關(guān)于地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思考

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[摘 要]在我國(guó)財(cái)政政策的實(shí)施情況下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益加大，而其中的隱性債務(wù)更是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的安全性和社會(huì)的穩(wěn)定性產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。因此，一定要對(duì)地方政府的發(fā)債情況進(jìn)行嚴(yán)格的管控。

[關(guān)鍵詞]地方政府；隱性債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.051

現(xiàn)階段，我國(guó)地方政府的債務(wù)規(guī)模與日俱增，而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更是對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定造成了嚴(yán)重的影響。因此對(duì)地方政府在發(fā)債方面加以嚴(yán)格的管理，解決地方隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題就顯得尤為重要了。

1 目前我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的具體狀況

有關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)當(dāng)前有將近40%的縣城在其財(cái)政方面，基本一直處于赤字的狀態(tài)；有多個(gè)市級(jí)以上地區(qū)的政府部門(mén)都有大小不一的債務(wù)情況，且債務(wù)的形式也是多種多樣，實(shí)際上，對(duì)于級(jí)別越低的地方政府來(lái)說(shuō)，層級(jí)較低的其負(fù)債的規(guī)模反而越大，債務(wù)所承受的壓力非常地高。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的債務(wù)數(shù)額基本上已經(jīng)達(dá)到了5000億元以上，中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的負(fù)債額度達(dá)到了2300億元以上，而村級(jí)政府的負(fù)債額度也已經(jīng)超過(guò)了2500億元。并且在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府所背負(fù)的債務(wù)每年還會(huì)在上一年基礎(chǔ)上多出200億到300億元。在我國(guó)貴州某科學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院所提供的調(diào)研報(bào)告中得知，貴州省內(nèi)的平臺(tái)貸款其債務(wù)率（平臺(tái)債務(wù)的合計(jì)數(shù)額/本省的生產(chǎn)總值）已經(jīng)達(dá)到了60%以上，而各層級(jí)的地方政府都想在現(xiàn)有的城投公司以及剛剛建立的投資和融資公司基礎(chǔ)上，建立起在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下規(guī)模更大的新投資與融資的平臺(tái)。而有一些省級(jí)政府部門(mén)還明確表示要構(gòu)建出省級(jí)市級(jí)和縣級(jí)政府的整體投資與融資的體系，以此改善融資方面存在困難。我國(guó)中央人民銀行提供的相關(guān)信息表明，截至2009年5月末，我國(guó)的政府性投資與融資平臺(tái)已經(jīng)超過(guò)了3800家以上，資產(chǎn)的總值幾乎達(dá)到了9萬(wàn)億元，負(fù)債的總額也已經(jīng)超過(guò)了5萬(wàn)億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率在60%左右，平均資產(chǎn)利潤(rùn)率還不足2%，尤其對(duì)于縣級(jí)平臺(tái)來(lái)說(shuō)，基本上并沒(méi)有獲取到收益。地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的日益加大使社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了很大程度的阻礙。政府把本來(lái)就不充足的財(cái)政收入拿去進(jìn)行了債務(wù)的償還，使可以利用的財(cái)政資金大大減少，以此導(dǎo)致地方政府的職能無(wú)法得以全面性的發(fā)揮出作用，與此同時(shí)，在地方政府的負(fù)債當(dāng)中有很大的一部分是和人們?nèi)罕姷睦嬗兄苯雨P(guān)系的，倘若不能盡快地對(duì)這部分的債務(wù)加以有效的解決，那么其產(chǎn)生的后果不僅僅是體現(xiàn)在損害債權(quán)人的相關(guān)利益上，最為關(guān)鍵更是對(duì)政府在公眾信譽(yù)度上造成的影響。并且，因債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任意識(shí)極度缺乏，使地方政府在不斷利用債務(wù)方式取得資金后，將其一大部分都用在了財(cái)政的非合理性支出上。

2 地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)種類分析

2.1 流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)分析

地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的流動(dòng)性特點(diǎn)，其債務(wù)的規(guī)模幾乎遠(yuǎn)超其償還的能力，盡管地方政府的財(cái)政收入增加的速度比較快，但賬戶的收支情況還是一直處于赤字的狀態(tài)，還本付息基本上就是靠著國(guó)有土地進(jìn)行出讓而取得的收入，而最近我國(guó)頒布的相關(guān)政策使地方政府的國(guó)有土地在出讓方面的收入無(wú)法及時(shí)地獲得，由此使地方政府在貸款上的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加。

2.2 城投公司風(fēng)險(xiǎn)分析

現(xiàn)階段，城投公司作為我國(guó)地方政府的投資與融資主體，其注冊(cè)的資金大部分都是由政府所提供的，政府幾乎承擔(dān)了城市建設(shè)投資中的全部責(zé)任與義務(wù)，因此其不但屬于市場(chǎng)的管理者，同時(shí)還是投資者與經(jīng)營(yíng)者。有很多的地方政府實(shí)施大規(guī)模的政績(jī)與形象方面的施工工程，其中也包括城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致其有高額的土地出讓金與契稅等款項(xiàng)遲遲未能繳納，而城投公司一般并不擁有經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)，基于這樣的情況，地方政府只能減少城投公司的負(fù)債，然后再向銀行借款，這樣就使得城投公司所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大，同時(shí)也讓地方政府面臨了巨大的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分析

在地方政府實(shí)施招商引資的時(shí)候，其中也存在著一定的競(jìng)爭(zhēng)性，為了盡快地獲取資金，地方政府不惜降低土地的價(jià)格，在負(fù)債的情況下只考慮到了政績(jī)和征地的成本，而對(duì)于債務(wù)的成本卻無(wú)暇兼顧，使得大量招商引資的項(xiàng)目收益出現(xiàn)下降甚至虧損的情況，由此形成了銀行貸款方面的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 法律風(fēng)險(xiǎn)分析

我國(guó)相關(guān)法律條紋明確規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)絕對(duì)不允許作保證人。由此也就從法律的角度使地方政府不具有擔(dān)保的責(zé)任，所以地方財(cái)政部門(mén)所提供的承諾文件并不具有法律效力，使得國(guó)有土地的使用權(quán)在抵押方面也得不到法律的保護(hù)。

3 對(duì)地方政府存在的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的預(yù)防和控制

3.1 改變政府原有的職能，對(duì)地方政府的行政工作加以嚴(yán)格規(guī)范

對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中政府原有的職能范圍進(jìn)行合理性的規(guī)定。地方政府在財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的主要是為了達(dá)到社會(huì)公共的相關(guān)要求，一定要讓地方政府的財(cái)政資金擺脫之前由市場(chǎng)配置相關(guān)資源的經(jīng)營(yíng)性與競(jìng)爭(zhēng)性情況，以此降低地方政府在財(cái)政支出與負(fù)債方面的壓力。

3.2 對(duì)各稅種進(jìn)行合理性的劃分

地方經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展對(duì)減輕地方的債務(wù)負(fù)擔(dān)具有關(guān)鍵性的作用。要逐步加大地方財(cái)政的收入規(guī)模，增加地方可用的資金，培育具有主體性質(zhì)的稅種。對(duì)與本地實(shí)際情況相符合且具有一定競(jìng)爭(zhēng)力的相關(guān)項(xiàng)目要加以全面性的發(fā)展，創(chuàng)建出多元化的資金來(lái)源體系，使地方財(cái)政的資金收入可以穩(wěn)定地提高。

3.3 嚴(yán)格按照地方政府發(fā)債的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，提高行政方面的監(jiān)管力度

具體包括以下四點(diǎn)：一是編制合理的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，定期、規(guī)范地披露政府財(cái)務(wù)狀況；二是進(jìn)行準(zhǔn)確的地方政府債務(wù)預(yù)算；三是為地方政府的債券建立償債的基金；四是提高地方債券在信息上的披露度。

3.4 充分了解地方政府的債務(wù)規(guī)模，分類清理過(guò)去的舊賬，創(chuàng)建起地方政府在債務(wù)統(tǒng)計(jì)方面的數(shù)據(jù)庫(kù)

在地方政府還未發(fā)債的時(shí)候就應(yīng)做好充分的準(zhǔn)備，對(duì)之前債務(wù)的統(tǒng)計(jì)與清理應(yīng)以地方公債的相關(guān)制度作為基礎(chǔ)，搜尋并記錄近年來(lái)財(cái)政的收入、支出、國(guó)有金融部門(mén)的不合規(guī)貸款項(xiàng)、養(yǎng)老保險(xiǎn)金欠賬等隱性債務(wù)等數(shù)據(jù)。

3.5 提高風(fēng)險(xiǎn)方面的意識(shí)，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部早期預(yù)警機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警是在債務(wù)的規(guī)模達(dá)到一定程度時(shí)而出現(xiàn)的。有相關(guān)的金融專家將風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警指標(biāo)概括為中央與地方的債務(wù)比、債務(wù)的負(fù)擔(dān)率、債務(wù)率、償債率、新增的債務(wù)率以及擔(dān)保的債務(wù)比例。

3.6 加強(qiáng)管理地方政府的融資來(lái)源

加強(qiáng)管理政府城投公司的貸款授信，預(yù)防政府和城投公司之間具有一定關(guān)聯(lián)性的風(fēng)險(xiǎn)，仔細(xì)做好風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作，對(duì)貸款之后的管理與擔(dān)保方面的控制力進(jìn)行強(qiáng)化。

3.7 借助有些城市較為完善的投資與融資經(jīng)驗(yàn)，整合城投公司的轉(zhuǎn)型經(jīng)營(yíng)

地方政府當(dāng)中的城投公司不僅要提供相關(guān)的公共產(chǎn)品，地方政府還要投放相當(dāng)多的資金用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施，這樣也就使地方政府產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，而這種情況下，就應(yīng)該借助有些城市較為完善的投資與融資經(jīng)驗(yàn)。將較為單一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資本經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的模式。

3.8 打造開(kāi)放式的市政債券市場(chǎng)

市政債券的發(fā)行是使地方政府形成負(fù)債的一種主要方式，而市政債券所具有的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)要小一些，市政債券借助保險(xiǎn)公司，讓其所具有的安全性與信用度能夠提升，對(duì)地方政府在債券發(fā)行方面起到幫助的作用。

4 結(jié) 論

現(xiàn)階段，我國(guó)政府已實(shí)施了包括調(diào)查地方政府投資公司的債務(wù)、取消地方政府對(duì)該類公司貸款的擔(dān)保權(quán)以及嚴(yán)格控制地方政府新建項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定。而在這種情況下，更要加大地方政府在隱性債務(wù)管理方面的力度，減小債務(wù)的負(fù)擔(dān)，對(duì)隱性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加以有效的改善。

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