基于交易費用范式的“秦政”研究

郭文娟，唐任伍

(1.山西農(nóng)業(yè)大學 馬克思主義學院， 山西 太谷 030800； 2.北京師范大學 政府管理學院， 北京 100875)

一、引 言

秦始皇是中國歷史上的首位皇帝，也是封建社會初期杰出的政治家、改革家。誕生于戰(zhàn)國末期的秦始皇，所處的是一個烽火連天的戰(zhàn)亂時代，割據(jù)混戰(zhàn)的局面，嚴重阻礙著當時社會經(jīng)濟的發(fā)展。國家需要統(tǒng)一，民眾向往統(tǒng)一，秦始皇順應歷史發(fā)展大勢，自十三歲加冕親政之后，就“奮六世之余烈，振長策而御于內(nèi)”[1]《過秦上》5。于秦王政十一年(公元前236年)他三十九歲時吹響統(tǒng)一號角，到二十六年(公元前221年)終于“六王畢，四海一”[2]卷一《阿房宮賦》。秦始皇用十五年時間結(jié)束了諸侯割據(jù)的局面，建立起中國歷史上第一個統(tǒng)一的多民族封建王朝。

秦統(tǒng)一六國后，在政治、經(jīng)濟、文化、軍事等領(lǐng)域推行“秦政”，進行了前無古人的制度變革創(chuàng)新，包括在中央實施三公九卿制，地方則是廢除了分封制，開始實現(xiàn)郡縣制；書同文、度同制、車同軌；修建萬里長城，南征百越開拓疆土，北擊匈奴，奠定了今天中國版圖的基本格局，把中國推向大一統(tǒng)時代，對中國歷史發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。對秦始皇及他的歷史功過，后人爭論不休。歷史不僅有如賈誼的政論散文之典范，也有史學家、政治家的各種評述。譚嗣同在其著作《仁學》中指出：“中國兩千年之政，秦政也。”[3]340然而，秦始皇修筑阿房宮、營造驪山墓、“廢先王之道、焚百家之言”等行為也使他留下千古罵名，認為他是一個殘暴的君主，一些人也以此作為理由反對秦始皇的一切。毛澤東曾對第一個把中國統(tǒng)一起來的秦始皇給予了很高的評價，稱他是一個厚今薄古的專家，是中國歷史上真正做了點事的皇帝。毛澤東在1973年8月《讀〈封建論〉呈郭老》的七律中寫道：“勸君少罵秦始皇，焚坑事業(yè)要商量。祖龍魂死秦猶在……百代都行秦法政，十批不是好文章。熟讀唐人封建論，莫從子厚返文王?！盵4]學界對秦始皇及其歷史功績的評價進行了大量考證和論述，近代的代表性研究有：劉澤華、王連升系統(tǒng)評價了秦始皇的歷史功過[5]。俞偉超、高明評價了秦始皇統(tǒng)一度量衡和文字的歷史功績[6]；宮照儀、馮廣珍高度評價了秦始皇修萬里長城的功績[7]；洪聲從靈渠的開鑿看秦始皇的歷史功績[8]。王世民則從考古學的角度考察秦始皇統(tǒng)一中國的歷史作用[9]。陳生璽分析了秦始皇為何焚書坑儒[10]，李開元則認為秦始皇“焚書”未“坑儒”[11]。已有的研究大多從考古、史學的視角，對秦始皇的千秋功罪進行評價，為后續(xù)的研究奠定了比較堅實的史料基礎(chǔ)。本文另辟蹊徑，從新制度經(jīng)濟學的交易費用范式切入，分析 “千古一帝”秦始皇推行的一系列制度變遷(即“秦政”)產(chǎn)生的績效及其影響。距離“秦政”已經(jīng)兩千多年，但“歷史是過去傳到將來的回聲，是將來對過去的反映”，分析秦制度變遷帶來的變化，對于我國新時代全面深化改革、制度創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)代意義。

二、秦變法前全社會交易費用的基本估計

一個社會的運行是有交易成本的。經(jīng)濟學家斯蒂格勒(G.J.Stigler)曾形象指出：“一個沒有交易費用的社會，宛如自然界沒有摩擦力一樣?！盵12]諾斯也指出：“倘若交易是有成本的，那么制度就是重要的。”[13]13威廉姆森進一步強調(diào)，交易成本是解釋經(jīng)濟體系運行的關(guān)鍵[14]29。衡量交換物之價值的成本、保護權(quán)利的成本，以及監(jiān)管交換物之價值的成本，這些衡量與實施成本是社會、政治與經(jīng)濟制度的來源。肯尼迪·阿羅干脆將交易費用定義為經(jīng)濟制度的運行費用，是所謂的制度成本[15]86?，F(xiàn)實社會的運行前提是權(quán)利的界定?？扑苟ɡ碚J為，權(quán)利的界定是市場交易必不可少的前提。而權(quán)利的清晰界定，必須具有統(tǒng)一的文字、貨幣、度量衡、交通、通信乃至產(chǎn)權(quán)等制度資源體系，以便建立起正常的交易秩序，消除機會主義行為，降低交易費用。

交易成本是一種租金耗散。秦建立起統(tǒng)一的中央政權(quán)之前的春秋戰(zhàn)國時期，諸侯林立，國與國之間文字、貨幣、度量衡、車軌各不統(tǒng)一，各國公共領(lǐng)域入口離資源屬地地理位置遙遠，各國之間交易方式差異較大。如果進行交易，交易雙方需要把大量資源消耗在權(quán)利界定、保護、監(jiān)督等非生產(chǎn)活動上。要了解和準確測量這些被耗費的資源價值，成本很高，需要交易雙方采用諸如排隊、尋租、暴力等各種非交易方式來確立權(quán)利。如此則進一步加大了交易成本，最終還容易產(chǎn)生逆向選擇和道德風險等損害效率的機會主義行為。

秦統(tǒng)一六國之前，戰(zhàn)國七雄總的疆域面積和軍事實力，按照蘇秦的說法，大致情況見表1。

表1 戰(zhàn)國七雄的綜合國力

資料來源：根據(jù)文獻，作者整理。

粗略估計，當時戰(zhàn)國七雄的總?cè)丝谠诙f至三千萬之間。如果按低位值二千萬人口計算，每戶五口人，約四百萬戶。每戶授田大約在一百畝，七國總的耕地大約在四億畝左右。戰(zhàn)國時期糧食是農(nóng)民的主要收入，意味著國民收入的主要來源是農(nóng)業(yè)。在《漢書·食貨志》中有李悝關(guān)于個體農(nóng)民經(jīng)濟狀況的一段描述:“今一夫挾五口，治田百畝。歲收，畝一石半，為粟百五十石?！盵16]卷二四下《食貨志》按此計算，七國總的糧食收益在四億五千萬石?！笆X”，七國總的GDP為一百三十五億錢。如果按照儒家推崇的“仁政”什一稅率繳納田租計算，每戶繳納田租為十五石，七國總的田租收入為四千五百萬石，折合貨幣為十三億五千萬錢。李悝在《漢書·食貨志》中進一步分析指出：“社閭嘗新春秋之祠，用錢三百，余千五十。衣服，人率用錢三百，五人終歲用錢千五百，不足四百五十。不幸疾病死喪之費及上賦斂，又未與此?！盵16]卷二四下《食貨志》這是李悝以什一稅率進行的計算，當時已經(jīng)入不敷出。而實際上，當時什一稅率早已經(jīng)被突破?！墩撜Z》中，魯哀公問孔門弟子有若：“年饑，用不足，如之何？”有人建議用西周的“徹”法，魯哀公說：“二，吾猶不足，如之何其徹也？”在齊國有記載，“民參其力，二入于公，而衣食其一。”[16]卷二四下《食貨志》就是說，農(nóng)民收入的三分之二用于交稅?？梢姡瑖覟榱司S持戰(zhàn)爭，造成農(nóng)民負擔之重。經(jīng)濟制度運行的費用或者國家治理的費用，就是國家征收的稅收。按照阿羅的說法，實際就是交易成本。由于當時的產(chǎn)業(yè)主要是農(nóng)業(yè)，賦稅的主要來源為農(nóng)業(yè)稅。當然，工商業(yè)也是賦稅來源，從史籍或考古資料看，戰(zhàn)國時期確實也是農(nóng)副并重的，我們假設(shè)當時七國總的工商稅為農(nóng)業(yè)稅的三分之一，那么，意味著整個社會總的交易成本可能有低、中、高三種估量(見表2)?？梢姡瑧?zhàn)國七雄的交易成本應該在20+億～40+億文錢。

表2 戰(zhàn)國七雄總交易成本估量

資料來源：根據(jù)文獻，作者整理。

三、秦強制性制度變遷的舉措

制度是節(jié)約交易成本的有效工具。出于國家自存的考量，必須進行改革，而制度變革是最有效最直接的方式。秦國的改革開始于公元前408年實行的具有春秋魯國“初稅畝”性質(zhì)的“初租禾”。它一方面在法律上承認私田性質(zhì)，另一方面則以法律形式確定了新的剝削方式：不分公私性質(zhì)，一律征收土地稅。公元前359年，秦孝公推行商鞅變法。變法涉及的內(nèi)容主要包括了廢除井田制、按軍功賞賜房屋土地、重農(nóng)抑商、統(tǒng)一度量衡等六項內(nèi)容，為秦國最后統(tǒng)一六國奠定了基礎(chǔ)。公元前221年，秦滅韓、趙、魏、燕、楚、齊六國后，建立起中國歷史上第一個統(tǒng)一的封建王朝，改號皇帝，是為秦始皇。秦王朝的統(tǒng)治自此開始，“后世以計數(shù)，二世、三世至千萬世，傳之無窮”[17]卷六《秦始皇本紀》。為了維護自己的統(tǒng)治，鞏固新的統(tǒng)一的封建國家，秦始皇面對百廢待舉的新王朝，推行涉及政治、經(jīng)濟、文化、軍事等的一系列制度在內(nèi)的變革，史稱“秦政”，進行強制性制度變遷。制度與歷史的結(jié)合，比之其他方式，將能使我們講出一個更好的故事。確實，秦始皇講出了一個更好的精彩故事，營造了一個更好的制度環(huán)境，大大降低了治理的交易成本，促進了國家的強大和發(fā)展，秦始皇被稱為“千古一帝”。不管如何評價秦始皇的歷史功過，有一個歷史事實是毋庸置疑的：那就是在中國歷史上，秦始皇第一次從疆域上、制度上和文化上名副其實地實現(xiàn)了“大一統(tǒng)”[18]8。

秦始皇實施的“大一統(tǒng)”觀念及相關(guān)的制度變遷，堪稱政治觀念和政治制度的范本。因此，“大一統(tǒng)”是評價秦始皇和評說“秦始皇現(xiàn)象”所必不可少的話題。秦始皇“大一統(tǒng)”體制掃蕩了各地之間的形形色色的“異”——政治之異、法令之異、文字之異、貨幣之異、車軌之異等，取而代之的是一統(tǒng)的帝國、一統(tǒng)的制度、一統(tǒng)的文化，在廣闊的疆域內(nèi)，人們書同文、車同軌、度同制、行同倫、地同域。運用交易費用的分析范式，對秦始皇“大一統(tǒng)”的制度變遷進行分析，從新制度經(jīng)濟學的角度來觀察秦始皇的千秋功過，更有說服力。

(一)政治上的“大一統(tǒng)”

秦始皇統(tǒng)一六國后，為了有效管理國家，也為給子孫萬代奠定基業(yè)，首先建立起一套完整的中央集權(quán)制度和政權(quán)機構(gòu)。中央實行三公九卿制，地方廢除分封制，實行郡縣制(郡縣主要官吏由中央任免)，完善了中央集權(quán)的政治制度，并建立起由郡縣制度、官僚制度、等級制度為基干的皇帝制度。而這比“組織理論之父”韋伯20世紀初研究設(shè)計的層級官僚制度早了幾千年。一個社會的交易費用總量具體由市場型交易費用、管理型交易費用以及政治型交易費用三部分組成。其中，市場型交易費用和管理型交易費用都在既定的政治背景中發(fā)生，而為提供這種背景的制度安排以及與之相關(guān)的公共品而產(chǎn)生的成本就是政治交易費用[19]。由此，統(tǒng)一六國后，秦始皇政治上統(tǒng)一的制度安排可從政治交易費用來考量。中央集權(quán)制度意味著有統(tǒng)一的法律、法規(guī)，這就大大降低市場交易運行整體費用。分封制下不同屬地供給制度、法規(guī)、規(guī)章不同，如果發(fā)生交易，就會消耗大量的時間和貨幣成本。而自上而下的郡縣制則不同，大大提升了管理效率，降低了社會治理成本，整體上形成了規(guī)模效應。今天中國的行政體制安排延續(xù)了秦始皇政治上的制度安排，充分證明了這一制度的優(yōu)勢。

(二)經(jīng)濟上的“大一統(tǒng)”

秦始皇統(tǒng)一六國之后，就推行了統(tǒng)一度量衡的措施。俞偉超、高明(1973)曾對秦始皇剛統(tǒng)一六國時的度量衡制度進行了詳細考察，發(fā)現(xiàn)各地存在著顯著差異。一方面，秦始皇統(tǒng)一六國，政治一統(tǒng)，也需要經(jīng)濟上保持統(tǒng)一的局面作為重要的基礎(chǔ)；另一方面，當時已經(jīng)沖破列國時候的諸多對峙，各地商業(yè)往來增多，多元的度量衡制度恰恰成為交易過程中的現(xiàn)實障礙，因此迫切需要建立一種統(tǒng)一的度量衡方便交易?？扑拐J為對交易費用的界定是市場上發(fā)生的每一筆交易所發(fā)生的談判、簽約等成本。這個過程就涉及了如討價還價、訂立合同、度量界定等費用[20]255。舒爾茨認為，制度是為經(jīng)濟提供服務的[21]251。經(jīng)濟上對度量和文字的統(tǒng)一，減少了交易摩擦，降低了市場交易成本，交易頻率提高，而管理費用降低。經(jīng)濟的發(fā)展需要有基礎(chǔ)設(shè)施作為基本的輔助條件。秦始皇修建了以咸陽為中心、通達全國各地的陸路、水路交通網(wǎng)和傳郵驛站網(wǎng)，夷平一些城郭險阻。便利的交通方便商業(yè)經(jīng)濟的往來、軍隊的調(diào)動，更直接導致交易費用(尤其是事前交易費用)的降低，表現(xiàn)在降低了搜尋交易對象的成本。另外，秦始皇統(tǒng)一全國后，改變了各國車輛形制不一的狀況，統(tǒng)一將車寬以六尺為制，一車可通行全國，降低了市場交易費用和管理交易費用。

(三)文化上的“大一統(tǒng)”

書同文是秦始皇統(tǒng)一之后的又一項舉措。文字是語言表達的書面形式，它的功用在于突破時間和空間的限制，以書面的形式傳承人類的智慧。秦統(tǒng)一之前，戰(zhàn)國古文字千差萬別，秦始皇用秦篆實現(xiàn)了書同文。書同文確定了各種偏旁符號的形體、各種偏旁在字體中的位置、每個字采用的偏旁固定且不能被替代、每字書寫的筆畫數(shù)不變。從交易范式的角度看，統(tǒng)一的文字減少了交易過程中可能的機會主義，因為文字的不同會影響到雙方之間交易及對契約的理解偏差，而相互了解都需要耗費時間和資源，信息的傳遞也會耗費成本，增加決策成本。書同文在當時大大降低成本是可想而知的。事實上，書同文所確定的規(guī)則也是今天漢字的基本遵循。這些特點和原則延續(xù)了兩千多年，可見好的制度不僅在當時降低了交易成本，而且體現(xiàn)出制度依賴性，對文化發(fā)展影響深遠。

行同倫是指建立起一套人們統(tǒng)一的道德和行為規(guī)范。秦始皇在公元前219年就曾在泰山石刻下：“男女禮順，慎遵職事，昭隔內(nèi)外，糜不清凈，施于后嗣?！盵17]卷六《秦始皇本紀》公元前210年會稽刻石留下的銘文，則對當?shù)厥⑿械囊鶝u之風，大加鞭笞，以殺奸夫無罪的條文來矯正吳越地區(qū)男女之大防不嚴的習俗。習俗、規(guī)范、意識形態(tài)是對人們行為的約束，一定程度構(gòu)成制度安排的“先驗模式”。行同倫有效淡化了社會存在的機會主義行為，減少了強制執(zhí)行法律的費用，降低了交易成本。

(四)軍事上的“大一統(tǒng)”

修筑長城等一批重大軍事工程，鞏固邊防；收繳散落于民間的兵器，聚集于咸陽銷毀，防范、鎮(zhèn)壓各種分裂國家和反抗朝廷的行為；巡狩四方，播揚聲威，足跡遍布于黃河上下、大江南北。軍事上的統(tǒng)一，是軍事上制度的統(tǒng)一，降低了管理交易費用的同時，符合制度安排的安全原則，降低了社會治理成本。

四、秦制度變遷后東方世界的興起

秦采取了一系列強制性的制度變遷，大大降低了國家治理的交易成本，使得秦國一統(tǒng)六合。中原地區(qū)戰(zhàn)國七雄中的“楚、燕、齊、韓、趙、魏”被秦國兼并統(tǒng)一。秦始皇建立起了新興的高度集權(quán)的中央政權(quán)，迅速打破多國并存、關(guān)卡林立、窒息經(jīng)濟的局面，整個社會的政治、經(jīng)濟、軍事、文化都發(fā)生了重大變革。

生產(chǎn)力獲得極大發(fā)展為財政收入提供了前提。統(tǒng)一后的秦國，首先冶鐵業(yè)發(fā)展，這是因為當時農(nóng)業(yè)是社會的主要產(chǎn)業(yè)，而鐵制工具則是農(nóng)業(yè)和手工業(yè)必備的。根據(jù)考古挖掘的材料看，在甘肅、四川、湖南、遼寧、河北等地，發(fā)現(xiàn)了農(nóng)具犁、鋤、鐮、鋸、斧、錛、鑿、刀、錘等。這些工具的普遍使用，代表了耕作技術(shù)的提高，改變了原來木石農(nóng)具落后的生產(chǎn)力，為社會提供了大量的剩余產(chǎn)品。戰(zhàn)國時期每畝土地正常年景下收粟一石半的生產(chǎn)力，到這時候豐收年可收三石甚至六石，秦時全國墾田達到八百二十七萬頃。手工業(yè)生產(chǎn)方面，隨著交通、文字、軍事方面的統(tǒng)一，手工業(yè)內(nèi)部分工日趨精細，生產(chǎn)的產(chǎn)品更易交換使用。農(nóng)業(yè)和手工業(yè)的發(fā)達，造成了秦國的富裕和強盛。當時，長安城周圍六十里集市發(fā)達，是全國的經(jīng)濟、政治中心。而洛陽、邯鄲、成都、番禺(廣州)等地成為當時的主要都會。秦始皇政治、經(jīng)濟、文化、軍事上大一統(tǒng)，不僅結(jié)束了諸侯國割據(jù)稱霸、戰(zhàn)火連綿的狀態(tài)，而且促進了經(jīng)濟、文化的交流。而經(jīng)濟、文化的繁榮，又反過來鞏固了封建專制的中央集權(quán)制度，鞏固了中央的專政。但是，財政收入并沒有藏富于民，農(nóng)民的負擔此時比戰(zhàn)國時期還要重。

中央集權(quán)為財政支出提供了保障。秦王朝建立后，發(fā)兵三十萬驅(qū)趕匈奴，發(fā)兵五十萬征百越，征調(diào)七十萬人修阿房宮、驪山墓，加上筑長城、修馳道，動員的人力總計當在二百數(shù)十萬至三百萬之間，約近當時全國人口總數(shù)的15%，占全國成年男勞動力的50%～60%。生產(chǎn)力提高帶來的國民收入增加，被用于軍費和大規(guī)模興造土木工程，財政開支激增，進一步加重了徭役負擔?！稘h書·食貨志》記載當時“力役三十倍于古，田租(農(nóng)業(yè)稅)、口賦(人頭稅)、鹽鐵之利二十倍于古”。以至于民怨沸騰，爆發(fā)農(nóng)民大起義，秦二世而亡。而秦滅亡之后，后世沿用秦始皇的大一統(tǒng)政策。漢武帝不但沒有推翻大一統(tǒng)，而是在大一統(tǒng)的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟、政治等多方面進行制度創(chuàng)新，降低交易費用，西漢成為我國歷史上第一個封建經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的時期。

綜上，秦變法使生產(chǎn)力得到極大發(fā)展，原因在于交易成本大大降低，使得國民收入增長，可惜被用于大型工程的開支，最后導致秦朝的滅亡。之后西漢劉邦采取的政策本質(zhì)上是“大一統(tǒng)”下的制度變革創(chuàng)新，是對秦政優(yōu)勢的路徑依賴。事實上，朝代更迭也是交易費用或高或低的變遷過程。

五、結(jié) 語

秦始皇無論是一統(tǒng)中國，建立起統(tǒng)一的政治制度，還是推行了配套的度同制、車同軌、書同文、行同倫，都是在進行制度建設(shè)。一系列的制度包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排，既達到了經(jīng)濟效率的原則，又達到了安全原則。諾斯講，交易費用是制度的整體。一系列的制度協(xié)同作用，增加了制度的正外部性。政治上的中央集權(quán)制，經(jīng)濟上的度量衡統(tǒng)一、車同軌，文化上的書同文沿襲了兩千多年，從交易費用基本范式分析，市場交易費用、管理交易費用和政治交易費用整體降低，一種新的秩序建立起來，消除了各種可能的機會主義，促進人們的共同利益的實現(xiàn)，秦始皇絕對當稱“千古一帝”！因此，在某種意義上可以說，沒有依據(jù)“大一統(tǒng)”論而締造的政治、經(jīng)濟、文化空前統(tǒng)一的中華大帝國，或許就沒有中國這個幅員如此遼闊、人口如此眾多、歷史如此悠久，萬世一脈，統(tǒng)一的、多民族的泱泱大國，也不會有令炎黃子孫、令世人欽敬不已的華夏古代文明，甚至不會有新中國成立后中國經(jīng)歷八次危機后的回旋空間。當然，秦始皇并非所有的制度都是完美的，他的專制野蠻也為后人所不齒。但如習近平主席在紀念毛澤東同志誕辰120周年時所強調(diào)的：“不能離開對歷史條件、歷史過程的全面認識和對歷史規(guī)律的科學把握，不能忽略歷史必然性和歷史偶然性的關(guān)系；不能把歷史順境中的成功簡單歸功于個人，也不能把歷史逆境中的挫折簡單歸咎于個人；不能用今天的時代條件、發(fā)展水平、認識水平去衡量和要求前人，不能苛求前人干出只有后人才能干出的業(yè)績來。”[22]1978年，中國全面開啟了改革開放的歷程，改革開放制度的總設(shè)計師鄧小平通過一系列的頂層設(shè)計促進制度創(chuàng)新，釋放的紅利幫助中國成長為世界第二大經(jīng)濟體，讓中國從站起來向富起來的轉(zhuǎn)變。中國發(fā)展到今天，中國特色社會主義進入新時代，我國的社會矛盾發(fā)生了深刻變革，如何在經(jīng)濟資源稀缺、社會矛盾突出、生態(tài)環(huán)境惡化、國際格局艱難的多重約束中實現(xiàn)由富起來到強起來的中國夢，唯有改革開放。正如鄧小平20世紀90年代指出，中國發(fā)展起來的問題不比不發(fā)展少。處于新時代的中國，要以十八屆三中全會開啟的中國全面深化改革的制度創(chuàng)新變革為基本遵循[23]，進行頂層設(shè)計的同時，注重“摸著石頭過河”的實踐，激發(fā)全社會的創(chuàng)新動力。通過創(chuàng)新降低生產(chǎn)生活交易費用，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。