第四階段。此階段的機(jī)構(gòu)改革中，政府的管理日趨透明；決策方式也更具科學(xué)與民主；行政審批事項(xiàng)和程序進(jìn)一步精簡(jiǎn)；政務(wù)信息化加速推進(jìn)；以人為本、服務(wù)人民的執(zhí)政理念不斷增強(qiáng)，公民權(quán)利得到高度重視和依法保護(hù)；政府績(jī)效改革提上議事日程并不斷優(yōu)化；政府創(chuàng)新向深度和廣度發(fā)展，行政體制改革的活力不斷增強(qiáng)。在中央與地方的關(guān)系方面，地方政府的自主權(quán)不斷得到擴(kuò)大，在各項(xiàng)事宜上，中央與地方相互商討，共同決策。改革的另一項(xiàng)重大成果就是公務(wù)員隊(duì)伍不斷壯大，公務(wù)員的知識(shí)水平和文化素質(zhì)不斷越高，公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)在年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化方面取得了較大成效。

三、老撾政府機(jī)構(gòu)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題

老撾政府機(jī)構(gòu)改革雖然取得一定成效，但其中暴露出來(lái)的問(wèn)題也是絕對(duì)不容忽視的。

（一）被動(dòng)改革

在四個(gè)階段的改革過(guò)程中，政府總是為了應(yīng)對(duì)社會(huì)中出現(xiàn)的問(wèn)題而被迫采取措施進(jìn)行改革。改革缺乏總體規(guī)劃和前瞻性，沒(méi)有進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性部署。在如今的信息時(shí)代，每個(gè)國(guó)家的政府就如同是全球范圍的一家企業(yè)，面臨著嚴(yán)酷的競(jìng)爭(zhēng)，面臨破產(chǎn)與倒閉的威脅。如果仍舊被動(dòng)的適應(yīng)性改革顯然會(huì)對(duì)政權(quán)造成危機(jī)。

（二）改革范圍狹小、形式單一

在歷次機(jī)構(gòu)改革中，變革的重點(diǎn)主要體現(xiàn)在三方面：第一，精簡(jiǎn)部門機(jī)構(gòu)；第二，理順中央與地方的關(guān)系；第三，完善公務(wù)員制度。雖然其他方面也有涉及但對(duì)其重視度卻不足。改革涉及的領(lǐng)域相對(duì)狹小。此外，改革是自上而下由中央向基層強(qiáng)制推行的，形式單一。

（三）缺乏民眾參與

由于是自下而上的改革，地方政府及老撾人民只能被動(dòng)接受并執(zhí)行中央制定的改革政策，少有參與政策的討論與制定，群眾對(duì)革新政策也不能清晰的理解，參與度低，參與渠道狹窄，政府在改革中忽視了民主參與的重要性。

四、老撾政府機(jī)構(gòu)未來(lái)改革思路

針對(duì)老撾政府機(jī)構(gòu)改革存在的問(wèn)題，當(dāng)前及今后，老撾應(yīng)在以下幾個(gè)方面創(chuàng)新改革思路：

（一）發(fā)揚(yáng)民主，提倡善治

在下一階段的改革進(jìn)程中，老撾人民革命黨在采取自上而下的改革途徑的同時(shí)要重視和開(kāi)發(fā)自下而上的改革途徑。增強(qiáng)公務(wù)透明度，加速信息的上傳下達(dá)。拓寬民眾參政議政的渠道，提升民眾參與的積極性與主動(dòng)性。改革要在黨和政府的主導(dǎo)和監(jiān)督下，聯(lián)合社會(huì)各界組織，共享資源，相互交換信息，在信任的基礎(chǔ)上共同治理。

（二）改革要具有前瞻性、戰(zhàn)略性和預(yù)防性

要改變過(guò)去針對(duì)社會(huì)矛盾而進(jìn)行被動(dòng)改革的情形，改革方案的制定必須具備長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，要有前瞻性、戰(zhàn)略性和預(yù)防性。改革策劃者要掌握好改革的節(jié)奏與力度，處理好現(xiàn)代化與傳統(tǒng)文化之間、改革成效與既得利益之間的關(guān)系。

（三）優(yōu)化職能，構(gòu)建服務(wù)型政府

政府職能優(yōu)化在橫向上要處理好政府部門之間的關(guān)系，縱向上處理好中央與地方的關(guān)系。提高行政管理效率，做到行政機(jī)構(gòu)效能化。根據(jù)國(guó)家發(fā)展形勢(shì)和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)合理調(diào)整政府機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政府部門的回應(yīng)性，法制性，打造陽(yáng)光政府。

參考文獻(xiàn)：

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