公共政策執(zhí)行中的沖突問題

廖露琪 王子羽

[摘 要]黨的十八大以來，我國提出改革完善農(nóng)村宅基地制度，政府隨之推出一系列宅基地退出政策，但在各地實踐中，由于多種政策的沖突導(dǎo)致宅基地的退出陷入困境。有效地治理這些政策在執(zhí)行過程中的沖突，實現(xiàn)政策的原有效力對提高農(nóng)村土地配置效率至關(guān)重要。文章以農(nóng)村宅基地為切入點，分析了公共政策執(zhí)行中沖突問題的常見表現(xiàn)以及消極影響，以期為政府有關(guān)部門治理此類公共政策沖突提供參考。

[關(guān)鍵詞]公共政策；執(zhí)行沖突；宅基地退出

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.035

在城鎮(zhèn)化進程日益加快的時代背景下，大量農(nóng)民脫離土地并逐漸向城市轉(zhuǎn)移，但在農(nóng)村人口減少的同時農(nóng)村宅基地卻有增無減，宅基地閑置和低效利用的問題日漸凸顯出來。與此同時，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求不斷增加，形成巨大的供需缺口。通過提高農(nóng)村宅基地利用效率來緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給緊張問題是當(dāng)前階段改革農(nóng)村土地制度的重要思路。黨的十八大以來，我國提出要改革完善農(nóng)村宅基地制度，天津“宅基地換房”、浙江嘉興“兩分兩換”、重慶“地票制度”、上海松江宅基地置換等退出試點大力推行。但在實踐中，農(nóng)村宅基地退出政策在執(zhí)行時面臨著諸多沖突，如政府欺上瞞下，隨意添加置換限制或是敷衍塞責(zé)，甚至衍生一些社會問題，使政策的預(yù)期效果大打折扣。

農(nóng)村宅基地退出政策低效問題正是公共政策執(zhí)行難的一個縮影。公共政策作為政府管理公共事務(wù)的重要手段，其要義是解決社會矛盾、平衡利益沖突和管理社會公共事務(wù)。一項合理的政策要轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實有賴于有效的執(zhí)行，這是公共政策的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，但在實踐中，公共政策由于覆蓋面大、執(zhí)行層級多、施受面廣，執(zhí)行過程中的沖突問題比較突出，這不僅影響到政策目標(biāo)的有效實現(xiàn)，而且會消解政府權(quán)威，降低政府公信力。本文將立足我國國情，以農(nóng)村宅基地退出政策為例，研究公共政策執(zhí)行中的沖突問題，將理論分析與實證研究相結(jié)合進行敘述論證，探討公共政策執(zhí)行沖突在農(nóng)村宅基地退出政策中的具體體現(xiàn)及其影響。

1 公共政策執(zhí)行中沖突的常見表現(xiàn)

（1）中央農(nóng)村宅基地改革的全局性政策和地方試點實踐的局部性政策沖突（縱向）。

中央的宅基地制度以整合農(nóng)村閑置浪費的宅基地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地配置格局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，惠及民生，實現(xiàn)國家長遠發(fā)展為目標(biāo)，當(dāng)政令下發(fā)到各地方政府，對地方政府來說，“一個是要實現(xiàn)增長目標(biāo)和政績目標(biāo)，即擴大建設(shè)用地，加快本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長，其次是要實現(xiàn)財政目標(biāo)和利益目標(biāo)”，增加地方收入和地方融資規(guī)模，其運用這些土地實現(xiàn)生態(tài)效益和社會效益的動機明顯小于中央政府。雖然中央政府和地方政府的根本利益是一致的，但中央政府作為宏觀調(diào)控主體，制定全局性政策考慮的是整體利益；而政策在執(zhí)行過程中是分散進行的，執(zhí)行者往往要考慮其局部利益。在這樣的狀況下，地方政府通過各種手段加強落實有利于地方發(fā)展的政策，而象征性執(zhí)行或替換性執(zhí)行保障全國公共利益的政策，甚至對地方利益受損的政策進行抵抗，這就導(dǎo)致中央的政令不暢、“上有政策、下有對策”、地方保護主義等局面的出現(xiàn)，由此形成了中央政府與地方政府的沖突，制約著公共政策的執(zhí)行力。

（2）農(nóng)村宅基地退出制度與其他經(jīng)濟、生態(tài)、社會政策的沖突（橫向）。

公共政策涉及政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多個領(lǐng)域，農(nóng)村宅基地退出政策作為土地政策，與其他公共政策的目標(biāo)在一定程度上都有著矛盾和沖突。一些地區(qū)大量退出農(nóng)村宅基地后，為實現(xiàn)經(jīng)濟增長在農(nóng)村建設(shè)工廠或發(fā)展高能耗低產(chǎn)出、污染嚴(yán)重的初級工業(yè)，這無疑與我國當(dāng)下推動生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展理念相悖；在農(nóng)村宅基地的退出中，一些地區(qū)采取城鎮(zhèn)居民房置換的補償方式，當(dāng)農(nóng)民變身為居民，大多數(shù)農(nóng)民會放棄耕地轉(zhuǎn)為務(wù)工，因此造成耕地資源的閑置廢棄與我國保護耕地、保證糧食安全的國策是相沖突的。對于地方政府而言，農(nóng)村宅基地的退出需要數(shù)額較大的財政支出，且受益周期長，影響其他項目的資金周轉(zhuǎn)，在一定程度上來說不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展，因此與其他經(jīng)濟建設(shè)方面的政策也有沖突。拓展至整個公共政策領(lǐng)域，一方面，一個國家在不同的歷史時期會有不同的戰(zhàn)略重點，或是經(jīng)濟發(fā)展，或是社會福利、生態(tài)建設(shè)，在這種情形下政府的主導(dǎo)性戰(zhàn)略和其他政策之間必然存在一些沖突；另一方面，各級政府作為相對獨立的“理性經(jīng)濟人”，可能采取各種措施使社會、生態(tài)、文化等政策轉(zhuǎn)化為可以獲得利益的經(jīng)濟政策從而滿足部門利益，其他類型的公共政策就會與經(jīng)濟政策產(chǎn)生矛盾與沖突。這類的政策沖突不僅會使執(zhí)行陷入兩難的境地，導(dǎo)致政策失效，公共資源的浪費，還會損害公共政策的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

（3）農(nóng)村宅基地退出制度和相關(guān)法律政策的沖突。

在農(nóng)村宅基地的退出實踐中，農(nóng)村宅基地退出制度和相關(guān)法律政策的沖突也是執(zhí)行的一大阻礙，而這種沖突的根源主要在于專門宅基地法律法規(guī)的缺乏，相關(guān)法律條文籠統(tǒng)不明。1982年《憲法》是根本法，但對宅基地的具體管理沒有明確條例。1986年《土地管理法》是一部全面的土地管理的法律，但全文只有5條涉及宅基地，“1991年的《土地管理法實施條例》也只有5條與宅基地有關(guān)，1998年的《土地管理法》雖然經(jīng)過了重大修改但效力依然有限。”在這樣的法律環(huán)境下，政府在執(zhí)行政策時往往伴隨著煩瑣的審批手續(xù)，而且執(zhí)法權(quán)力有限，無法采取強制性措施進行管理；從另一個層面來說，宅基地流轉(zhuǎn)法規(guī)的滯后也為“宅基地的非法流轉(zhuǎn)提供了滋生的土壤”，擾亂了土地流轉(zhuǎn)市場的正常秩序。

2 公共政策執(zhí)行中的沖突問題的消極影響

首先，這類執(zhí)行沖突無疑會導(dǎo)致“政策失效，增加政策成本”，形成資源浪費。一些地區(qū)的宅基地退出政策由于脫離當(dāng)?shù)貙嶋H或與法律相悖而難以執(zhí)行，如江蘇某地征收宅基地擬建公園，但大規(guī)模的退出難以尊重農(nóng)民意愿，資金需求量大，最終由于地方財政難以支撐和農(nóng)民反對呼聲漸漲而廢止。征收的部分宅基地就此廢置，其他經(jīng)濟建設(shè)項目也因缺乏資金而陷入停滯。

其次，會損害公共政策的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，降低政府公信力。重慶的戶籍制度改革和地票政策是一項典型的創(chuàng)新惠民政策，但在實際操作中，由于地票政策提高了土地使用成本，地方政府為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的高速增長，常常為了完成上級任務(wù)，將群眾就地農(nóng)轉(zhuǎn)非，不執(zhí)行或打折執(zhí)行惠民的地票政策；還有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了省事或節(jié)約宣傳資金，對宅基地退出政策進行表面的宣傳和應(yīng)付，給上級交個差就不再有具體性的實施與執(zhí)行措施；許多地方政府為了追求政績，強制農(nóng)民退出宅基地，甚至出現(xiàn)了不尊重農(nóng)民意愿，肆意侵害農(nóng)民利益的野蠻強拆、血拆等現(xiàn)象。

總之，從典型公共政策的代表——農(nóng)村宅基地退出政策的執(zhí)行過程及其成效來看，我國公共政策執(zhí)行尚存在較為嚴(yán)重的沖突問題，影響公共政策發(fā)揮應(yīng)有的作用。正如社會沖突一樣，公共政策沖突也是不可能徹底消除的，只能盡量地減少和避免。對公共政策沖突的綜合治理不僅是理論研究的問題，更是一個重要的實踐問題。有效的政策沖突治理需要更多的學(xué)者和社會人士進行努力探索，從而提升公共政策的質(zhì)量，確保公共政策執(zhí)行有序推進；“提供有效的制度設(shè)計，建立有序的公眾參與機制”，使公共政策效用最大化，完美實現(xiàn)政策目標(biāo)，才能建設(shè)好富強民主文明和諧的社會主義國家，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

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