我國政府推廣PPP模式的邏輯研究

王雨辰

摘 要：2014年以來，為了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給領(lǐng)域中借助社會資本的力量，我國政府開始在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。由于采用PPP模式的目的涉及解決地方政府債務(wù)問題和提升公共服務(wù)質(zhì)量的二元化矛盾，近年來我國政府推廣PPP模式的歷程經(jīng)歷了由“擴(kuò)大供給”到“提質(zhì)增效”的邏輯變遷。本文通過文本分析的研究方法，對20篇以PPP模式為主題的領(lǐng)導(dǎo)講話進(jìn)行了分析，總結(jié)出了我國政府推廣PPP模式的邏輯變遷，并歸納出了當(dāng)前我國政府實(shí)施PPP模式過程中存在的主要問題。

關(guān)鍵詞：PPP模式；政府和社會資本合作；推廣邏輯；文本分析

一、研究背景

改革開放以來，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)條件引起了社會各界的廣泛重視，而依托于政府主導(dǎo)的公共基礎(chǔ)設(shè)施模式卻難以滿足可持續(xù)發(fā)展的需要。一方面，地方政府債務(wù)壓力不斷加大，不可持續(xù)的財政支出難以滿足人民群眾對公共基礎(chǔ)設(shè)施日益增長的需求；另一方面，資本市場的國際化則為外商資本和我國民營資本帶來了全新的投融資方式和契機(jī)。在這種問題和趨勢交織的情境下，自上世紀(jì)90年代中期起，我國部分地方政府開始借鑒國外經(jīng)驗，吸納外商投資進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過PPP模式逐漸轉(zhuǎn)變了公共基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)投資建設(shè)方法。2004年以來，為了進(jìn)一步鼓勵社會資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)中，國務(wù)院建設(shè)部進(jìn)一步出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，明確了允許外國資本和本國民營資本進(jìn)入原本由政府壟斷投資的城市公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并規(guī)范了特許經(jīng)營對應(yīng)的市場準(zhǔn)入制度。2013年，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會公報中指出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。[1]這意味著在我國政府職能轉(zhuǎn)變和投融資改革的過程中，將允許社會資本以公共事業(yè)特許經(jīng)營的方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的提供，促進(jìn)公私合作模式在公共服務(wù)領(lǐng)域蓬勃發(fā)展。

2014年以來，為了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步借助社會資本的優(yōu)勢和力量，國務(wù)院、發(fā)改委、財政部等分別印發(fā)一系列文件，在國內(nèi)大力推廣PPP（公私合作伙伴關(guān)系，官方譯為“政府和社會資本合作”）模式，至此政府和社會資本合作的模式上升到國家高度，2014年也被稱為我國的“PPP元年”。但是，2014年以來，在我國大力推廣PPP模式的過程中，中央政府作為PPP模式的頂層設(shè)計者，卻經(jīng)歷了對于PPP模式認(rèn)識的變化和應(yīng)用邏輯的變遷。此外，各地地方政府在進(jìn)行PPP模式實(shí)際推廣的過程中，也由于對于PPP模式認(rèn)識的不充分和對于中央政府推廣PPP模式的內(nèi)在邏輯領(lǐng)會不到位，導(dǎo)致在地方PPP實(shí)踐中出現(xiàn)了大量的問題。為了解決這些問題并避免在今后的實(shí)踐中繼續(xù)陷入操作誤區(qū)，深入了解我國政府對于在全國范圍內(nèi)推廣PPP模式的內(nèi)在邏輯，并總結(jié)相應(yīng)的實(shí)際問題便成為了PPP政策研究中的重要課題。

二、研究方法

文本分析法是一種定性和定量相結(jié)合的內(nèi)容分析方法，最初主要應(yīng)用于情報學(xué)和信息科學(xué)，現(xiàn)在逐漸發(fā)展成為現(xiàn)代社會科學(xué)領(lǐng)域的重要研究方法。一般認(rèn)為，人的認(rèn)知傾向主要通過他經(jīng)常使用的文字反映出來。經(jīng)常使用的文字便處于人認(rèn)知的核心地帶，而文字使用頻率的變化反映了人對于事物的重視程度與認(rèn)知的變化。[2]政府領(lǐng)導(dǎo)官員在正式場合的講話作為政府組織的重要信息表達(dá)方式，是我國政府的決策者們對政府各項工作職能認(rèn)識重要程度的反映，代表了政府工作的決策思路和未來走向，屬于廣義上的政策文件。領(lǐng)導(dǎo)講話中出現(xiàn)的重點(diǎn)詞語、重點(diǎn)語句、重點(diǎn)段落反映了此篇講話的概念中樞，是我國政府及決策者們認(rèn)知的集中度或重要性的指示器。所以，我們可以通過抓取并分析重點(diǎn)詞語、重點(diǎn)語句、重點(diǎn)段落等來推斷并總結(jié)我國政府推廣PPP模式的內(nèi)在邏輯。

本研究通過選取2014年至2017年的政府領(lǐng)導(dǎo)講話作為分析對象，涵蓋了從國務(wù)院總理到國務(wù)院各部委、各省副廳級以上官員在正式場合發(fā)表的以PPP模式為主要內(nèi)容的講話，共計20篇。通過對于這20篇領(lǐng)導(dǎo)講話中關(guān)于推廣PPP模式和當(dāng)前地方政府推廣PPP模式中存在問題的高頻語句和關(guān)鍵段落進(jìn)行分析，總結(jié)出我國中央政府對于PPP模式在推廣邏輯上的變遷和地方政府普遍存在的操作誤區(qū)。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）中央政府推廣PPP模式的邏輯變遷——從“擴(kuò)大供給”到“提質(zhì)增效”

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共部門與私人部門合作模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。[3]作為在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實(shí)施模式，PPP以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念，與傳統(tǒng)的政府單獨(dú)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式相比，PPP模式具有兩大優(yōu)勢。一是可以通過將民營資本引入公共服務(wù)的提供領(lǐng)域，從而解決政府單方面公共物品供給不充分的問題，減輕政府壓力、提升社會總福利，即“擴(kuò)大供給”。二是可以利用民營企業(yè)等技術(shù)優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，降低公共服務(wù)的提供成本，或者提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，即“提質(zhì)增效”。

從2014年到2017年，中國政府在推廣PPP模式的過程中，經(jīng)歷了從“擴(kuò)大供給”邏輯到“提質(zhì)增效”邏輯的變遷。2014年以來，中央政府開始在全國范圍內(nèi)大力推廣PPP模式，其初衷原本是為了解決地方政府大量的債務(wù)問題。國務(wù)院的國發(fā)〔2014〕43號文、和財政部的財金〔2014〕76號文等文件都是在規(guī)范地方政府舉債的基礎(chǔ)上，希望通過推廣PPP模式解決地方政府債務(wù)嚴(yán)重和公共服務(wù)供給不足的問題。在2016年之前，中央政府關(guān)于推廣PPP模式的領(lǐng)導(dǎo)講話中，也主要將其目標(biāo)確定為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府投資資金短缺。如2014年3月財政部王保安副部長在政府和社會資本合作（PPP）培訓(xùn)班上的講話中指出：“PPP模式抓住了有效解決城鎮(zhèn)化融資需求這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制?！?014年10月李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上指出：“創(chuàng)新投融資機(jī)制，在更多領(lǐng)域向社會投資特別是民間資本敞開大門……改善當(dāng)前投資動力不足的狀況，穩(wěn)定有效投資，增加公共產(chǎn)品供給，促進(jìn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生?！?015年6月財政部副部長史耀斌在貫徹落實(shí)PPP指導(dǎo)意見全國電視電話會議上的講話中指出：“引導(dǎo)和鼓勵社會資本通過轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、改建-運(yùn)營-移交（ROT）等方式改造融資平臺公司存量項目，減輕財政債務(wù)壓力，騰出更多資金用于重點(diǎn)民生項目建設(shè)?！?016年7月，李克強(qiáng)總理在會議上再次強(qiáng)調(diào)：“推廣政府和社會資本合作模式，對推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加有效供給具有重要意義?！彼?，我們發(fā)現(xiàn)在2016年之前，中央政府推廣PPP模式的目標(biāo)更多的指向PPP作為融資政策工具的實(shí)用性，希望通過在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入社會資本，以達(dá)到解決地方債務(wù)問題和擴(kuò)大公共服務(wù)供給的作用。

但是由于全國地方政府在實(shí)際推廣PPP的工作中出現(xiàn)了大量的問題，出現(xiàn)了中央PPP政策密集出臺，但地方上項目落地極少或不規(guī)范的情況。2016年，中央政府開始反思在前一階段推廣PPP模式中僅將其作為融資工具而非治理范式的邏輯誤區(qū)。2016年8月，財政部金融司司長孫曉霞在中國PPP融資論壇上指出：“推廣運(yùn)用PPP模式，不是簡單的項目融資，而是一次理念觀念的革新，既代表了國家治理能力的提升，又體現(xiàn)了財政管理方式的升級?！?017年8月，財政部副部長史耀斌在在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話中強(qiáng)調(diào)：“我們推廣PPP模式的初心，是要推動公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引入市場的機(jī)制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，而不是單純地解決融資問題?！彼钥梢哉J(rèn)為，中央政府已經(jīng)認(rèn)識到單純的將PPP模式視為解決地方政府債務(wù)問題的融資工具的片面性，開始認(rèn)真審視PPP模式作為一種治理范式的本質(zhì)。這預(yù)示著今后中央政府推廣PPP的邏輯將由單純的“擴(kuò)大供給”向更高層次的“提質(zhì)增效”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從單純的融資需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘卜?wù)的品質(zhì)和效率導(dǎo)向。

（二）地方政府在推廣PPP模式中存在的實(shí)際問題

由于前一階段中央政府在推廣PPP模式中存在著邏輯片面性的誤區(qū)，加上個別地方政府在領(lǐng)會中央政策時存在偏差，所以導(dǎo)致各地地方政府在PPP模式的實(shí)際操作中存在著大量問題。通過對上述20篇領(lǐng)導(dǎo)講話進(jìn)行梳理，總結(jié)出以下地方政府在推廣PPP模式中普遍存在的實(shí)際問題。

1、推廣動機(jī)錯誤。一些地方政府完全忽略了PPP模式作為公共服務(wù)提質(zhì)增效的治理理念的本質(zhì)，將其完全當(dāng)作簡單的融資工具，成為了地方政府新的融資法寶。在PPP具體操作中，財政承受能力論證淪為形式，地方政府借PPP模式為契機(jī)變相舉債，反而可能加劇了財政的中長期支出壓力。

2、缺乏操作規(guī)范。在PPP模式的熱潮中，一些地方政府為了單純的政績導(dǎo)向，盲目進(jìn)行項目建設(shè)，具體操作缺乏規(guī)范性。一方面，PPP模式的適用范圍泛化，個別地方政府將房地產(chǎn)、購物中心等純商業(yè)項目包裝為PPP項目，以增加項目數(shù)量。另一方面，重建設(shè)輕運(yùn)營，一些地方政府更加看重“上項目”的短期指標(biāo)，在項目落地時過于草率，并且極少關(guān)注于PPP后續(xù)的長期運(yùn)營情況。

3、風(fēng)險分擔(dān)不足。PPP模式的核心特質(zhì)有三點(diǎn)，分別是公共部門和私人部門之間的伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險共擔(dān)。[4]但是由于地方政府對于PPP模式的推廣存在邏輯誤區(qū)，地方政府往往選擇兜底項目風(fēng)險，而不是與社會資本方合理分擔(dān)風(fēng)險，從而提前鎖定了政府的大部分支出責(zé)任。這樣可能既起不到公共服務(wù)提質(zhì)增效的效果，反而留下了長期的政府責(zé)任隱患。

4、規(guī)避項目競爭。個別地方政府由于沒有認(rèn)識到PPP模式的競爭性本質(zhì)，在實(shí)際操作PPP項目時制造隱形門檻，通過設(shè)置高額的保證金、注冊資本、銀行存款等條件，規(guī)避采購環(huán)節(jié)的競爭，將大量的民營企業(yè)排除在參與PPP項目的大門之外。而與此同時地方政府往往非常愿意能夠與國有企業(yè)，尤其是中央企業(yè)進(jìn)行合作，從而在PPP合作伙伴的選擇上喪失了公平性，導(dǎo)致民營資本參與率不高。

四、結(jié)論與討論

長期以來，中央政策對PPP模式的工具性理解、地方政府在政績競爭驅(qū)動下的政策執(zhí)行、不同政府部門在PPP項目過程中的碎片化利益、以及民間資本和公眾在政策過程中的弱勢都是PPP模式在我國出現(xiàn)大量問題的原因。而2016年以后，中央政府已經(jīng)認(rèn)識到PPP模式作為治理范式而非融資工具的本質(zhì)，并且隨著國務(wù)院《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》以及其他相關(guān)配套政策的即將出臺，都有望從整體治理環(huán)境上扭轉(zhuǎn)全國政府部門對于PPP模式推廣邏輯偏差的誤區(qū)。通過樹立正確的PPP理念、規(guī)范PPP操作方式、與社會資本合理分擔(dān)風(fēng)險和收益、鼓勵民營企業(yè)參與PPP模式等手段，都能夠有效的改變當(dāng)前地方政府在PPP模式上重“擴(kuò)大供給”輕“提質(zhì)增效”的問題。

但是，我們也要意識到我國在推行PPP模式過程中所面臨的與其他西方國家并不相同的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境。十九大報告中指出，我們社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的對美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[5]。當(dāng)前我國中西部地區(qū)仍然面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給缺乏的嚴(yán)峻問題。而中西部地區(qū)反而又是我國PPP項目數(shù)量最為龐大的地區(qū)，當(dāng)?shù)氐牡胤秸鶝]有強(qiáng)大的財政能力單獨(dú)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，希望能夠借助社會資本的力量來加大公共服務(wù)的供給。雖然提質(zhì)增效是PPP模式的本質(zhì)目標(biāo)，但是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的“擴(kuò)大供給”問題仍然是我國當(dāng)前面臨的實(shí)際問題。脫離了“擴(kuò)大供給”來談“提質(zhì)增效”是缺乏實(shí)際意義的。所以，政府部門如何在PPP模式的實(shí)踐中找到“擴(kuò)大供給”與“提質(zhì)增效”的平衡點(diǎn)，達(dá)到公共服務(wù)數(shù)量與品質(zhì)的協(xié)調(diào)，將是值得繼續(xù)研究的重要課題。

參考文獻(xiàn)：

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[2]鄧雪琳：《改革開放以來中國政府職能轉(zhuǎn)變的測量——基于國務(wù)院政府工作報告（1978-2015）的文本分析》，《中國行政管理》，2015年第8期.

[3]張良印：《試析PPP模式的現(xiàn)狀與存在的難點(diǎn)及對策》，《經(jīng)濟(jì)師》，2018年第1期.

[4]劉薇：《PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實(shí)例證》，《改革》，2015年第1期.

[5]《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社，2018年版.