我國(guó)水資源保護(hù)立法研究

摘 要 眾所周知，水資源是人類賴以生存的必備要素之一，且長(zhǎng)江是中華民族的“母親河”，習(xí)近平總書記近年來不斷地對(duì)長(zhǎng)江流域保護(hù)工作作出指示。因此，如何有效地保護(hù)好長(zhǎng)江流域水資源，達(dá)到可持續(xù)利用的目的，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。長(zhǎng)江流域水資源法律保護(hù)存在的問題主要是沒有完善的水法體系作支撐，缺少流域單獨(dú)立法，管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法水平有待提高，水權(quán)制度不明確，沒有健全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，公眾參與程度不夠。解決之道便是在原有基礎(chǔ)之上，構(gòu)筑起完備的水法體系，為長(zhǎng)江流域單獨(dú)立法，并在此基礎(chǔ)之上建立系統(tǒng)的流域管理機(jī)構(gòu)，建立健全水權(quán)制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，呼吁廣大群眾積極參與到長(zhǎng)江流域的保護(hù)中來。

關(guān)鍵詞 流域水資源 長(zhǎng)江 流域立法

作者簡(jiǎn)介：陳澤章，長(zhǎng)沙理工大學(xué)文法學(xué)院2014級(jí)本科。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.005

古往今來，水資源一直是政治經(jīng)濟(jì)生活中不可或缺的組成部分，于國(guó)家的繁榮和穩(wěn)定而言亦有著舉足輕重的地位。近年來我國(guó)眾多流域均遭受到了不同程度的污染、破壞。從法律層面上對(duì)河流進(jìn)行保護(hù)刻不容緩，基于此，本文將以長(zhǎng)江流域?yàn)槔瑥牧⒎ǖ慕嵌忍綄ず侠砀咝У牧饔蛑卫矸椒ā?/p>

一、長(zhǎng)江流域水資源立法保護(hù)的必要性及現(xiàn)存問題

筆者將在本部分就長(zhǎng)江流域水資源立法保護(hù)的必要性及現(xiàn)存問題進(jìn)行闡述。

（一）長(zhǎng)江流域水資源立法保護(hù)的必要性

“以立法為優(yōu)先，以法治為保障”，立法保護(hù)是維護(hù)長(zhǎng)江、治理長(zhǎng)江“疑難雜癥”的最佳方案之一。長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境近年來受到了不小的破壞，面對(duì)的壓力與日俱增，資源匱乏、污染嚴(yán)重、洪澇災(zāi)害等問題撲面而來，狀況著實(shí)不容樂觀。對(duì)長(zhǎng)江流域加大保護(hù)力度，頒布、完善相關(guān)法律、法規(guī)是維護(hù)長(zhǎng)江的客觀需要。 習(xí)總書記也于2018年4月再次做出指示，建設(shè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶需做到“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，不搞大開發(fā)的意思是并非不搞大的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是要科學(xué)、有序地謀發(fā)展。于長(zhǎng)江而言，最要緊的是保護(hù)好全流域，堅(jiān)決反對(duì)破壞性開發(fā)。將流域水資源保護(hù)作為前提，發(fā)展適合的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

總之，若要高效治理長(zhǎng)江流域，立法保護(hù)迫在眉睫。

（二）長(zhǎng)江流域水資源立法保護(hù)存在的主要問題

由于我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面立法起步相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家偏晚，關(guān)于流域水資源保護(hù)的立法方面存在著一些顯而易見的問題，筆者將結(jié)合長(zhǎng)江流域的情況，針對(duì)這些問題與瑕疵做一個(gè)說明。

1.我國(guó)相關(guān)法律尚不健全

我國(guó)水資源法律保護(hù)體系在現(xiàn)階段所采取的是資源立法和污染防治立法二元的立法模式， 所以在實(shí)際的工作之中出現(xiàn)了一些不便之處，而且在這些已經(jīng)出臺(tái)了的法律法規(guī)之中，尚未出現(xiàn)占主導(dǎo)地位的法律，也即“基本法”。更重要的是，這些已經(jīng)實(shí)行已久的法律法規(guī)的“法律位階”存在矛盾與沖突，導(dǎo)致了一種所謂的“多龍治水”的現(xiàn)象。 不同的法律規(guī)制了不同的體制，這樣的話勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致一些部門為了自己的利益而損害流域水資源的現(xiàn)象?？偠灾?，即目前我國(guó)雖有關(guān)于流域水資源的法律保護(hù)體系，但還不成熟，各種利益關(guān)系還沒有得到協(xié)調(diào)發(fā)展，還有很大的改進(jìn)空間。

2.管理機(jī)構(gòu)工作不力

已經(jīng)實(shí)行的水資源保護(hù)法律法規(guī)之間存在沖突，條塊分割的問題非常嚴(yán)重，引發(fā)了上文提及的“多龍治水”這樣的交叉管理的現(xiàn)象。每個(gè)部門都認(rèn)為只要完成了自己的事務(wù)就好，甚至?xí)柚耙?guī)定不明確”的理由逃避本應(yīng)該由本部門完成的任務(wù)，使得法律之威嚴(yán)性變得無(wú)足輕重?？偠灾?，我國(guó)當(dāng)下的立法工作尚未解決好同一區(qū)域之內(nèi)不同的主體之間在管理上存在的矛盾，以及同一執(zhí)法主體在不同行政區(qū)內(nèi)怎么行使自己的執(zhí)法權(quán)的沖突這兩個(gè)首要問題。各級(jí)立法單位將水質(zhì)和水量分開由兩個(gè)行政部門管理，此舉違背了水的自然生態(tài)規(guī)律，對(duì)水資源的保護(hù)和合理開發(fā)利用有負(fù)面影響。

3.長(zhǎng)江流域水權(quán)制度不明

水資源的使用權(quán)應(yīng)當(dāng)是指水資源之使用者在法律的框架下對(duì)相應(yīng)水資源行使的占有、使用、收益、處分之權(quán)利。 長(zhǎng)江流域水權(quán)包括長(zhǎng)江流域水資源的所有權(quán)、使用權(quán)、配水量權(quán)、讓渡權(quán)和交易權(quán)等。現(xiàn)行的《物權(quán)法》僅在第三編“用益物權(quán)”中稍稍對(duì)此作了規(guī)定，即法律保護(hù)依法取得的取水權(quán)。這樣的規(guī)定，使得法律法規(guī)具體執(zhí)行的措施不協(xié)調(diào)不匹配，主管機(jī)關(guān)也犯難，對(duì)長(zhǎng)江流域的管理難上加難。并且，在現(xiàn)實(shí)案例中，我們還是能發(fā)現(xiàn)有對(duì)水資源使用經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)不分的現(xiàn)象，長(zhǎng)江流域的配水量權(quán)沒有得到很好的、明確的規(guī)定，導(dǎo)致各地執(zhí)法不便。并且從上文可得，時(shí)空分布不均乃我國(guó)水資源一大特征，全國(guó)多地的用水量已于水總量控制上限相差無(wú)幾，有的甚至早已突破。

二、完善長(zhǎng)江流域水資源立法的建議

根據(jù)前面的論述，我們得知了當(dāng)前長(zhǎng)江流域在治理保護(hù)的過程中存在的問題，對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以完善的水法體系為大背景，出臺(tái)統(tǒng)一的長(zhǎng)江流域水資源法——“長(zhǎng)江法”作為框架來解決具體的問題。接下來，筆者將進(jìn)行分點(diǎn)論述。

（一）完善我國(guó)現(xiàn)有水資源法律體系

1.構(gòu)筑“自上而下”的水法體系

立法務(wù)必轉(zhuǎn)變?cè)信f思想，做到與時(shí)俱進(jìn)，抬高《水法》的法律地位，在《水法》中明確流域管理與行政區(qū)域如何有效結(jié)合。 盡全力建立起一個(gè)以《水法》為基本法，多種法律法規(guī)如《水污染防治法》、《水土保持法》以及其他規(guī)范性法律文件合理配套的，主次分明，同時(shí)又可以覆蓋到流域水資源方方面面的，可持續(xù)利用的水資源保護(hù)法律體系。使得水資源保護(hù)真正實(shí)現(xiàn)“有法可依”。

2.頒布統(tǒng)一的長(zhǎng)江流域水資源法

長(zhǎng)江流域的治理保護(hù)與利用，向來是治國(guó)興邦的大事。正因如此，“長(zhǎng)江法”不僅是水資源法、水環(huán)境保護(hù)法、水經(jīng)濟(jì)法，而是綜合長(zhǎng)江流域資源開發(fā)利用和保護(hù)決策、統(tǒng)籌上中下游利益訴求、協(xié)調(diào)東中西部均衡發(fā)展、協(xié)同中央地方聯(lián)動(dòng)的法律系統(tǒng)，是綜合運(yùn)用行政法、民商法、刑法、經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法等多種調(diào)整方法、實(shí)體法與程序法相互銜接的法律體系。

（二）建立流域管理機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

1.發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)作用

我國(guó)《水法》第十二條明文規(guī)定，“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。我們必須在“長(zhǎng)江法”中進(jìn)行制度創(chuàng)新，打破原有隔閡，借鑒海外經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一管理模式，建立起一個(gè)各部門不再分割管理的、從中央到流域、再?gòu)牧饔虻搅饔騼?nèi)部的高效管理體系，梳理好中央與地方的關(guān)系，使得中央對(duì)長(zhǎng)江流域內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)可以更好地進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.提升執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)

長(zhǎng)江流域執(zhí)法工作的重要性不言而喻，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)流域行政執(zhí)法的力度、轉(zhuǎn)變思路、改變先前的執(zhí)法模式，以更加文明的態(tài)度與執(zhí)法方式來發(fā)揮具體行政職能。建立考核制度與問責(zé)制度。加強(qiáng)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，使得執(zhí)法人員能夠定期學(xué)習(xí)水法律法規(guī)，定期進(jìn)行考核，做到理論與實(shí)際相結(jié)合，調(diào)動(dòng)起執(zhí)法人員的積極性，讓執(zhí)法人員在掌握相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，依法行政，提升行政權(quán)威，創(chuàng)建良好的執(zhí)法環(huán)境。

（三）建立健全流域水權(quán)制度

1.應(yīng)先進(jìn)行“水權(quán)確權(quán)”

在水權(quán)改革中，明確水權(quán)是首要的事情，尤其是當(dāng)前我國(guó)用水效率偏低，農(nóng)業(yè)灌溉用水方式還采取老舊的粗獷形式，對(duì)取水用戶明確水權(quán)后，可以節(jié)約出大量寶貴的水資源，有效緩解一些地區(qū)的水資源瓶頸問題。從先行試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)來看，“四步走”戰(zhàn)略在確權(quán)工作中已經(jīng)得到明確，首當(dāng)其沖第一步就是將區(qū)域用水總量控制給確定下來，將用水總量控制指標(biāo)層層分解到地市；第二步明確生活用水份額；在維持生活和生態(tài)用水的前提下，用確定的水量份額約束水資源的使用；第三步是在留足生活、生態(tài)用水前提下，明確農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水戶可用水量；最后一步是發(fā)放水權(quán)證確認(rèn)農(nóng)業(yè)用水水權(quán)、工業(yè)用水水權(quán)。 “長(zhǎng)江法”若將水權(quán)確權(quán)措施規(guī)制的當(dāng)，將會(huì)使得長(zhǎng)江流域的水權(quán)改革事半功倍。

2.推動(dòng)“水權(quán)改革”

通過前文的描述，我們得知，包括長(zhǎng)江流域在內(nèi)，我國(guó)水價(jià)普遍不高，對(duì)此，我們可以在“水權(quán)改革”時(shí)廣泛征求社會(huì)意見，召開聽證會(huì)的前提之下，穩(wěn)步提高長(zhǎng)江流域的水價(jià)，并對(duì)流域內(nèi)不同行業(yè)用水費(fèi)用做出不同的定價(jià)，刺激用水主體節(jié)約用水，提高長(zhǎng)江流域水資源的利用效率。

同時(shí)，合理的法律保障體系應(yīng)在“水權(quán)改革”中體現(xiàn)出來，以此來保障長(zhǎng)江流域的水權(quán)交易，流域水權(quán)交易活動(dòng)的主體也應(yīng)當(dāng)在法律中得以確定，建立水權(quán)交易登記制度，實(shí)行有權(quán)轉(zhuǎn)讓地區(qū)水資源。滿足不同地區(qū)人民的不同需求，進(jìn)行合理支配，使得節(jié)水的經(jīng)濟(jì)主體能從中獲得相應(yīng)的節(jié)水利益。明確水權(quán)交易的法律責(zé)任形式，保護(hù)水權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益，第三方利益和社會(huì)公共利益，做到權(quán)責(zé)分明。具體包括行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任三方面。

（四）完善環(huán)境公益訴訟制度

“長(zhǎng)江法”還要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展健全保障公眾的救濟(jì)制度，也即環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟是保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的重要法律武器，我國(guó)現(xiàn)行的法律制度規(guī)定，起訴人應(yīng)當(dāng)與案件有直接利害關(guān)系，而公益訴訟則不要求有直接利害關(guān)系，不要求起訴人是法律關(guān)系當(dāng)事人。因此它在維護(hù)社會(huì)生態(tài)環(huán)境的公平正義，保障國(guó)家、社會(huì)、集體的具體利益方面具有積極作用。“長(zhǎng)江法”可以在不違背相關(guān)上位法的有關(guān)規(guī)定下，對(duì)環(huán)境公益訴訟在長(zhǎng)江流域內(nèi)的適用再多做一些可行的規(guī)定。“為了子孫后代的綠水青山”，“長(zhǎng)江法”必須肩負(fù)起自己的公益責(zé)任，協(xié)同多部法律法規(guī)，完善環(huán)境公益訴訟制度，直面現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的環(huán)境生態(tài)破壞的法律問題。

注釋：

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