城市大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系研究

朱 駿（上海建科工程咨詢有限公司， 上海 200032）

0 引言

近幾十年來，隨著國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速，城市大型工程日益增多，大型工程項(xiàng)目是城市現(xiàn)代化的標(biāo)志，是一個(gè)城市的名片，同時(shí)也是城市布局的核心。

然而，與一般其他類型工程相比，大型工程具有典型的“復(fù)雜性”特征。一方面，工程項(xiàng)目投資、建設(shè)規(guī)模巨大，空間跨度大，建設(shè)環(huán)境復(fù)雜、技術(shù)要求高、施工難度大、合作單位眾多；另一方面，大型工程項(xiàng)目的復(fù)雜性表現(xiàn)在構(gòu)成項(xiàng)目的眾多活動(dòng)的“時(shí)空復(fù)雜性”。

由于大型工程典型“復(fù)雜性”的特點(diǎn)，我國大型工程項(xiàng)目的工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯，突發(fā)事件逐年增加，包括城市地質(zhì)災(zāi)害、地鐵車站基坑垮塌、高層建筑樁基傾斜、地鐵盾構(gòu)隧道和深大基坑的水土突涌等等重大工程事故，帶來了不良的社會(huì)效應(yīng)和巨大的經(jīng)濟(jì)損失。這也使得依靠技術(shù)方法和管理機(jī)制對(duì)于城市大型工程的風(fēng)險(xiǎn)管理成為了城市發(fā)展的重要命題。因此，筆者將從控制機(jī)制的角度探討城市大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的控制。

1 城市大型工程的設(shè)定范圍

首先需要限定城市大型工程的范圍，即哪些工程屬于城市大型工程。從目前城市工程建設(shè)的發(fā)展來看，大型工程具有體量超大、高度超高、基坑超深、長(zhǎng)度超長(zhǎng)等特征，如國家體育場(chǎng)鳥巢（建筑面積 25.8 萬 m2）、上海中心（高632 m，基坑最深達(dá) 34.4 m）、京滬高鐵（總里程 1 318 km）等。因此，將其中最具代表性的是超高層建筑、大型公共建筑和城市軌道交通工程作為城市大型工程的管理設(shè)定范圍。一方面，此三類工程在技術(shù)上具有較高的復(fù)雜性；另一方面，該三類工程也基本覆蓋了城市建設(shè)工程中的主要風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該成為城市建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制的主要對(duì)象。

而 2018 年 2 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制要點(diǎn)的通知》（建質(zhì)函 [2018]28 號(hào)）中的風(fēng)險(xiǎn)管理范圍明確了大型工程的風(fēng)險(xiǎn)管理范圍包括超高層建筑、大型公共建筑和軌道交通工程。規(guī)定超高層建筑是指建筑高度超過 300 m 的建筑物，大型公共建筑是指單體建筑面積大于 10 萬 m2或群體建筑面積大于 30 萬 m2用于教育科研、商業(yè)服務(wù)、醫(yī)療福利、文化娛樂、旅游服務(wù)、體育、通信、客運(yùn)、辦公、會(huì)展等工程。

2 城市大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的管理現(xiàn)狀

近些年國家通過出臺(tái)大型工程質(zhì)量安全管理的相關(guān)政策和辦法，不斷加強(qiáng)對(duì)大型工程的管理，逐步使其走上了法制化的軌道。同時(shí)大型工程的國家和地方規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也在不斷完善，為大型工程建設(shè)提供了統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，管理水平在不斷提高，管理的總體有效性和掌控程度在不斷提高。針對(duì)大型工程的管理效果總體而言是行之有效的。

如2002年建設(shè)部令第111號(hào)公布了《超限高層建筑工程抗震設(shè)防管理暫行規(guī)定》，為加強(qiáng)超限高層建筑工程的抗震設(shè)防管理，提高超限高層建筑工程抗震設(shè)計(jì)的可靠性和安全性，保證超限高層建筑工程抗震設(shè)防的質(zhì)量提供了管理依據(jù)；2004年6月12日建設(shè)部文發(fā)布了（建辦質(zhì)[2004]35號(hào)）《關(guān)于加強(qiáng)大型公共建筑質(zhì)量安全管理的通知》，對(duì)防范大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)提出了要求；在城市軌道交通工程方面國家也通過出臺(tái)《城市軌道交通安全預(yù)評(píng)價(jià)細(xì)則》和《鐵路建設(shè)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》等文件，建立了軌道交通的安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)制度。各省市也為安全評(píng)估、咨詢及管理工作建立了相應(yīng)的安全風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

盡管我國已針對(duì)大型工程的建設(shè)管理出臺(tái)了相關(guān)的管理規(guī)定和指導(dǎo)性文件，但對(duì)于大型工程的風(fēng)險(xiǎn)管理在體系上仍有諸多不足，如目前我國對(duì)大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的控制主要依靠各個(gè)參建單位對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部管理以及在工程實(shí)施過程中根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的判斷，風(fēng)險(xiǎn)的控制缺乏整體性和協(xié)調(diào)性。往往很多風(fēng)險(xiǎn)的隱患或發(fā)生只有一方或某幾方知道，這嚴(yán)重影響到了現(xiàn)場(chǎng)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的把控效果。更重要的是，因各方利益因素，部分參建方還會(huì)在建設(shè)過程中故意隱瞞風(fēng)險(xiǎn)。

圖 1 目前大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系

圖1為我國目前大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的管理體系，可以看出，現(xiàn)有體系存在以下問題：各個(gè)參建單位對(duì)現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的控制行為相對(duì)獨(dú)立，缺乏整體性，沒有一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)者；各個(gè)參建單位介入工程建設(shè)階段的不同，使得風(fēng)險(xiǎn)的管理缺乏連續(xù)性，容易造成管理中責(zé)任的推諉；一個(gè)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)者的管理模式也使得政府監(jiān)督部門對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)督也出現(xiàn)了多頭性，需要投入大量的人力和精力，實(shí)際監(jiān)督較為乏力。

由于目前我國對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的管理還處于初步階段，更多的是依靠項(xiàng)目管理人員自身經(jīng)驗(yàn)的判斷，因此在風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和識(shí)別方面，各個(gè)項(xiàng)目、每個(gè)個(gè)體間都存在著比較大的差異。一些風(fēng)險(xiǎn)被識(shí)別了，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)則有所降低；一些風(fēng)險(xiǎn)被忽略了或未被現(xiàn)場(chǎng)人員所認(rèn)識(shí)重視，那么便埋下了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的隱患。

3 城市大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的構(gòu)建與保障

為打破目前風(fēng)險(xiǎn)管理體系中管理缺乏整體性和風(fēng)險(xiǎn)判斷差異性大的弊端，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)《大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制要點(diǎn)的通知》（建質(zhì)函[2018]28號(hào)）首次提出了建設(shè)單位主導(dǎo)型的風(fēng)險(xiǎn)控制模式，即工程項(xiàng)目全過程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制由建設(shè)單位牽頭主導(dǎo)并組織，各參建單位分工配合的建設(shè)工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制管理模式。

此外，近年來隨著工程保險(xiǎn)的不斷發(fā)展，其在大型工程建設(shè)工程中的參與度也愈加提升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前軌道交通工程建設(shè)的投保率為100%，而超高層建筑和大型公共建筑在建設(shè)期間也基本都能保證參與工程險(xiǎn)的投保，工程保險(xiǎn)發(fā)揮的風(fēng)險(xiǎn)保障功能也越來越受到政府和參建單位的重視。

為此，有必要在工程建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)、保險(xiǎn)公司和政府部門之間搭建起一個(gè)相互約束的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，以保證風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任的有效落實(shí)。筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

（1）以建設(shè)單位為工程現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)控制主導(dǎo)方，通過合同履約的方式與其他參建單位一同直接控制現(xiàn)場(chǎng)的工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制中引入保險(xiǎn)機(jī)制，將保險(xiǎn)公司作為工程風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的承擔(dān)方，通過保責(zé)倒逼的間接方式對(duì)工程現(xiàn)場(chǎng)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，進(jìn)一步強(qiáng)化工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的控制力度。

（3）政府機(jī)構(gòu)則通過對(duì)工程現(xiàn)場(chǎng)以建設(shè)單位為主導(dǎo)的參建各方建設(shè)行為的規(guī)范性，和對(duì)保險(xiǎn)公司在工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)承保過程中的風(fēng)險(xiǎn)與保責(zé)處理的合規(guī)性進(jìn)行管理。

通過以上方式使得城市大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)得以有效控制，其風(fēng)險(xiǎn)管理體系如圖 2 所示。

圖 2 擬建大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系

該體系中對(duì)工程風(fēng)險(xiǎn)的控制有兩個(gè)主要力量，一個(gè)是建設(shè)工程體系內(nèi)以建設(shè)單位為主導(dǎo)的現(xiàn)場(chǎng)工程參建各方。這里突出了建設(shè)單位為主導(dǎo)，是因?yàn)榻ㄔO(shè)單位與相關(guān)的參建單位不同，其參與了整個(gè)工程建設(shè)的全過程，對(duì)工程風(fēng)險(xiǎn)的控制可以起到較好的連續(xù)性管理；同時(shí)，建設(shè)單位又以合約的方式和其他參建單位存在聯(lián)系，可以更有效地控制和協(xié)調(diào)各個(gè)參建單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制過程，使工程風(fēng)險(xiǎn)的控制保持整體性，有效避免過程中的互相推諉情況的發(fā)生；此外，建設(shè)單位作為工程風(fēng)險(xiǎn)的主導(dǎo)方，有利于增強(qiáng)整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，也使得建設(shè)單位的一些不規(guī)范行為得以約束。

圖中另一個(gè)主要力量是保險(xiǎn)公司。建設(shè)單位通過工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)投保的形式把工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司，而保險(xiǎn)工程則通過對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制情況的掌握，以保險(xiǎn)條款為依據(jù)，倒逼現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)單位為主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)控制方以有效的手段來控制現(xiàn)場(chǎng)工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，以降低自身的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，作為風(fēng)險(xiǎn)的承保方，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生以后，保險(xiǎn)公司也將履行在保險(xiǎn)標(biāo)的范圍內(nèi)、自身所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的保險(xiǎn)理賠責(zé)任，以減少現(xiàn)場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)損失。

對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和管理是一項(xiàng)較為專業(yè)的工作，保險(xiǎn)公司可從控制自身風(fēng)險(xiǎn)的需求出發(fā)，聘請(qǐng)社會(huì)上專業(yè)的工程風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的管理情況進(jìn)行識(shí)別、分析和判斷，幫助保險(xiǎn)公司評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為項(xiàng)目的工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理提供了進(jìn)一步的技術(shù)保障。

政府作為市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)控制有效運(yùn)作的監(jiān)管力量，則從宏觀層面監(jiān)管上述兩方在工程風(fēng)險(xiǎn)控制過程中行為的合規(guī)性，一方面政府可以結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)管理流程，設(shè)置強(qiáng)制性的風(fēng)險(xiǎn)管理節(jié)點(diǎn)，另一方面也可以通過監(jiān)管參建方及保險(xiǎn)方風(fēng)險(xiǎn)的管理責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任來有效監(jiān)督工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的管理和賠償。

政府對(duì)于大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)控制的保障則從建筑行業(yè)和保險(xiǎn)行業(yè)的監(jiān)管和政策發(fā)布入手。保險(xiǎn)行業(yè)主要通過推行強(qiáng)制的大型工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度和規(guī)范保險(xiǎn)行業(yè)對(duì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)承保的條件來建立一套間接的風(fēng)險(xiǎn)控制保障機(jī)制。建筑行業(yè)則將主要通過政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制的發(fā)布，對(duì)建設(shè)過程中與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的關(guān)鍵技術(shù)方案的審查，以及過程中對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督等方面來進(jìn)行控制，如圖3所示。

圖 3 政府保障機(jī)制

這樣就在建筑行業(yè)內(nèi)部和建筑行業(yè)外建立起了一個(gè)互相約束、相對(duì)可靠的工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。在建筑行業(yè)內(nèi)以建設(shè)單位為主導(dǎo)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理、以保險(xiǎn)公司承保委托作為風(fēng)險(xiǎn)間接管理的模式被稱之為“引入保險(xiǎn)機(jī)制的業(yè)主主導(dǎo)型風(fēng)險(xiǎn)控制模式”。

4 結(jié) 語

城市建設(shè)過程風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)長(zhǎng)期的管理性課題，需要試點(diǎn)和實(shí)踐，并不斷根據(jù)管理中發(fā)現(xiàn)的問題加以改進(jìn)和完善。通過對(duì)城市建設(shè)過程中主要建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的管理現(xiàn)狀和管理體系的問題研究，旨在探索出一套相互約束并行之有效的工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，并運(yùn)用于城市風(fēng)險(xiǎn)集中的大型工程過程風(fēng)險(xiǎn)管理，以期能對(duì)大型工程的過程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效的管理，降低城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，保障人民生命和財(cái)產(chǎn)的安全。