科學(xué)把握規(guī)模節(jié)奏 確保城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展

周曉勤

一、堅(jiān)持公交優(yōu)先是大城市發(fā)展的必由之路

截至到2017年底，國(guó)家共批復(fù)了43個(gè)城市的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，其中31個(gè)城市已開(kāi)通城市軌道交通運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路，運(yùn)營(yíng)總里程達(dá)到4200公里。

我國(guó)城市數(shù)量多，人口規(guī)模較大，不少城市在發(fā)展過(guò)程中面臨交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”。城市軌道交通對(duì)緩解交通擁堵、改善市民出行條件具有積極作用。多數(shù)超大、特大和大城市都將發(fā)展城市軌道交通作為公交優(yōu)先的必由之路，近年來(lái)，這些城市的軌道交通發(fā)展總體有序。但同時(shí)，城市軌道交通公益性較強(qiáng)，建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期都需要城市政府投入大量資金，因此，發(fā)展城市軌道交通既要盡力而為，適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，也要量力而行，根據(jù)自身實(shí)力把握好規(guī)劃規(guī)模和建設(shè)進(jìn)度，促進(jìn)城市軌道交通持續(xù)健康發(fā)展。

二、加大財(cái)政約束和投入力度，強(qiáng)化建設(shè)運(yùn)營(yíng)保障機(jī)制，建立透明規(guī)范的全壽命周期投入長(zhǎng)效機(jī)制

黨的十九大提出打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。全國(guó)金融工作會(huì)議要求牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)。為貫徹落實(shí)中央決策部署，應(yīng)加大財(cái)政對(duì)城市軌道交通發(fā)展的硬約束，從源頭確保城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)具備財(cái)力等支撐條件，有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。城市軌道交通是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，一次性投資較大、項(xiàng)目自身財(cái)務(wù)持續(xù)能力較差。根據(jù)目前的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，城市軌道交通的公益性決定了票價(jià)不能過(guò)高，同時(shí)受客流規(guī)模等因素影響，城市軌道交通票款收入一般難以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本。因此，城市軌道交通不僅需要政府在建設(shè)時(shí)投入大量資金，運(yùn)營(yíng)期還需要給予長(zhǎng)期的支持。目前，部分城市專(zhuān)門(mén)制定了財(cái)政對(duì)城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的支持政策，促進(jìn)軌道交通建設(shè)和TOD物業(yè)開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展，并對(duì)軌道交通企業(yè)按季度、半年或年度進(jìn)行補(bǔ)貼，促進(jìn)了城市軌道交通的良性發(fā)展。

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)文發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程，特別是防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面予以指導(dǎo)規(guī)范?！兑庖?jiàn)》不僅規(guī)范了建設(shè)報(bào)批程序，也強(qiáng)化了城市政府對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目全壽命周期的支出責(zé)任，明確項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不能少于40%，要求地方政府重視運(yùn)營(yíng)期的長(zhǎng)期投入和支持，建立健全長(zhǎng)效機(jī)制和政策。同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范了城市軌道交通項(xiàng)目PPP投資模式。

《意見(jiàn)》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，按照嚴(yán)控債務(wù)增量、有序化解債務(wù)存量的要求，避免城市政府因城市軌道交通建設(shè)新增地方政府債務(wù)，并禁止通過(guò)融資平臺(tái)公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債，要求省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目出資方案加大審核力度，不能批準(zhǔn)列入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍城市的新開(kāi)工項(xiàng)目。未來(lái)，地方政府和城市軌道交通企業(yè)需重點(diǎn)關(guān)注負(fù)債水平，采取有效措施，切實(shí)控制和降低負(fù)債水平。

三、科學(xué)把握項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模與節(jié)奏，確保與交通需求、政府財(cái)力和建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理能力相匹配

發(fā)展城市軌道交通應(yīng)始終堅(jiān)持“量力而行、有序發(fā)展”的方針。城市軌道交通建設(shè)規(guī)模、發(fā)展節(jié)奏應(yīng)結(jié)合財(cái)政承受能力、交通需求、城市規(guī)劃發(fā)展等因素綜合確定。因此，《意見(jiàn)》要求建設(shè)規(guī)劃實(shí)施期限不得隨意壓縮，并明確新一輪建設(shè)規(guī)劃的上報(bào)時(shí)機(jī)應(yīng)在“本輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施最后1年或規(guī)劃項(xiàng)目總投資完成70%以上”，明確規(guī)劃調(diào)整的時(shí)機(jī)“應(yīng)在完成中期評(píng)估后予以統(tǒng)籌考慮，原則上不得新增項(xiàng)目?！薄兑庖?jiàn)》的此項(xiàng)規(guī)定避免了城市多輪建設(shè)規(guī)劃疊加實(shí)施，也避免了以建設(shè)規(guī)劃調(diào)整的名義，不斷新增建設(shè)項(xiàng)目。審核部門(mén)還可以將前一輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施后的客流量、高峰小時(shí)最大斷面流量、負(fù)荷強(qiáng)度、客流密度等是否達(dá)到預(yù)期設(shè)計(jì)目標(biāo)，作為該城市新一輪建設(shè)規(guī)劃決策的參考。城市管理者應(yīng)主動(dòng)把握軌道交通發(fā)展速度，適當(dāng)控制建設(shè)節(jié)奏，近期重點(diǎn)支持在建項(xiàng)目，穩(wěn)妥推進(jìn)新一輪建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目，避免融資和財(cái)務(wù)壓力疊加。

四、促進(jìn)綜合開(kāi)發(fā)，創(chuàng)新投融資模式，杜絕違規(guī)變相舉債和規(guī)范PPP模式

促進(jìn)城市軌道交通的健康發(fā)展，應(yīng)持續(xù)深化投融資體制改革與創(chuàng)新，鼓勵(lì)開(kāi)展多元化經(jīng)營(yíng)和綜合開(kāi)發(fā)。借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，倡導(dǎo)多規(guī)銜接，促進(jìn)軌道交通建設(shè)與沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)的銜接協(xié)調(diào)，大力發(fā)展“軌道+物業(yè)”“軌道+小鎮(zhèn)”，建立軌道交通與沿線(xiàn)土地聯(lián)合開(kāi)發(fā)的機(jī)制，將軌道交通建設(shè)和沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)沿線(xiàn)地下空間利用和上蓋物業(yè)開(kāi)發(fā)。發(fā)揮軌道交通網(wǎng)絡(luò)化資源優(yōu)勢(shì)，以物業(yè)資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以衍生資產(chǎn)為拓展，整合現(xiàn)有非票務(wù)資源，豐富產(chǎn)品類(lèi)型和結(jié)構(gòu)，拓展傳媒文化、廣告業(yè)務(wù)、車(chē)站冠名權(quán)、通訊信息資源等資源開(kāi)發(fā)，努力拓展多元經(jīng)營(yíng)，研究“互聯(lián)網(wǎng)+軌道”的新興商業(yè)模式，提高軌道交通非票務(wù)收入。

在政府資金主導(dǎo)的基本條件下，進(jìn)一步拓寬融資渠道。在PPP融資模式基礎(chǔ)上，探索“PPP+ABS”的創(chuàng)新融資模式，研究資產(chǎn)證券化的可行路徑；發(fā)行企業(yè)債券擴(kuò)大融資規(guī)模，吸引保險(xiǎn)等資金參與軌道交通建設(shè)，靈活采取租賃融資等模式。

五、結(jié)束語(yǔ)

總體看，國(guó)家出臺(tái)《意見(jiàn)》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了量力而行、有序?qū)嵤?，因地制宜、?jīng)濟(jì)適用，銜接協(xié)調(diào)、集約高效，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)、持續(xù)發(fā)展的原則，明確了相關(guān)政策要求，對(duì)促進(jìn)城市軌道交通持續(xù)健康發(fā)展具有重要的指導(dǎo)作用。

（作者為中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)）