發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保優(yōu)勢(shì)傾力助推實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

張洪武

摘要：自新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體蓬勃發(fā)展，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)逐步推進(jìn)，帶來(lái)農(nóng)戶(hù)資金需求的大幅增加，但農(nóng)村金融的供需失衡使得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體面臨較為嚴(yán)峻的“融資難、融資貴”問(wèn)題。為改變傳統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)助支農(nóng)方式效力減弱的局面，中央財(cái)政創(chuàng)新財(cái)政資金支農(nóng)方式，在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)兼顧“政策性”與“專(zhuān)業(yè)性”、具備“財(cái)政+金融”、“政府+市場(chǎng)”雙重屬性的政策性金融工具——農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，解決適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)融資難題。全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系通過(guò)“看人”、“看事”的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)管理手段，破解農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)管理失效難題；通過(guò)擔(dān)保、保險(xiǎn)、期貨等多種金融工具的融合運(yùn)用，打造農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)、分散、化解的完整鏈條和有效路徑。全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系從頂層設(shè)計(jì)著眼，從供給側(cè)改革入手，力爭(zhēng)構(gòu)建符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的金融服務(wù)體系，其在理論和實(shí)踐上的創(chuàng)新，為財(cái)政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，甚至其他領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了一個(gè)新的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；財(cái)政支農(nóng)；風(fēng)險(xiǎn)管理；農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保

自新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式開(kāi)始由單一小農(nóng)經(jīng)營(yíng)逐步向小農(nóng)經(jīng)營(yíng)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)并存發(fā)展轉(zhuǎn)變。為此2013年黨的十八大報(bào)告首次提出培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。為解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程中凸顯出來(lái)的“融資難”、“融資貴”問(wèn)題， 2015年經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，中央財(cái)政轉(zhuǎn)變財(cái)政資金支農(nóng)方式，開(kāi)始籌建全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。

自農(nóng)擔(dān)體系建設(shè)以來(lái)，國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司（下稱(chēng)“國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司”）堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央決策部署，在財(cái)政部的正確領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮對(duì)全國(guó)農(nóng)擔(dān)體系的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，努力推動(dòng)做大擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模，積極撬動(dòng)銀行信貸資金和其他社會(huì)資本支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用得到有效發(fā)揮，農(nóng)業(yè)農(nóng)村“融資難”、“融資貴”問(wèn)題正逐步緩解?，F(xiàn)將相關(guān)工作開(kāi)展情況報(bào)告如下：

一、順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變化，創(chuàng)新財(cái)政“支農(nóng)支小”新方式

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的發(fā)展變化，決定了傳統(tǒng)財(cái)政支農(nóng)方式難以滿(mǎn)足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需求。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體蓬勃發(fā)展，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)逐步推進(jìn)，帶來(lái)農(nóng)戶(hù)資金需求的大幅增加。隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了明顯的、本質(zhì)性的變化，由傳統(tǒng)的一家一戶(hù)小規(guī)模、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，向規(guī)模化、機(jī)械化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。截至2016年末，我國(guó)已有近179萬(wàn)個(gè)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、398萬(wàn)個(gè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)、1242家國(guó)家級(jí)龍頭企業(yè)、約1.6萬(wàn)家省級(jí)龍頭企業(yè)。蓬勃發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、逐步擴(kuò)大的生產(chǎn)規(guī)模帶來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金需求規(guī)模的大幅上升。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化決定了傳統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)助為主的支農(nóng)方式效力減弱，難以滿(mǎn)足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的需求。2004年起，國(guó)家相繼實(shí)施農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼（下稱(chēng)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”），有力地促進(jìn)了糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收。但隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策的指向性、精準(zhǔn)性逐漸減弱，政策邊際效應(yīng)遞減，政策效能逐步減弱。在此背景下，國(guó)家需要對(duì)財(cái)政支農(nóng)方式進(jìn)行改革和創(chuàng)新。

（二）農(nóng)村金融供需失衡，需要從供給側(cè)進(jìn)行農(nóng)村金融服務(wù)體系改革。

從農(nóng)村金融服務(wù)需求角度來(lái)看，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)金融的需求越來(lái)越大。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的變化，與小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)相比，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的資金需求量更大，資金使用周期更長(zhǎng)，融資需求更加多元，對(duì)信貸等金融支持的依賴(lài)程度更高，更需要現(xiàn)代金融的大力支持。

從農(nóng)村金融服務(wù)供給角度來(lái)看，目前農(nóng)村金融服務(wù)能力和水平越來(lái)越不能滿(mǎn)足廣大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需要。第一，農(nóng)村金融服務(wù)供給總量不足，各地新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體反映最為普遍的就是“融資難、融資貴”問(wèn)題。第二，目前金融服務(wù)在期限上、品種上、成本上不能契合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)需求，不符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和農(nóng)村社會(huì)特征。第三，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品少、服務(wù)方式單一，金融服務(wù)保障的深度和廣度不夠，新型經(jīng)營(yíng)主體個(gè)性化與差異化的需要難以得到滿(mǎn)足。

商業(yè)銀行、商業(yè)性擔(dān)保公司等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)缺乏支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力。主要原因在于：第一，農(nóng)業(yè)信貸資金單筆規(guī)模相對(duì)工商業(yè)小，商業(yè)銀行操作成本高，收益難以覆蓋盡調(diào)與審批成本，出于商業(yè)資本逐利的理性，傳統(tǒng)商業(yè)銀行和商業(yè)性擔(dān)保公司不愿意投入農(nóng)業(yè)。第二，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)至今仍無(wú)法破解農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)管理難題。由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體缺乏有效抵質(zhì)押物，財(cái)務(wù)信息不夠完整、規(guī)范，同時(shí)面臨市場(chǎng)與自然雙重風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法滿(mǎn)足銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理要求，因此商業(yè)銀行支持農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的意愿較低。截至2016年底，我國(guó)有7225家融資擔(dān)保公司，到2017年底，我國(guó)仍然擁有6700多家融資擔(dān)保公司，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性，決定了商業(yè)性擔(dān)保公司與商業(yè)銀行面臨同樣的風(fēng)險(xiǎn)管理難題，難以承擔(dān)起為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供信貸擔(dān)保的主力軍責(zé)任。

（三）堅(jiān)守農(nóng)擔(dān)政策性定位，破解財(cái)政補(bǔ)貼效力減弱、傳統(tǒng)金融支農(nóng)動(dòng)力不足的難題。

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)供需矛盾，對(duì)制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“融資難、融資貴”問(wèn)題高度重視。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村金融仍然是個(gè)老大難問(wèn)題，解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵要在體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)上下工夫，建立適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的金融體系”。李克強(qiáng)總理指出，“發(fā)展融資擔(dān)保是破解‘三農(nóng)融資難、融資貴問(wèn)題的重要手段和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。

傳統(tǒng)補(bǔ)貼方式的效力減弱、農(nóng)村金融供需失衡、傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)動(dòng)力不足，倒逼財(cái)政支農(nóng)方式進(jìn)行改革和創(chuàng)新。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)支農(nóng)方式或采用財(cái)政直接補(bǔ)貼、項(xiàng)目直接投入、行政命令銀行降息等純政策性手段，或采用將之置于市場(chǎng)、任其自由發(fā)展的純市場(chǎng)化策略，但是從實(shí)際情況看，兩者均沒(méi)有取得預(yù)期效果。此種困境要求必須改革財(cái)政資金的使用方式，順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)由傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的本質(zhì)性變化，改變傳統(tǒng)“撒胡椒面”的補(bǔ)貼方式，提高政策導(dǎo)向的精準(zhǔn)性。因此，創(chuàng)造性由財(cái)政資金出資作為資本金建立政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并通過(guò)中央財(cái)政對(duì)其進(jìn)行持續(xù)的擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)助和代償風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助維持其政策性屬性，是順應(yīng)生產(chǎn)方式變化，解決上述困境的有效創(chuàng)新。

2015年5月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)農(nóng)〔2015〕31號(hào)），提出支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)資金重點(diǎn)要支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。2015年7月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于財(cái)政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)農(nóng)〔2015〕121號(hào)），對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建設(shè)進(jìn)行了全面部署，決定用三年左右時(shí)間，將農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼（由農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”，即農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并而來(lái)）中20%的存量部分，加上種糧大戶(hù)補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和增量資金，每年230億元左右用于支持適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，分三年將690億元資金作為注冊(cè)資本金，構(gòu)建起完整的專(zhuān)門(mén)支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的擔(dān)保、再擔(dān)保組織機(jī)構(gòu)體系。其中利用540億元資本金在全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市建立省級(jí)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并向市縣延伸業(yè)務(wù)分支機(jī)構(gòu)，直接為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供信貸擔(dān)保服務(wù)；利用150億元資本金組建國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司，為省級(jí)機(jī)構(gòu)分險(xiǎn)增信。

農(nóng)擔(dān)體系兼顧“政策性”與“專(zhuān)業(yè)性”，是一個(gè)具有“財(cái)政+金融”、“政府+市場(chǎng)”屬性特征的政策性金融工具。其中“政策性”體現(xiàn)在農(nóng)擔(dān)體系的目標(biāo)任務(wù)由政府下達(dá)，政策支持由政府提供，通過(guò)每年一定水平的財(cái)政資金持續(xù)補(bǔ)助農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)代償風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保費(fèi)來(lái)支持農(nóng)擔(dān)公司的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)；此外，農(nóng)擔(dān)體系以現(xiàn)代金融為工具、以市場(chǎng)化、公司化的運(yùn)作方式為手段。從本質(zhì)上講，農(nóng)擔(dān)體系是較為特殊的金融機(jī)構(gòu)，雖然以企業(yè)法人的形式存在，但不以贏(yíng)利為目的，有很強(qiáng)的政策目標(biāo)。農(nóng)擔(dān)體系承擔(dān)的是財(cái)政的工作任務(wù)，提供的是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，是財(cái)政工作的另一種方式，是財(cái)政伸在市場(chǎng)里的一只手，是財(cái)政體系新的工作力量和組成部分。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕43號(hào)），強(qiáng)調(diào)“對(duì)于服務(wù)小微企業(yè)和‘三農(nóng)等普惠領(lǐng)域、關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，尊重其準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性”，進(jìn)一步明確了農(nóng)擔(dān)業(yè)務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。

農(nóng)擔(dān)體系的政策性定位，決定了中央財(cái)政補(bǔ)助是其可持續(xù)發(fā)展、保持支農(nóng)力度的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。擔(dān)保行業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的典型特征，服務(wù)小微企業(yè)和“三農(nóng)”等普惠領(lǐng)域的擔(dān)保業(yè)務(wù)，被定義為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。在擔(dān)保行業(yè)難以形成有效盈利方式和可持續(xù)發(fā)展模式的情況下，農(nóng)擔(dān)體系的建立帶有明確政策目標(biāo)，更應(yīng)在財(cái)政資金支持下，堅(jiān)守政策性定位。對(duì)農(nóng)擔(dān)體系的財(cái)政補(bǔ)助，實(shí)質(zhì)上是對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金使用方式的調(diào)整和創(chuàng)新。以財(cái)政資金作為農(nóng)擔(dān)公司注冊(cè)資本金，目的是為了增強(qiáng)銀行向農(nóng)戶(hù)發(fā)放貸款的信心，實(shí)際上是將其作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的抵質(zhì)押物，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體使用的不再是財(cái)政的直接補(bǔ)助資金，而是銀行的信貸資金。這種財(cái)政資金的使用方式是一種市場(chǎng)化的方式，與財(cái)政資金傳統(tǒng)使用方式相比有著本質(zhì)的變化，必須要在市場(chǎng)參與各方自愿和意愿得到滿(mǎn)足的條件下才能完成和實(shí)現(xiàn)。此種方式既要考慮農(nóng)戶(hù)的貸款意愿和融資成本，同時(shí)也必須考慮銀行的貸款本金安全和合理利息收益，調(diào)動(dòng)起銀行的放款積極性。此種方式作用效果的實(shí)現(xiàn)需要一定時(shí)間和過(guò)程，不是傳統(tǒng)的行政方式，一廂情愿或通過(guò)行政命令銀行放貸的方式，實(shí)踐證明都難以見(jiàn)效，也不可能一蹴而就、一朝一夕達(dá)到預(yù)期效果、解決預(yù)期問(wèn)題。

由財(cái)政直接補(bǔ)貼方式調(diào)整為對(duì)政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)提供持續(xù)性代償風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助，有助于支持農(nóng)擔(dān)體系的持續(xù)運(yùn)營(yíng)，是支持農(nóng)擔(dān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)的根本政策保障，是財(cái)政發(fā)揮“四兩撥千斤”杠桿撬動(dòng)作用的支點(diǎn)。由于擔(dān)保是一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，對(duì)其最重要的是兩個(gè)方面：一是擔(dān)保公司注冊(cè)資本金的屬性應(yīng)該是財(cái)政政策性資金，而不能是商業(yè)資本，商業(yè)資本由于其具有趨利性，會(huì)影響到擔(dān)保公司完成帶有政府政策性的目標(biāo)。二是在財(cái)政注資形成一定規(guī)模本金的擔(dān)保公司之后，最重要和關(guān)鍵的不再是本金，而是擔(dān)保公司在開(kāi)展業(yè)務(wù)和完成政策性目標(biāo)任務(wù)過(guò)程中客觀(guān)形成的一定比例的代償風(fēng)險(xiǎn)，是否有持續(xù)的財(cái)政預(yù)算資金安排予以政策性補(bǔ)助。如果財(cái)政能同時(shí)安排擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)助和貸款貼息，則更有助于擔(dān)保公司解決“融資貴”的問(wèn)題，增強(qiáng)擔(dān)保公司在銀擔(dān)合作中的主動(dòng)權(quán)和對(duì)銀行放貸積極性的調(diào)動(dòng)能力。

財(cái)政對(duì)農(nóng)擔(dān)體系政策性補(bǔ)助的缺位或滯后，可能導(dǎo)致農(nóng)擔(dān)體系難以堅(jiān)持政策性定位，被迫向商業(yè)模式轉(zhuǎn)變，并帶來(lái)潛在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在政策性擔(dān)保模式下，不以贏(yíng)利為目的農(nóng)擔(dān)機(jī)構(gòu)可以綜合考量擔(dān)保業(yè)務(wù)的成本、風(fēng)險(xiǎn)等因素，既算經(jīng)濟(jì)賬，又算政治賬、社會(huì)賬，而不是只考慮公司的成本和風(fēng)險(xiǎn)最小化、收益最大化，更有利于在公司可持續(xù)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)政府賦予農(nóng)擔(dān)的政策性目標(biāo)之間找到平衡點(diǎn)，專(zhuān)注于為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資提供服務(wù)，更有利于解決“融資難”、“融資貴”問(wèn)題。否則，農(nóng)擔(dān)機(jī)構(gòu)由于自身通過(guò)經(jīng)營(yíng)形成的風(fēng)險(xiǎn)代償能力有限，就會(huì)為求自保而不得不迅速向商業(yè)化擔(dān)保模式轉(zhuǎn)變，最終影響其完成所承擔(dān)的解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域“融資難”、“融資貴”的政策性目標(biāo)任務(wù)，不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。全國(guó)農(nóng)擔(dān)體系業(yè)務(wù)過(guò)程中發(fā)生的代償風(fēng)險(xiǎn)，是政策性特征帶來(lái)的，不屬于公司經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)代償風(fēng)險(xiǎn)等制定明確的財(cái)政補(bǔ)助政策，可以有效避免財(cái)政部門(mén)作為出資人的連帶政府審計(jì)責(zé)任。

（四）農(nóng)擔(dān)的創(chuàng)新，不僅為財(cái)政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域提供寶貴經(jīng)驗(yàn)，也為探索財(cái)政資金發(fā)揮“四兩撥千斤”作用、支持其他領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供一個(gè)新的路徑選擇。

農(nóng)擔(dān)體系的實(shí)踐表明，財(cái)政支農(nóng)資金可以通過(guò)政策性擔(dān)保的方式撬動(dòng)銀行信貸和社會(huì)資金支持農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展。從操作邏輯和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制來(lái)看，除政府機(jī)關(guān)的純行政性支出以外，用于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)等領(lǐng)域的財(cái)政資金，應(yīng)該都可以通過(guò)政策性擔(dān)保的方式發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，支持和服務(wù)相關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)等行業(yè)也存在一定程度“融資難、融資貴”的問(wèn)題。上述主體和行業(yè)或缺乏有效抵質(zhì)押資產(chǎn)，或面臨不穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境，或未來(lái)收益不確定，與農(nóng)業(yè)行業(yè)面臨的境遇相似，難以從傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)順利獲得信貸支持。而上述領(lǐng)域恰恰是關(guān)系到國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，亟需政策力量的支持。上述領(lǐng)域“融資難”、“融資貴”并非單純供給不足所致，更多是結(jié)構(gòu)性失衡的問(wèn)題。因此應(yīng)該改變純財(cái)政思維或純金融思維方式，可以創(chuàng)造性地將財(cái)政思維與金融思維充分融合，通過(guò)財(cái)政資金的基礎(chǔ)支撐作用實(shí)現(xiàn)商業(yè)性、政策性、開(kāi)發(fā)性、合作性金融的協(xié)調(diào)配合，既尊重市場(chǎng)在各類(lèi)金融服務(wù)資源配置中起決定性作用，不斷增強(qiáng)金融服務(wù)供給對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，又能主動(dòng)補(bǔ)位，通過(guò)財(cái)政資金的創(chuàng)新性運(yùn)用，發(fā)揮政策性金融工具的撬動(dòng)作用，為市場(chǎng)化方式不能有效解決的領(lǐng)域提供有效的金融服務(wù)供給。

二、推進(jìn)農(nóng)擔(dān)體系建設(shè)，持續(xù)增強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)能力

（一）充分發(fā)揮國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司的引領(lǐng)支撐作用，多層次、廣覆蓋的全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系基本形成。

國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司作為全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系在國(guó)家層面設(shè)立的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，不以盈利為目的，在堅(jiān)持自身信用和可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)上，實(shí)行政策性主導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作。國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司已建立符合公司發(fā)展實(shí)際的法人治理結(jié)構(gòu)，搭建起適合業(yè)務(wù)發(fā)展的制度體系框架，為公司可持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司通過(guò)自身職責(zé)的發(fā)揮促進(jìn)體系合力不斷增強(qiáng)。一是統(tǒng)一全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保政策，形成健全、完整、緊密可控的政策性全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，為省級(jí)機(jī)構(gòu)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和規(guī)范指引，研究并指導(dǎo)省級(jí)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保產(chǎn)品和服務(wù)，擴(kuò)大信貸支持農(nóng)業(yè)的覆蓋面，目前已研究出臺(tái)涉及體系建設(shè)、業(yè)務(wù)開(kāi)展、風(fēng)險(xiǎn)防控、人力資源、財(cái)務(wù)管理、信息系統(tǒng)建設(shè)、行政辦公等方面21個(gè)工作指引，正在擬定的還有10多個(gè)；二是為省級(jí)機(jī)構(gòu)提供再擔(dān)保服務(wù)，對(duì)其符合政策規(guī)定的擔(dān)保業(yè)務(wù)應(yīng)保盡保，確定合理的代償風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例和再擔(dān)保費(fèi)率，為省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司分險(xiǎn)增信；三是與銀行等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展“總對(duì)總”的戰(zhàn)略合作，建立適用于國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司和省級(jí)機(jī)構(gòu)的銀擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，為省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司與銀行開(kāi)展銀擔(dān)合作創(chuàng)造了良好的條件，擴(kuò)大信貸支持農(nóng)業(yè)的覆蓋面；四是研究建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)救助機(jī)制；五是研發(fā)建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，建立農(nóng)擔(dān)業(yè)務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)；六是組織全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)和人員培訓(xùn)，指導(dǎo)省級(jí)機(jī)構(gòu)培養(yǎng)造就一支扎根農(nóng)村、熟悉財(cái)政和金融、“懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民”的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作隊(duì)伍。

省級(jí)層面初步形成組織嚴(yán)密、上下聯(lián)動(dòng)的兩級(jí)組織結(jié)構(gòu)體系。截至2018年3月底，全國(guó)33個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市均已成立省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司（上海、深圳、西藏暫不成立），以分公司、辦事處形式為主，設(shè)立了431個(gè)市縣級(jí)分支機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)范圍覆蓋約590多個(gè)主要農(nóng)業(yè)縣，占1142個(gè)主要農(nóng)業(yè)縣（產(chǎn)糧大縣、畜牧大縣、水產(chǎn)養(yǎng)殖大縣）的50%以上，力爭(zhēng)2018年底覆蓋全部主要農(nóng)業(yè)縣，并向其他市縣延伸。

（二）擔(dān)保業(yè)務(wù)穩(wěn)步開(kāi)展，“融資難”、“融資貴”問(wèn)題開(kāi)始得到緩解，政策效果逐步顯現(xiàn)。

農(nóng)擔(dān)體系成立時(shí)間較短，大部分省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司于2016年陸續(xù)成立，個(gè)別省份甚至2017年年底才成立，但是整體效能卻得到迅速釋放和發(fā)揮。擔(dān)保業(yè)務(wù)開(kāi)始放量，再擔(dān)保業(yè)務(wù)全面鋪開(kāi)。截至2017年底，全國(guó)33家省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司全部開(kāi)展擔(dān)保業(yè)務(wù)。自2015年7月《關(guān)于財(cái)政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)農(nóng)〔2015〕121號(hào)）文件下發(fā)至2018年3月底，新增擔(dān)保額576.2億元，新增項(xiàng)目近15萬(wàn)個(gè)。國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司充分發(fā)揮分險(xiǎn)增信作用，穩(wěn)步推進(jìn)對(duì)省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司的再擔(dān)保業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)符合“雙控”標(biāo)準(zhǔn)的在保項(xiàng)目應(yīng)保盡保。

“融資難”僵局被打破。通過(guò)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系增信支持，一大批原本無(wú)法獲得貸款的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，首次獲得了銀行信貸資金的支持。已獲得銀行貸款的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，也實(shí)現(xiàn)了貸款額度增加。針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“輕資產(chǎn)”特點(diǎn)，一些省份創(chuàng)新農(nóng)業(yè)擔(dān)保產(chǎn)品設(shè)計(jì)，為農(nóng)戶(hù)提供免抵質(zhì)押物、信用類(lèi)的擔(dān)保信貸產(chǎn)品。一些農(nóng)擔(dān)公司協(xié)調(diào)銀行等資金提供方為農(nóng)戶(hù)開(kāi)辟擔(dān)保綠色通道，簡(jiǎn)化審批流程，靈活還款時(shí)間。

“融資貴”得到初步緩解。全國(guó)農(nóng)擔(dān)體系擔(dān)保費(fèi)率一般在1%—1.5%之間，遠(yuǎn)低于商業(yè)性擔(dān)保公司3%的市場(chǎng)平均水平。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的綜合融資成本（商業(yè)銀行貸款利率加擔(dān)保費(fèi)率）從一般12%—15%甚至更高普遍下降了2至3個(gè)百分點(diǎn)。

支農(nóng)政策的精準(zhǔn)性得到大幅提高。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保在幫助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體打破資金瓶頸的同時(shí)，倒逼其主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)，自覺(jué)按市場(chǎng)供需形勢(shì)和價(jià)值規(guī)律開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。通過(guò)擔(dān)保扶持發(fā)展壯大一大批農(nóng)業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，成為解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)、脫貧致富和增收的主力軍。

（三）政銀擔(dān)合作初創(chuàng)成效，合力支農(nóng)不斷深化。

銀擔(dān)合作穩(wěn)步推進(jìn)。目前，國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司與15家銀行總行簽署了“總對(duì)總”戰(zhàn)略合作協(xié)議，各銀行分支機(jī)構(gòu)迅速落實(shí)戰(zhàn)略協(xié)議，積極支持“三農(nóng)”領(lǐng)域。雙方明確了“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利率優(yōu)惠、不繳存保證金”三項(xiàng)基本合作原則，初步建立了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在15家全國(guó)性銀行之外，省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司還與地方區(qū)域性銀行、農(nóng)信社、農(nóng)商行開(kāi)展了大量的業(yè)務(wù)合作，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款利率逐步下降，貸款手續(xù)得到簡(jiǎn)化，審批時(shí)間不斷縮短，貸款可得性穩(wěn)步提高。

政擔(dān)合作成果顯著。目前各省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司大部分與地方政府或財(cái)政部門(mén)簽訂了政擔(dān)合作協(xié)議，由地方財(cái)政安排部分少量預(yù)算資金，與農(nóng)擔(dān)體系共建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，為在本區(qū)域合作開(kāi)展的政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)提供代償風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備。同時(shí)地方政府積極發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)，積極向農(nóng)擔(dān)體系推薦符合標(biāo)準(zhǔn)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體客戶(hù)。經(jīng)過(guò)雙方共同的努力，撬動(dòng)了更多的金融資源投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，促進(jìn)了地方政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展這一政策目標(biāo)更好、更高效地實(shí)現(xiàn)。農(nóng)擔(dān)體系作為財(cái)政伸在“市場(chǎng)”里的一只手，財(cái)政體系新的工作力量，通過(guò)提供擔(dān)保這種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，有力地支持和配合了地方政府與財(cái)政部門(mén)的工作，促進(jìn)了解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村“融資難、融資貴”問(wèn)題這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

多部門(mén)依托政策性擔(dān)保協(xié)同支農(nóng)經(jīng)驗(yàn)正在形成。農(nóng)擔(dān)體系根據(jù)國(guó)家農(nóng)發(fā)辦、國(guó)家旅游局等有關(guān)部門(mén)以及地方政府部門(mén)的需求，積極探索支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域，政策性支農(nóng)的協(xié)同協(xié)作效應(yīng)得到強(qiáng)化。

（四）全國(guó)農(nóng)擔(dān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)初步建成。

為實(shí)現(xiàn)擔(dān)保和再擔(dān)保業(yè)務(wù)線(xiàn)上快速處理，同時(shí)通過(guò)大數(shù)據(jù)的收集和分析，為未來(lái)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理體系的建立、農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)研判和預(yù)警機(jī)制的完善，以及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的降低打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司針對(duì)體系成員單位多、業(yè)務(wù)體量大、業(yè)務(wù)模式多樣復(fù)雜的特點(diǎn)，牽頭開(kāi)發(fā)完成農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)原型版本，已選定9家省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司作為首批上線(xiàn)單位，即將實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)線(xiàn)上處理。

全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建設(shè)取得的成績(jī)和發(fā)揮的作用，充分證明，國(guó)家通過(guò)組建政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)、構(gòu)建財(cái)政金融協(xié)同支農(nóng)機(jī)制，來(lái)解決農(nóng)業(yè)“融資難”、“融資貴”問(wèn)題、支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展這一決策部署是完全正確的，這條路是走得通的。2017年4月，汪洋同志視察國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司，并在公司召開(kāi)的全國(guó)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作座談會(huì)上指出，建立中央財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系這個(gè)路子可以走得通，可以做得好，中央的決策部署是完全正確的。

三、創(chuàng)新農(nóng)村金融頂層設(shè)計(jì)，著力破解供需失衡難題

農(nóng)村金融服務(wù)供需矛盾由來(lái)已久，尚缺乏行之有效的解決方案。我國(guó)已出臺(tái)諸多農(nóng)村金融服務(wù)支持政策，但成效并不明顯。其根本原因在于現(xiàn)有金融服務(wù)體系難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的內(nèi)在特點(diǎn)，其最大難點(diǎn)在于如何破解現(xiàn)代金融制度對(duì)農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)管理的失效難題。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和農(nóng)村社會(huì)特征是內(nèi)在的，難以在短期之內(nèi)實(shí)現(xiàn)大的改變，要解決農(nóng)村金融服務(wù)供需失衡的難題，須從農(nóng)村金融制度的頂層設(shè)計(jì)著眼，從農(nóng)村金融服務(wù)的供給側(cè)入手，讓農(nóng)村金融制度主動(dòng)適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，建立符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的金融服務(wù)體系。

（一）不走老路，準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)，通過(guò)“看人”、“看事”的方式，創(chuàng)新解決農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)和管理難題。

商業(yè)銀行現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)和管理體系是針對(duì)城市工商業(yè)設(shè)計(jì)的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村 “輕資產(chǎn)”的特征，決定了這套辦法在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域難以適應(yīng)、“水土不服”。主要表現(xiàn)在：第一，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別手段主要是依據(jù)企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表、征信報(bào)告等“硬信息”，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)既缺乏也難以建立起完整的記賬體系，同時(shí)因金融服務(wù)缺失帶來(lái)征信記錄的“空白”，造成農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的失效。第二，商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理依靠容易變現(xiàn)的抵質(zhì)押物，但現(xiàn)有土地制度和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度決定了農(nóng)戶(hù)必然缺乏有效抵押資產(chǎn)，也造成農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)管理的失效。因此，必須創(chuàng)新思路另辟蹊徑，探索構(gòu)建適合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和農(nóng)村社會(huì)特征的農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)和管理方法。

著眼于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和農(nóng)村基本社會(huì)特征，緊抓農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)和管理這個(gè)核心難題，我們提出通過(guò)“看人”和“看事”兩個(gè)方面，準(zhǔn)確識(shí)別評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，有效管理風(fēng)險(xiǎn)，探索創(chuàng)新出既符合金融普遍規(guī)律，又符合農(nóng)業(yè)“輕資產(chǎn)”產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和農(nóng)村熟人社會(huì)特征的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)和管理模式。所謂“看人”，就是充分利用農(nóng)村熟人社會(huì)特征，發(fā)揮基層政權(quán)和村民自治組織的作用，綜合評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)貸款主體的能力、素質(zhì)、品行、信用等“軟信息”，判斷其是否存在道德風(fēng)險(xiǎn)，確定其還款意愿。所謂“看事”，就是充分發(fā)揮農(nóng)擔(dān)體系熟悉了解農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)各領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)和全國(guó)性機(jī)構(gòu)體系的優(yōu)勢(shì)，對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行綜合分析，評(píng)估貸款主體的資源稟賦和經(jīng)營(yíng)管理能力，確定項(xiàng)目的可靠性；全面評(píng)估產(chǎn)品及服務(wù)的市場(chǎng)前景，以此來(lái)判斷貸款主體的還款能力，依據(jù)其市場(chǎng)前景和還款能力合理確定擔(dān)保額度，徹底改變銀行主要依靠抵質(zhì)押物來(lái)決定是否放貸的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法。

理性看待農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)的合理水平。目前農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際處于較高的水平。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的“銀行業(yè)監(jiān)管統(tǒng)計(jì)指標(biāo)季度情況表（2017年）”，2017年四季度農(nóng)村商業(yè)銀行的不良貸款率為3.16%。但大部分農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)際不良率水平超過(guò)了7%。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于做好2018年銀行業(yè)三農(nóng)和扶貧金融服務(wù)工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2018〕46號(hào)），銀監(jiān)會(huì)已放松涉農(nóng)貸款不良率的容忍度2個(gè)百分點(diǎn)，因此農(nóng)擔(dān)體系也應(yīng)該考慮適當(dāng)放松代償率的容忍度水平，這樣最大的好處是能夠讓更多的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得擔(dān)保貸款支持。

（二）形成合力，改變涉農(nóng)金融工具“單打獨(dú)斗”局面，打造農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)、分散、化解的完整鏈條和有效路徑。

目前各種涉農(nóng)金融工具之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，尚未形成合力，難以充分發(fā)揮協(xié)同協(xié)作效應(yīng)。農(nóng)擔(dān)體系的建立，是財(cái)政撬動(dòng)金融支農(nóng)的一項(xiàng)重大機(jī)制創(chuàng)新，是農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的重要組成部分。農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)管理，需要銀行、擔(dān)保、保險(xiǎn)、期貨期權(quán)等工具加強(qiáng)協(xié)作，建立一個(gè)完整的風(fēng)險(xiǎn)傳遞、分散、化解鏈條。政銀擔(dān)合作是農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的基礎(chǔ)模式，在此基礎(chǔ)上引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)形成“險(xiǎn)擔(dān)合作”模式，既為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)大了業(yè)務(wù)基數(shù)，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入和理賠能力，又通過(guò)保單質(zhì)押等方式將農(nóng)擔(dān)體系部分風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)分散到保險(xiǎn)平臺(tái)。保險(xiǎn)產(chǎn)品與農(nóng)產(chǎn)品場(chǎng)外期權(quán)結(jié)合，進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至風(fēng)險(xiǎn)耐受力更高的期貨（期權(quán)）市場(chǎng)，形成完整的“政府、銀行、擔(dān)保、保險(xiǎn)、期貨期權(quán)”五方聯(lián)動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)分散機(jī)制。

目前，國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司已與幾家全國(guó)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司達(dá)成戰(zhàn)略合作意向，近期將加快推動(dòng)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司開(kāi)展“總對(duì)總”戰(zhàn)略合作，建立政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)兩大風(fēng)險(xiǎn)管理工具的合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索搭建統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)。推動(dòng)省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司通過(guò)“險(xiǎn)擔(dān)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)落地，在支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)大覆蓋廣度、增加保障深度的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)擔(dān)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分散和化解。

調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資本的積極性合力支農(nóng)。銀行機(jī)構(gòu)放貸審批的時(shí)間較長(zhǎng)、制式要求嚴(yán)格，且在年底額度緊張的情況下，更會(huì)惜貸慎貸，延誤農(nóng)時(shí)，造成較大影響?；ヂ?lián)網(wǎng)金融具有審批流程短、放款速度快、受分支機(jī)構(gòu)物理網(wǎng)點(diǎn)影響小等優(yōu)勢(shì)，因此農(nóng)擔(dān)體系引入互聯(lián)網(wǎng)金融等社會(huì)資本，擴(kuò)展資金來(lái)源渠道，滿(mǎn)足短周期、過(guò)橋類(lèi)及小額等急需性需求，與銀行形成有力補(bǔ)充。

目前國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司已與全國(guó)性運(yùn)轉(zhuǎn)合規(guī)規(guī)范的互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)簽署總對(duì)總戰(zhàn)略合作協(xié)議，近期將推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)為全國(guó)農(nóng)擔(dān)體系搭建互聯(lián)網(wǎng)信息中介平臺(tái)，指導(dǎo)省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司與其開(kāi)展合作，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)性落地，撬動(dòng)各類(lèi)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供更加高效、便捷、低成本的金融服務(wù)。

加強(qiáng)與產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)合作，提高農(nóng)村資產(chǎn)的流動(dòng)性。農(nóng)擔(dān)體系已與安徽黃山江南林權(quán)交易所等全國(guó)性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)開(kāi)展合作，滿(mǎn)足廣大新型經(jīng)營(yíng)主體不斷增長(zhǎng)的資產(chǎn)流轉(zhuǎn)需求，同時(shí)也為農(nóng)擔(dān)體系風(fēng)險(xiǎn)處置未雨綢繆，提前布局代償追償資產(chǎn)的退出路徑。近期將按照2018年中央1號(hào)文件有關(guān)精神要求，積極探索完善農(nóng)村要素市場(chǎng)的評(píng)估、流轉(zhuǎn)、抵押和處置等機(jī)制，提高農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性，豐富農(nóng)擔(dān)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理手段。

四、近期重點(diǎn)工作

（一）加大工作力度，推動(dòng)擔(dān)保業(yè)務(wù)換檔提速。

推動(dòng)農(nóng)擔(dān)體系穩(wěn)步放大倍數(shù)，做大業(yè)務(wù)規(guī)模。推動(dòng)各地因地制宜，根據(jù)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展情況和農(nóng)業(yè)各細(xì)分領(lǐng)域發(fā)展實(shí)際，設(shè)計(jì)出更多符合其客觀(guān)實(shí)際需求的擔(dān)保貸款產(chǎn)品。2018年底力爭(zhēng)擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模對(duì)資本金放大比例達(dá)到2倍，擔(dān)保規(guī)模達(dá)到800—1000億元。充分發(fā)揮國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司的“龍頭”作用，加強(qiáng)農(nóng)擔(dān)體系統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對(duì)省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司的政策指導(dǎo)、工作指引，持續(xù)開(kāi)展再擔(dān)保業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)再擔(dān)保業(yè)務(wù)常態(tài)化應(yīng)保盡保。

（二）推動(dòng)農(nóng)擔(dān)體系分支機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)主要農(nóng)業(yè)縣全覆蓋。

進(jìn)一步推動(dòng)各省級(jí)公司專(zhuān)注農(nóng)業(yè)、深入農(nóng)村、貼近農(nóng)民，主要通過(guò)分公司、辦事處等形式，設(shè)立市縣級(jí)分支機(jī)構(gòu)，并將其作為農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)服務(wù)主體，扎實(shí)有序推進(jìn)農(nóng)擔(dān)體系建設(shè)，力爭(zhēng)年底前建成上下聯(lián)動(dòng)、緊密可控、運(yùn)行高效的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)1142個(gè)主要農(nóng)業(yè)縣機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)全覆蓋，并逐步覆蓋其他縣域農(nóng)村。國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司將加強(qiáng)農(nóng)擔(dān)體系人才培養(yǎng)和人員培訓(xùn)，努力鍛造一支熟悉財(cái)政和金融、“懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民”的農(nóng)擔(dān)工作隊(duì)伍。

（三）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，支持多種金融工具協(xié)同支農(nóng)。

充分發(fā)揮政策性擔(dān)保的協(xié)調(diào)作用，在拓展銀擔(dān)合作廣度與深度的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、期貨（期權(quán)）、互聯(lián)網(wǎng)金融、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金等金融工具和新業(yè)態(tài)的合作，組合運(yùn)用，共同發(fā)力，撬動(dòng)更多金融資源支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（四）探索長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)支持政策落地。

協(xié)調(diào)省級(jí)財(cái)政部門(mén)盡快制定出臺(tái)具體辦法，推動(dòng)擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)助、代償風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助等以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策落實(shí)到位。提請(qǐng)財(cái)政部加快完善中央財(cái)政針對(duì)農(nóng)擔(dān)全體系的代償風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)助和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)救助等一攬子政策，形成財(cái)政支持全國(guó)農(nóng)擔(dān)體系的基本政策制度和長(zhǎng)效機(jī)制。研究探索與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體相關(guān)貼息政策結(jié)合，進(jìn)一步降低新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的融資成本。

“三農(nóng)”問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的短板和關(guān)鍵，為此十九大報(bào)告中明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，補(bǔ)短板，促發(fā)展。全國(guó)農(nóng)擔(dān)體系承擔(dān)著依靠政策性擔(dān)保來(lái)解決農(nóng)村金融服務(wù)有效供給不足的偉大使命，解決“錢(qián)從哪來(lái)”的問(wèn)題，是順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變化、破解財(cái)政支農(nóng)難題的重大創(chuàng)新和重要抓手。國(guó)家農(nóng)擔(dān)公司將與各省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司一道，勇?lián)姑?、主?dòng)作為，為破解農(nóng)村金融供需矛盾、加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，作出有益探索和更大貢獻(xiàn)。

（作者系國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：凌玉