從美英經(jīng)驗看我國國企混改的模式及路徑

文=郝耀鴻 王立金

混合所有制是企業(yè)的所有制形式，是由不同所有制經(jīng)濟按照一定原則實行資本聯(lián)合、融合或混合的所有制形式。具體來說，混合所有制是指國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟。

本輪國有企業(yè)混合所有制改革中，改革更加深入，“混”只是方法和手段，而“改”才是最終的目標(biāo)，改的不只是股權(quán)結(jié)構(gòu)，而是通過調(diào)整不同性質(zhì)股東的持股比例，要實現(xiàn)對于公司治理結(jié)構(gòu)的實際優(yōu)化，從而真正推行現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)績效。英國、美國作為老牌資本主義國家，在通過對國企進行混合所有制改革后，實現(xiàn)了企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和國家經(jīng)濟的有效運行，其混改機制、運行模式等對目前我國進行的國企“混改”不無借鑒之處。

美、英國企混合所有制改革模式

美國國企混改主要做法。美國實行的是聯(lián)邦制，各州政府與聯(lián)邦政府有明確的權(quán)限劃分，因此國企所占比重不大，聯(lián)邦政府財力也相對有限，但從混改結(jié)果來看，效果卻十分明顯，混改后企業(yè)運行良好，混合所有制經(jīng)濟對美國經(jīng)濟發(fā)展起到了基礎(chǔ)決定性作用，主要做法就是：優(yōu)先發(fā)展、分級實施。集中有限的政府資源重點發(fā)展特定行業(yè)，將混改重點轉(zhuǎn)向關(guān)系國計民生和高尖端技術(shù)領(lǐng)域，具體將企業(yè)合作模式分為：公私合營、特別許可、公共職能承擔(dān)、工人股份四種。公私合營包括兩種類型，一種是典型的混合所有制企業(yè)，比如軍工企業(yè)、航空制造業(yè)等，這種類型的企業(yè)國家投入占主體，如表1所示。

表1 20世紀(jì)60年代美國混合所有制企業(yè)資產(chǎn)狀況

表2 20世紀(jì)80年代英國政府出售國企股份

另外一種是非混合所有制企業(yè)，這類公司類似于我國的“公益型企業(yè)”，屬于國民經(jīng)濟不可或缺，投資巨大、周期較長，但利潤較低的行業(yè)，對于此類企業(yè)，聯(lián)邦政府會直接出資或提供貸款，而且在經(jīng)營過程中還要不斷給予補貼，收益按照股份進行分配。

英國國企混改主要做法。二戰(zhàn)后英國政府實行國家計劃和自由市場相結(jié)合，是西方國家“國有化”程度最高的國家之一。20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟危機爆發(fā)后，英國改變經(jīng)濟策略，減少政府對國家經(jīng)濟的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場作用，主要做法就是：先易后難、逐步推進。分階段對不同類型的國有企業(yè)采取不同的轉(zhuǎn)換方式，1981年至1983年間，英國政府陸續(xù)出售了多個國有企業(yè)股份，涉及行業(yè)逐漸多元化，如表2所示。

第一階段，針對亟需私有化的企業(yè)，規(guī)模較小且不符合上市條件，政府采用直接出讓股權(quán)的方式，國有資本完全退出企業(yè)。第二階段，針對自然壟斷性國有企業(yè)，規(guī)模大、構(gòu)成雜，采取分解重組、公開上市的方式，引入民間資本，分散股權(quán)結(jié)構(gòu)，規(guī)定持股人持股比例最高額度為15%，防止壟斷現(xiàn)象出現(xiàn)。第三階段，針對關(guān)乎國計民生的企業(yè)，例如通信、郵政、水電等國有企業(yè)，英國政府采取“中長期特許經(jīng)營”，將經(jīng)營管理授權(quán)給非國有企業(yè)，但政府仍然掌握所有權(quán)，到期后仍由政府收回。截至20世紀(jì)末期，英國完成50多家公司的混合所有制改革，政府從中受益640億英鎊。

我國國企混改的模式架構(gòu)

我國國企混改模式涵蓋“兩大基礎(chǔ)、三大保障”。

“兩大基礎(chǔ)”：建立和創(chuàng)新制度建設(shè)是國企混改的根本保障，是一切行動的指南，也是混改成功與否的關(guān)鍵所在；搭建專業(yè)化的運營平臺是國企混改的堅強后盾，以“產(chǎn)、融、研、投”為核心，通過專業(yè)化的運營平臺實現(xiàn)國企混改的有序和高效。

“三大保障”：并購重組仍然是本次國企混改的重要實現(xiàn)手段，以國家利益為核心，以市場需求為導(dǎo)向，堅持推進供給側(cè)改革，合理整合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；重點扶持新興產(chǎn)業(yè)，通過基金管理支持具有領(lǐng)先技術(shù)創(chuàng)新能力的新興產(chǎn)業(yè)，例如新型農(nóng)業(yè)、環(huán)境治理、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、量子科技、人工智能等，有效促進國企混改的產(chǎn)業(yè)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，助推國企淘汰落后產(chǎn)業(yè)、過剩產(chǎn)業(yè)等為升級轉(zhuǎn)型注入活力；社會資本參股進一步激活企業(yè)活力，優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)，是本次國企混改的一大亮點，也是打破舊格局、開創(chuàng)新局面的必然要求，例如將國有資本引入重要民營企業(yè)，引導(dǎo)助推民營企業(yè)發(fā)展。

我國國企混改的實現(xiàn)路徑

一是實事求是、理論先行。我國自改革開放以來，有一些經(jīng)濟政策在貫徹執(zhí)行中，由于缺乏經(jīng)濟基本理論支撐，在實際運作中會出現(xiàn)相互矛盾的方案。英美國企混改都建立在市場經(jīng)濟理論基礎(chǔ)上，比如英國在不同時期采用不同地宏觀調(diào)控政策和改革措施，都是在基礎(chǔ)經(jīng)濟學(xué)理論指導(dǎo)下進行的，這是保證國企改革中關(guān)鍵政策的連貫性和指導(dǎo)性，更是改革成功的基石。

二是分類實施、完善制度。英美國企混合所有制改革中，都不約而同的采用了“分類實施”的方式，沒有一刀切，根據(jù)本國企業(yè)的實際，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，實行分類、分層策略。此次我國國企混改，把國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，商業(yè)類國企細化為Ⅰ、Ⅱ類，商業(yè)類國企Ⅰ類，即競爭性國有企業(yè)；商業(yè)類國企Ⅱ類，即和國家安全有關(guān)，關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的壟斷性國有企業(yè)。對三類不同類型的國有企業(yè)采取不同的治理方式，不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同地域、不同盈利模式采用不同的混改方案，同時匹配各自不同的政策，堅持因行業(yè)而異，進行分類改革。

三是循序漸進、分步推進。英美國企所有制改革都遵循了漸進模式，首先改革競爭性強、高盈利的企業(yè)，之后改革壟斷行業(yè)、低盈利的企業(yè)。遵從先易后難的原則，有所側(cè)重、逐步推進，把好的資源做混改，這也是為了吸引和鼓勵更多的民營資本入股。那么在此輪國企混改中，在涉及國計民生的重要核心行業(yè)和領(lǐng)域全面推進混改，并不意味一切行業(yè)和領(lǐng)域無門檻地混合，2017 年的《政府工作報告》明確指出，“加快推進國企國資改革，深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實質(zhì)性步伐”。因此要有針對性地逐漸推進、分步實施。

四是雙向混改、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。在本輪國企混改中，提倡雙向混合，既支持民營資本加入國有企業(yè)，也支持國有企業(yè)參與民營企業(yè)。在進行對國有企業(yè)改造的過程中，引入非國有資本，保持國有控股，或者國有參股，完善企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)企業(yè)活力。例如，壟斷性國有企業(yè)，在保證政府絕對控股的前提下，適度推行混合所有制改革；在企業(yè)經(jīng)營中的非壟斷環(huán)節(jié)，允許符合條件的民營企業(yè)參股；屬于涉及國計民生的重要公共產(chǎn)品提供和國家安全行業(yè)的企業(yè)，則要保證國有獨資，暫時不推行混合所有制改革。

五是權(quán)責(zé)清晰、政企分開。國有企業(yè)混合所有制改革的核心是政企分開下的企業(yè)產(chǎn)權(quán)明晰，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰，政府和企業(yè)權(quán)限不分，企業(yè)的所有權(quán)歸屬完全不明確，在這樣的情況下，企業(yè)完全缺乏發(fā)展的原動力，而且也缺乏責(zé)任意識，盈虧都有政府兜著。產(chǎn)權(quán)清晰是現(xiàn)代企業(yè)能夠健康發(fā)展的基本要求，因此，如何重建企業(yè)在經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離前提下的內(nèi)部機制，保證企業(yè)績效獲得顯著提高，是此輪混改中的重點。