城市治理應重視非戶籍人口市民化問題

沙勇

非戶籍人口，是指那些未在其經(jīng)常居住地的公安戶籍管理機關登記常住戶口的人。重視非戶籍人口市民化問題，是彰顯堅持以人民為中心的發(fā)展思想的內在要求，也是新時代推進新型城鎮(zhèn)化建設、推進城市治理現(xiàn)代化的重要任務。國家發(fā)展改革委于2018年3月發(fā)布了《關于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知》，明確把“加快農業(yè)轉移人口市民化”作為實施2018年新型城鎮(zhèn)化建設的第一項重點任務。這是繼2016年9月國務院辦公廳印發(fā)《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》后，國家層面在短短一年多時間內就農業(yè)轉移人口和其他常住人口等非戶籍人口市民化的又一決策部署，必須引起城市治理主體的重視。

全面認識推動非戶籍人口市民化的緊迫性

推動非戶籍人口市民化應放在全國發(fā)展大局中考慮。一方面，要認識到現(xiàn)有市民化體制給國民經(jīng)濟及人口發(fā)展等方面帶來的挑戰(zhàn)。從全局的視角充分思考由于戶籍制度、城市公共服務與社會保障供給制度、農村土地制度等體制使市民化受到一定程度的阻礙，導致大量勞動力在生產效率較低的農業(yè)部門中嚴重滯留堆積。2016年數(shù)據(jù)顯示，我國農業(yè)就業(yè)人口高達27.7%，比與我國人均GDP水平相當?shù)拇蟛糠謬液偷貐^(qū)多出10個百分點以上，不利于勞動生產率的提高和人口發(fā)展。在土地規(guī)模報酬遞減的現(xiàn)實約束下，農村平均收入水平提升受阻，致使城鄉(xiāng)收入差距拉大，城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡不充分；同時，不能轉為市民的城鎮(zhèn)非戶籍常住人口流失的大量消費需求，也造成國民經(jīng)濟的一定損失。

另一方面，多年來，我國農村一直在為城市化發(fā)展做出大量的資源讓渡，承擔著城市發(fā)展減壓閥和調節(jié)器的重要作用，在城市化率已經(jīng)過半的新發(fā)展階段，城市治理主體有必要樹立城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的全局觀。在非戶籍人口市民化的成本分擔、權利保障、創(chuàng)業(yè)發(fā)展等方面要以全局觀念主動擔當。厘清非戶籍人口市民化絕不是綁縛在城市發(fā)展身上的緊身衣，而更應該成為城市涵養(yǎng)人才、拉動需求的一個新支點、新動能。切實改變由于戶籍管理、城市公共服務制度、城鎮(zhèn)房屋租售價格高漲等制約農業(yè)轉移人口市民化，導致農業(yè)轉移人口“青年進城老年回鄉(xiāng)”或者“老年依然漂泊于城市”，成為城市中最不富裕群體的現(xiàn)狀。以滿足城市居民日益增長的美好生活需要作為城市治理目標，自下而上做好非戶籍人口市民化的地方探索，避免人為割裂、地方利益、短期效應影響國家重大戰(zhàn)略的實施效果和整體改革發(fā)展大局。

探索建立能夠緩解非戶籍人口市民化壓力的有效機制

一方面，探索城鄉(xiāng)合作模式。城市治理主體要與農業(yè)轉移人口主要來源地、對口幫扶的貧困地區(qū)或其他相關縣、鄉(xiāng)、村做好對接，把城市發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)緊密結合，構建“人地錢”掛鉤新機制。合作嘗試破解城鎮(zhèn)中的人地脫鉤，即用地擴張快于人口增長，城市建設用地指標持續(xù)緊張，以及農村中的人地脫鉤，即人口流動率高而土地流轉率低，形成僵尸資產，沒有適宜的農村土地流轉、土地退出變現(xiàn)制度支撐農民城鄉(xiāng)間遷移的雙重難題。同時，由于現(xiàn)有市民化的機制阻礙農村人口向高收入的城市遷移，形成城鄉(xiāng)居民之間較大的財富收入差距，導致低收入人口的減少緩慢，影響相對貧困的長效治理。城市治理主體要主動考慮到推動農業(yè)轉移人口市民化對貧困治理、特別是對突破“空間貧困陷阱”的重大意義。嘗試構建允許土地指標增減掛鉤的跨地域交易，以土地指標交易支撐跨區(qū)域的人口城鄉(xiāng)遷移，即以指標交易的收益來支撐在遷入地城市定居的成本，解決農業(yè)轉移人口市民化的成本分擔難題。推動貧困人口跳出“空間貧困陷阱”，助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的同時實現(xiàn)農業(yè)轉移人口市民化。當然，更重要的是，城鄉(xiāng)間還要加強信息合作，務實對接勞動力、資源要素供需信息，以促進訂單式的有效流動、精準流動。

另一方面，建立城市間合作機制。區(qū)域內城市間要制定合作規(guī)劃綱要，全面構建協(xié)作框架。城市治理主體厘清自身定位，優(yōu)化區(qū)域分工、揚長避短，強化優(yōu)勢互補、資源共享。推動區(qū)域內城市群為主體，特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村振興協(xié)調發(fā)展的新格局，推進人口與城市治理現(xiàn)代化。區(qū)域性大城市要繼續(xù)發(fā)揮自身制度上的優(yōu)勢形成效率鎖定，把自身對人口、產業(yè)等經(jīng)濟要素的極強吸附能力作為高質量發(fā)展的優(yōu)勢資源。同時，主動與區(qū)域內中小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展，注重公共服務均等化、精準化先行，以避免進一步催生大城市的虹吸效應和中小城鎮(zhèn)的空心化。此舉既緩解大城市自身過度發(fā)展造成的人口集聚、資源要素和生態(tài)環(huán)境壓力，又可以促進區(qū)域內人口就近就地市民化、形成大中小城市協(xié)調發(fā)展的城市群網(wǎng)絡體系。

以創(chuàng)新思維系統(tǒng)化推動非戶籍人口市民化

隨著非戶籍人口市民化需求、意愿的多樣化發(fā)展，傳統(tǒng)的解決方案已經(jīng)不能滿足時代需要，必須以創(chuàng)新的思維方式探索更多的系統(tǒng)化落地新途徑。

一方面，城市治理主體要發(fā)揮企業(yè)等社會組織的積極作用。首先，企業(yè)可以有效提高農業(yè)轉移人口職業(yè)發(fā)展能力。通過對農業(yè)轉移人口進行有效的職業(yè)培訓、職業(yè)素養(yǎng)提升和相關綜合服務，向新興產業(yè)企業(yè)提供高素質的產業(yè)工人，為該群體提供高質量穩(wěn)定職業(yè)的同時，有效助力產業(yè)轉型升級。如印度的LabourNet就是典型的這類社會企業(yè)，其通過職業(yè)培訓等綜合性服務，每年幫助15000名左右的困難群體提高勞動技能，使其獲得較為穩(wěn)定的就業(yè)崗位；同時，通過從用工企業(yè)收取一定的服務費用實現(xiàn)了免費培訓和自身的財務獨立、良性運轉。有效的就業(yè)是市民化的根本途徑，我國大量的農業(yè)轉移人口，特別是新生代農業(yè)轉移人口，已經(jīng)沒有從事傳統(tǒng)體力勞動或返鄉(xiāng)務農的意愿，因此要鼓勵我國社會企業(yè)蓬勃發(fā)展，為有效彌補傳統(tǒng)職業(yè)教育不足、為廣大農業(yè)轉移人口通過有效就業(yè)實現(xiàn)高質量市民化做出貢獻。

其次，社會企業(yè)可以幫助和引導具備條件的農業(yè)轉移人口通過創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)高質量市民化。幫助困難群體通過發(fā)展生產和有效創(chuàng)業(yè)改變自身困境，實現(xiàn)“授人以魚不如授人以漁”。諾貝爾和平獎獲得者穆罕默德·尤努斯教授創(chuàng)辦的格萊珉銀行就是致力于為貧困人群提供低息貸款，以幫助其通過創(chuàng)業(yè)改善生活狀況的社會企業(yè)典范。

第三，社會企業(yè)可以有效解決老齡農業(yè)轉移人口在城市的二次發(fā)展與養(yǎng)老問題。大量第一代農業(yè)轉移人口逐漸進入老齡時代，無法繼續(xù)從事高強度的建筑施工類體力勞動。同時，由于該人群子女大部分在城市務工、生活，返鄉(xiāng)養(yǎng)老也有重重困難。社會企業(yè)通過開展技能培訓使該部分人群能夠從事照料陪護、社區(qū)服務、公益事務類工作，在實現(xiàn)其自身二次發(fā)展的同時，為人口老齡化和社會公益貢獻能量。還可以通過老齡農業(yè)轉移人口自身參與老齡照料類服務和其他公益活動的積累置換部分養(yǎng)老保障。此外，社會企業(yè)可以通過組織社區(qū)居民相互幫助、合作發(fā)展形成良好的城市文化融合氛圍，有利于農業(yè)轉移人口和城市的真正融合。并可以通過有效引領普通企業(yè)履行社會責任，起到關懷和善待農業(yè)轉移人口的示范作用。

另一方面，非戶籍人口市民化要與市政重大工程緊密結合。結合智慧城市建設等項目，優(yōu)化人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)、完善人口信息平臺建設，將資源要素納入人口調控框架，按常住人口均等、精準配置公共資源，形成“有為政府+有效市場”的新格局。

（作者系南京郵電大學社會與人口學院、人口研究院院長，教授）

責任編輯：王 婷