強(qiáng)化建設(shè)規(guī)劃導(dǎo)向和約束多管齊下穩(wěn)步發(fā)展

茍護(hù)生

近日，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2018〕52號文發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（簡稱《意見》），明確地提出了強(qiáng)化城軌行業(yè)規(guī)劃建設(shè)管理的若干具體意見。今后一段時期內(nèi)，國家批準(zhǔn)各地申報的建設(shè)規(guī)劃，不僅是需要達(dá)到申報建設(shè)的準(zhǔn)入條件，還需要綜合考量城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力、投融資能力、交通需求、建設(shè)管理能力和在建項(xiàng)目等多方面情況，同時注重城市軌道交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和相關(guān)交通規(guī)劃的銜接?？傮w來看，城市軌道交通發(fā)展將由速度優(yōu)先轉(zhuǎn)向質(zhì)量和效率并重。

我國城市軌道交通在世界范圍內(nèi)雖然起步晚，但一直努力向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，并結(jié)合我國國情和各城市發(fā)展階段穩(wěn)步發(fā)展。在發(fā)展初期，因項(xiàng)目個數(shù)較少、里程相對較短、投資規(guī)模有限，規(guī)劃管理體系尚未健全等原因，我國對于城軌項(xiàng)目的約束主要來自于前期立項(xiàng)審查和可行性研究報告的審批，以界定工程內(nèi)容和投資方案。

20世紀(jì)90年代中后期，我國已有部分超大城市相繼建成了一批城軌項(xiàng)目，使城市交通狀況有了明顯改善，對充分發(fā)揮城市功能，改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到了重要作用。但與此同時，一些城市存在不顧自身財力，盲目要求建設(shè)城軌交通項(xiàng)目的現(xiàn)象；有的城市盲目攀比，追求過高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，造成投資浪費(fèi)；有的項(xiàng)目資本金不足，運(yùn)營后虧損嚴(yán)重，給城市財政帶來較大負(fù)擔(dān)。針對發(fā)展中遇到的問題，為促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，2003年國務(wù)院以國辦發(fā)〔2003〕81號文發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（簡稱“81號文”），在堅持“量力而行、有序發(fā)展的方針，確保城軌交通建設(shè)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)”原則的指導(dǎo)下，我國城軌行業(yè)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步。

81號文制定之時，就明確提出要加強(qiáng)城軌交通建設(shè)規(guī)劃的編制、審批工作，嚴(yán)格項(xiàng)目審批程序。要求在編制城市總體規(guī)劃及城市交通發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市發(fā)展要求和財力情況，組織制訂城軌交通建設(shè)規(guī)劃，明確遠(yuǎn)期目標(biāo)和近期建設(shè)任務(wù)，以及相應(yīng)的資金籌措方案；指出必須重視和改進(jìn)規(guī)劃的編制和管理工作，項(xiàng)目審批要依據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行，原則上項(xiàng)目的資本金須達(dá)到總投資的40%以上；對社會保障資金有較大缺口、欠發(fā)教師及公務(wù)員工資、政府投資項(xiàng)目在建規(guī)模過大，與其籌資能力明顯不適應(yīng)的城市，其城軌交通項(xiàng)目不予批準(zhǔn)。同時，提出嚴(yán)格控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步降低工程造價；改革建設(shè)經(jīng)營管理體制，提高投資效益等要求。之所以提出相關(guān)要求，就是因?yàn)槌擒壗煌ㄙY金需求量大，僅靠政府單一投資渠道建設(shè)運(yùn)營，難以滿足發(fā)展的需求，需要鼓勵實(shí)行投資渠道和投資主體多元化，鼓勵和支持盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，支持城軌沿線土地增值的政府收益，主要用于城軌建設(shè)。

近年來，各地對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越重視，對城軌發(fā)展的積極性不斷提高。隨著建設(shè)規(guī)模、運(yùn)營規(guī)模的擴(kuò)大，個別城市出現(xiàn)了建設(shè)強(qiáng)度與城市財政收支不匹配，資金落實(shí)不到位；客流效益較差等現(xiàn)象，引起業(yè)內(nèi)外的高度關(guān)注。

在延續(xù)81號文件精神的基礎(chǔ)上，《意見》進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用，提出城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃要與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃做好統(tǒng)籌?？傮w上看，這一要求與《新型城鎮(zhèn)化（2014—2020）》提出的“密度較高、功能混用和公交導(dǎo)向的集約緊湊型開發(fā)模式”相協(xié)調(diào)。近期建設(shè)規(guī)模要與城市規(guī)模、財力支撐條件等相適應(yīng)，宜大則大、宜小則小?！笆〖壈l(fā)展改革部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃初審，按程序向國家發(fā)展改革委報送建設(shè)規(guī)劃。首輪規(guī)劃由國家發(fā)展改革委會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織審核后報國務(wù)院審批，后續(xù)規(guī)劃由國家發(fā)展改革委會同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部審批、報國務(wù)院備案。”的審批程序，延續(xù)了國家發(fā)展改革委和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于優(yōu)化完善城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批程序的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕2506號）要求。

近期建設(shè)規(guī)劃一旦經(jīng)國家批準(zhǔn)，就要按“規(guī)”的高度維護(hù)其嚴(yán)肅性，線路功能定位、基本走向等原則上都不應(yīng)發(fā)生重大變化。如果因?yàn)樯衔灰?guī)劃變化等導(dǎo)致建設(shè)規(guī)劃確需變化，且增幅超過20%的，必須履行建設(shè)規(guī)劃調(diào)整程序，避免隨意調(diào)整規(guī)劃。今后省級發(fā)展改革部門在根據(jù)國家批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃審批項(xiàng)目的時候，更要嚴(yán)格把關(guān)，不在建設(shè)規(guī)劃內(nèi)的項(xiàng)目不予審批（核準(zhǔn)），同時還要把握建設(shè)節(jié)奏，避免前期集中開工建設(shè)、后面集中開通運(yùn)營。

同時，《意見》還對近年來的發(fā)展熱門——有軌電車規(guī)劃建設(shè)問題作出了說明。因有軌電車以地面敷設(shè)為主，采用混合路權(quán)或半獨(dú)立路權(quán)為主，與常規(guī)公交、BRT功能定位更加接近；基于現(xiàn)行管理審批體制，有軌電車由省級投資主管部門審批，無需納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃報國家批準(zhǔn)。發(fā)展地鐵輕軌的城市，應(yīng)統(tǒng)籌考慮有軌電車的銜接和協(xié)調(diào)。嚴(yán)禁以發(fā)展有軌電車的名義，變相建設(shè)輕軌，規(guī)避審批。

強(qiáng)化建設(shè)規(guī)劃導(dǎo)向和約束作用，是促進(jìn)城市軌道交通健康可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。自古“兵馬未動、糧草先行”，一份有深度有質(zhì)量的建設(shè)規(guī)劃報告，就是實(shí)施好城軌項(xiàng)目的“糧草”?！兑庖姟愤M(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用，就是要求在源頭上做好文章，吸收方方面面的意見，處理好各式各樣的問題，從紙面上的規(guī)劃變成切實(shí)可行的“百年規(guī)劃”。這既是政府信用的具體體現(xiàn)，也是為人民服務(wù)的有效舉措。

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，城軌行業(yè)發(fā)展不能只算自己一本賬、自家一部經(jīng)。既要充分考慮市民出行的合理訴求，也要考慮城市財力和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的要求。小規(guī)劃服從大規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展服從社會發(fā)展，在中心城區(qū)主要交通走廊上結(jié)合城市規(guī)劃發(fā)展多系統(tǒng)、多制式的城市軌道交通，提高運(yùn)營效率和效益；市域范圍應(yīng)適當(dāng)發(fā)展市域（郊）鐵路，讓合適的系統(tǒng)承擔(dān)適合的功能。進(jìn)一步深化前期工作、控制建設(shè)節(jié)奏、確保運(yùn)營安全、加強(qiáng)綜合開發(fā)，及時回應(yīng)市民關(guān)切，最大限度爭取百姓群眾的理解和支持，著力提升軌道交通服務(wù)水平，更好滿足市民安全、快捷、舒適出行的需要。

（作者為中國國際工程咨詢公司副總經(jīng)理）