美國網(wǎng)約車服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管制度淺析

引言

近期，國內(nèi)網(wǎng)約車惡性事件頻發(fā)，凸顯分享經(jīng)濟(jì)背景下強(qiáng)化監(jiān)管效能的必要性。美國是分享經(jīng)濟(jì)的主要發(fā)源地，當(dāng)前各州普遍建立起針對網(wǎng)約車的法律監(jiān)管體系，是分享經(jīng)濟(jì)為代表的新興服務(wù)業(yè)監(jiān)管的良好實(shí)踐。研究美國網(wǎng)約車行業(yè)的質(zhì)量與安全監(jiān)管模式，對我國建立健全以網(wǎng)約車為代表的新興服務(wù)業(yè)的法律監(jiān)管體系，保障消費(fèi)者安全，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展有較高借鑒價(jià)值。

一、監(jiān)管概況

美國將網(wǎng)絡(luò)約租車運(yùn)營商稱為“Transportation Network Companies”（以下簡稱“TNC”），一般定義為“獲授權(quán)，僅通過數(shù)字網(wǎng)絡(luò)連接乘客和司機(jī)，提供網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出行服務(wù)的個人、公司、合伙企業(yè)、獨(dú)資企業(yè)或其他實(shí)體”。

優(yōu)步（Uber）作為首家TNC，于2010年誕生于舊金山，曾被定性為非法商業(yè)活動。創(chuàng)立伊始，Uber平臺上的司機(jī)均為職業(yè)司機(jī)，2012年后主要由非職業(yè)司機(jī)提供服務(wù)。2013年，加利福尼亞州率先承認(rèn)其合法性，并首次將其定義為TNC；2014年，科羅拉多州率先頒布TNC監(jiān)管法律。保險(xiǎn)要求始終是TNC監(jiān)管的重中之重。2015年，美國保險(xiǎn)立法會議頒布TNC保險(xiǎn)示范法，為各州制定包含保險(xiǎn)要求在內(nèi)的TNC詳細(xì)監(jiān)管法律提供框架。截至2017年8月，全美48個州與華盛頓特區(qū)，都出臺了至少一部TNC監(jiān)管法律。

美國各州享有高度自治權(quán)，法規(guī)政策方面的差異普遍存在，但在TNC監(jiān)管方面已呈現(xiàn)較多共性，體現(xiàn)著TNC監(jiān)管的普適要求。在經(jīng)營許可、背景審核、保險(xiǎn)要求、顧客保護(hù)等方面，TNC監(jiān)管方法適用于其他分享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。因此，對各州的監(jiān)管共性進(jìn)行總結(jié)歸納，是洞悉TNC乃至其他分享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管要點(diǎn)的最佳路徑。

另一方面，TNC保險(xiǎn)示范法是美國國家層面頒布的唯一一部TNC監(jiān)管法律。除保險(xiǎn)要求作為該法的主要內(nèi)容外，亦對TNC的定義和一般監(jiān)管要求作出簡要規(guī)定，可作為國家層面立法的參考示例。

總體而言，美國監(jiān)管TNC等服務(wù)業(yè)新模式的核心理念始終為“保障公眾安全，且不對新興行業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展造成阻礙”。鑒于美國各州的高度自治權(quán)，TNC監(jiān)管主要由各州獨(dú)立制定法規(guī)并實(shí)施。故下文首先對各州監(jiān)管TNC的情況進(jìn)行說明：

1. 43個州和華盛頓特區(qū)，已出臺關(guān)于經(jīng)營許可證、經(jīng)營費(fèi)用、背景審查要求、運(yùn)營準(zhǔn)則、乘客保護(hù)方面的法律；

2. 5個州：夏威夷州、阿拉巴馬州、路易斯安那州、明尼蘇達(dá)州、華盛頓州，出臺了僅涵蓋保險(xiǎn)內(nèi)容的法律。

美國各州開展監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)構(gòu)有所不同，其中以公共服務(wù)（公用設(shè)施）管理部門、綜合監(jiān)管部門、交通主管部門三類機(jī)構(gòu)為主，具體如表1所示。

美國各州在TNC監(jiān)管法律方面呈現(xiàn)出一些顯著共性，主要包括：

1.TNC和TNC司機(jī)的相關(guān)保險(xiǎn)要求；

2.將網(wǎng)絡(luò)約租車公司定義為TNC；

3.開展司機(jī)背景審查；

4.TNC公司向乘客公開乘車費(fèi)用信息；

5.將部分或全部TNC監(jiān)管立法權(quán)從城市收歸州有。

對美國各州TNC監(jiān)管法律的各領(lǐng)域共性條款的歸納，具體內(nèi)容如表3所示。

不同于美國各州監(jiān)管政策的趨同，其他國家在TNC監(jiān)管方面差異較大。以加拿大為例，阿爾伯塔省的監(jiān)管政策與美國相似，規(guī)定TNC需制定明確的責(zé)任制度，同時(shí)需有相關(guān)保險(xiǎn)政策。而馬尼托巴省則完全支持TNC這一新模式，限制較少，甚至為此解散了馬尼托巴省出租車委員會。

二、政策焦點(diǎn)

美國對TNC立法監(jiān)管的進(jìn)程中，在公共安全、對交通行業(yè)的影響、TNC的經(jīng)濟(jì)和社會效應(yīng)等方面出現(xiàn)了較為激烈的探討，主要集中在以下7個議題。

表1 美國各州TNC監(jiān)管機(jī)構(gòu)

1.TNC不適用于“汽車承運(yùn)商”的法律監(jiān)管框架

TNC與TNC司機(jī)提供的是與商業(yè)汽車承運(yùn)商相似的商業(yè)運(yùn)輸服務(wù)。針對商業(yè)汽車承運(yùn)商，各州有著適用的監(jiān)管法律。TNC和TNC司機(jī)是否應(yīng)納入該法律框架下進(jìn)行監(jiān)管，存在爭論。有研究提出：

（1）TNC可能不被視為商業(yè)汽車承運(yùn)商，因TNC明確聲明其對司機(jī)不具有控制權(quán)；

（2）TNC駕駛員可能被視為商業(yè)汽車承運(yùn)商，因其直接運(yùn)營車輛開展商業(yè)行為。

最終，美國保險(xiǎn)立法會議2015年頒布的TNC保險(xiǎn)示范法明確TNC公司與TNC司機(jī)并非商業(yè)汽車運(yùn)營商，不適用于過往相關(guān)監(jiān)管法律，而是單獨(dú)立法監(jiān)管。

2.立法監(jiān)管的優(yōu)先權(quán)應(yīng)該收歸州有

關(guān)于州與地方城市在立法監(jiān)管TNC的優(yōu)先權(quán)方面，討論主要集中于一些具體政策（如背景審查），以及如何推動TNC達(dá)成經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)（如促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展）。州層面開展立法的主要關(guān)注點(diǎn)始終為：如何在保證公眾安全的前提下，不對新興行業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展造成阻礙。通常，州層面的立法較地方城市層面的立法更為寬松，為TNC提供了更開闊的發(fā)展空間。

表2 美國各州TNC監(jiān)管主要領(lǐng)域

表3 美國各州TNC監(jiān)管法律具體條款

3.TNC與危險(xiǎn)駕駛

數(shù)據(jù)顯示，30歲以下人群使用TNC相對較高，而該部分人群酒駕的風(fēng)險(xiǎn)也相對較高。該部分人群飲酒后選取TNC作為替代出行方案，將可能降低酒駕風(fēng)險(xiǎn)。TNC與危險(xiǎn)駕駛概率下降的關(guān)聯(lián)尚未得到明確論證。

4.司機(jī)背景審核

美國主要通過兩種方式開展司機(jī)背景審核，分別為：基于姓名的背景審核、基于指紋的背景審核?；谛彰谋尘皩徍酥饕獙庸_的犯罪數(shù)據(jù)庫（源于各級法院，包括國際法庭）?；谥讣y的背景審核主要對接聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）犯罪數(shù)據(jù)庫，較前一種方式而言，審核內(nèi)容更為具體、嚴(yán)苛，但面臨犯罪數(shù)據(jù)庫更新不及時(shí)導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息缺失的風(fēng)險(xiǎn)。

除個別城市（如紐約、休斯頓等）要求基于指紋的背景審核外，當(dāng)前美國各州主要規(guī)定了基于姓名的背景審核。對于推動背景審核的開展以及背景審核的標(biāo)準(zhǔn)，各州有所不同。由TNC公司內(nèi)部審核、政府審核、第三方機(jī)構(gòu)審核的方式均存在。若政府委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行輔助審核，則該機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)信息的搜集和分析。

政府部門對TNC司機(jī)背景審核的方式主要由直接審核、認(rèn)可TNC公司內(nèi)部審核方法兩種形式。事實(shí)上，政府部門也會對TNC公司內(nèi)部審核質(zhì)量進(jìn)行抽查、驗(yàn)證、規(guī)范，起到雙重安全保證的作用。例如：

（1）馬薩諸塞州公用設(shè)施局于2017年重新審核了71000名TNC司機(jī)的犯罪和駕駛記錄，超過8000名司機(jī)被取消TNC駕駛資格;

（2）休斯頓市長對Uber下達(dá)重新開展背景審核的指令，Uber在內(nèi)部審核的過程中發(fā)現(xiàn)500名資質(zhì)失效的司機(jī)，并做出相應(yīng)處置。但由此引發(fā)了關(guān)于背景審查的方法科學(xué)性和可持續(xù)性方面的進(jìn)一步討論。

5.保護(hù)公共安全

公共安全是交通法規(guī)和政策的首要考慮因素。司機(jī)年齡最低要求、無現(xiàn)金支付、司機(jī)培訓(xùn)、車輛檢查以及對駕駛時(shí)間的限制都可以提供安全保障。這些政策在不同的州以不同的形式實(shí)施。然而，這些政策可能帶來其他影響，需要在制定法規(guī)的過程中權(quán)衡考慮。例如，電子支付可能增加司機(jī)的安全，但無法服務(wù)于不使用信用卡或電子支付的個人。

在運(yùn)用技術(shù)保障公眾安全方面，美國運(yùn)輸部汽車運(yùn)輸安全管理局（FMCSA）實(shí)施了名為“合規(guī)、安全、責(zé)任（CSA）”的數(shù)據(jù)驅(qū)動型安全合規(guī)和執(zhí)法項(xiàng)目。CSA由三個核心要素構(gòu)成，包括安全測評系統(tǒng)、干預(yù)機(jī)制和安全健康打分系統(tǒng)。

6.平等與無障礙

一些數(shù)據(jù)表明，TNC主要服務(wù)于城市較高收入群體，具備一定的不均等性。是否以及如何維護(hù)均等性，法律尚無定論。

此外，關(guān)于反歧視、拒載、無障礙人群服務(wù)也是政策的關(guān)注點(diǎn)。

7.數(shù)據(jù)共享與運(yùn)用

TNC運(yùn)營數(shù)據(jù)可以為了解TNC的作用和作出有關(guān)運(yùn)輸政策的決策提供信息支撐。然而，由于TNC對隱私和競爭的擔(dān)憂，TNC與政府機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享協(xié)議并不常見。提供具體和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)、保護(hù)TNC乘客和司機(jī)的隱私、不限制TNC競爭的數(shù)據(jù)共享協(xié)議，可以更好地輔助政府管理部門作出交通決策。

當(dāng)前已經(jīng)通過數(shù)據(jù)共享協(xié)議，從Uber獲取數(shù)據(jù)的州與城市包括加利福尼亞州、芝加哥市、新奧爾良市、紐約市、波特蘭市、圣安東尼奧市和西雅圖市。其中，加利福尼亞州獲取的數(shù)據(jù)主要包括：能夠?yàn)闅埣踩朔?wù)的車輛數(shù)、按郵編劃分區(qū)域的服務(wù)供應(yīng)情況、司機(jī)問題報(bào)告、司機(jī)行駛時(shí)長、司機(jī)行駛里程、司機(jī)完成培訓(xùn)的情況。全國城市交通官員協(xié)會（NACTO）于2017年發(fā)布指導(dǎo)文件，具體闡述了涵蓋TNC在內(nèi)的私人交通服務(wù)商可提供的數(shù)據(jù)框架。

結(jié)語

以網(wǎng)約車為代表的分享經(jīng)濟(jì)對提高社會資源利用效率，便利人民群眾生活，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有著重要意義。國務(wù)院印發(fā)《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》指出，“網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、分享經(jīng)濟(jì)、眾創(chuàng)空間、線上線下互動等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，顛覆了許多傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營模式和消費(fèi)模式，對市場監(jiān)管提出了新要求、新挑戰(zhàn)。市場經(jīng)濟(jì)在繁榮發(fā)展，市場監(jiān)管也要與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，不斷探索市場監(jiān)管新機(jī)制，才能更好地適應(yīng)發(fā)展變化的需要”。如何應(yīng)對以網(wǎng)約車為代表的新興服務(wù)業(yè)模式所帶來的公共安全和監(jiān)管挑戰(zhàn)，是未來我國服務(wù)業(yè)質(zhì)量與安全監(jiān)管的一個關(guān)注焦點(diǎn)。他山之石，可以攻玉。作為網(wǎng)約車這一業(yè)態(tài)的發(fā)源地，美國多年來所積淀下的立法監(jiān)管模式，為我國應(yīng)對該行業(yè)所帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)提供了可參考的解決方案，為強(qiáng)化分享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管效能提供了有意義的借鑒。