用法律護(hù)航新時(shí)期農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革
——《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》十月起實(shí)施

日前，記者從江蘇省農(nóng)委獲悉，《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》今年5月由江蘇省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過，10月1日起實(shí)施，該《條例》填補(bǔ)了江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理無法可依的長期空白。近日，江蘇省農(nóng)委《條例》起草小組成員，省農(nóng)委農(nóng)經(jīng)處處長杜海蓉、副處長李明就如何理解把握《條例》精神、如何貫徹執(zhí)行好《條例》等問題，接受了記者采訪。

立法：形勢與改革的需要

據(jù)了解，江蘇省高度重視農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理，1999年就頒布實(shí)施了《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法》(以下簡稱《辦法》）。“《辦法》對規(guī)范我省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，全省先后有38個(gè)縣（市、區(qū)）被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部認(rèn)定為全國農(nóng)村集體‘三資’管理示范縣，總數(shù)位居全國各省區(qū)第一?！倍藕Ｈ亟榻B說。

學(xué)習(xí)貫徹《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》座談會(huì)9月27日在南京召開

然而，隨著時(shí)間的推移，《辦法》已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，迫切需要出臺(tái)新的法規(guī)加以規(guī)范引導(dǎo)。李明從三個(gè)方面介紹了立法的緊迫性：

——據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2017年末，全省村級集體資產(chǎn)總額近3000億元，村均1650萬元，當(dāng)年村均集體經(jīng)營性收入174萬元。管好用好農(nóng)村集體資產(chǎn)，防止資產(chǎn)流失，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，亟須嚴(yán)格的法律約束。

——上世紀(jì)90年代，蘇南農(nóng)村就自發(fā)探索開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。在一系列政策的引領(lǐng)指導(dǎo)下，江蘇省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，至2017年底，已有近50%的村完成改革。新時(shí)期全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革亟須法律保駕護(hù)航。

——近年來，中央對深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出了全面系統(tǒng)的部署，改革的重大意義、總體要求、目標(biāo)措施等一系列關(guān)鍵問題已經(jīng)形成廣泛共識(shí)，把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容納入《條例》調(diào)整規(guī)范范圍的條件已經(jīng)成熟。

形勢的變化及改革的深入呼吁立法勢在必行。2016年立法工作啟動(dòng)以來，經(jīng)過兩年的反復(fù)研究討論、調(diào)研論證等一系列前期準(zhǔn)備，《條例》以《憲法》《民法通則》等一系列法律為依據(jù)，吸收了中央和省委的相關(guān)文件精神，借鑒了上海、浙江、廣東等省（市）的立法經(jīng)驗(yàn)，并總結(jié)提煉全省基層實(shí)踐成果，最終得以出臺(tái)。

“《條例》的總體思路體現(xiàn)了四個(gè)堅(jiān)持：一是堅(jiān)持社會(huì)主義公有制為基礎(chǔ)的基本經(jīng)濟(jì)制度不動(dòng)搖，完善和創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。二是堅(jiān)定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方向，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革。三是體現(xiàn)強(qiáng)村富民的工作導(dǎo)向，既要發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，又要切實(shí)增加農(nóng)民收入。四是堅(jiān)持因地制宜、實(shí)事求是的原則，既要有效規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，又要充分尊重農(nóng)民意愿和基層實(shí)踐?！崩蠲鞅硎?。

據(jù)悉，《條例》共有8章63條，主要著眼于解決農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體缺失，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)，農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬與登記，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合并、分立、解散，農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)場交易，政府扶持缺少法律保障，指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不明等十個(gè)問題，并分別作了具體規(guī)定。

“此次我省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理法規(guī)由政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)，不僅僅是提升法律效力，而且內(nèi)容更加系統(tǒng)全面，既有集體資產(chǎn)管理方面的規(guī)定，還把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等內(nèi)容納入其中，具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性、針對性、指導(dǎo)性?！倍藕Ｈ乇硎?。

貫徹執(zhí)行中幾個(gè)問題須厘清

《條例》的出臺(tái)實(shí)施，為江蘇各地開展農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作提供了法律依據(jù)和保障。杜海蓉特別提出，各地在貫徹執(zhí)行《條例》中需做到“四個(gè)結(jié)合”：即規(guī)范管理與促進(jìn)改革相結(jié)合、法治與自主相結(jié)合、內(nèi)部管理與外部監(jiān)管相結(jié)合、堅(jiān)持集體所有與維護(hù)成員權(quán)益相結(jié)合。

對于《條例》的適用范圍和農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體問題，杜海蓉強(qiáng)調(diào)，對設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不宜搞“齊步走”“一刀切”。“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體，但在我省很多農(nóng)村社區(qū)，目前仍由村民委員會(huì)代行農(nóng)村集體資產(chǎn)管理職能。而且，由于全省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)間差別很大，既有年收入上百萬上千萬的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，也有‘空殼村’，再加之中央對是否專門設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、設(shè)立什么樣的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有強(qiáng)制性規(guī)定，因此主要還是立足基層實(shí)際，把選擇權(quán)交給成員集體，”杜海蓉進(jìn)一步表示，對于村民委員會(huì)代行農(nóng)村集體資產(chǎn)管理職能的，為了防止一些外來人口較多的農(nóng)村社區(qū)將社區(qū)居民等同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，使后者利益受損，應(yīng)依照《條例》規(guī)定，根據(jù)集體土地所有權(quán)歸屬和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬情況，尊重和體現(xiàn)集體成員意愿，保障和維護(hù)其合法權(quán)益。

實(shí)踐中，一些地方采取“政社不分”的管理方式，致使農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營活力不足、集體資產(chǎn)流失，為此，杜海蓉指出，各地在貫徹執(zhí)行《條例》時(shí)要注意區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的民主管理職能，妥善處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)與基層社區(qū)事務(wù)的關(guān)系。對于村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都已設(shè)立的村，要逐步推動(dòng)村民委員會(huì)事務(wù)與集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)相分離，突出村民委員會(huì)的公共服務(wù)功能，剝離其在農(nóng)村集體資產(chǎn)管理運(yùn)營方面的功能，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，保障集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。

集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立應(yīng)當(dāng)由誰來組織實(shí)施，這是基層在操作中必然面臨的問題。李明介紹說，由于中央和省級現(xiàn)有的文件都沒有明確規(guī)定，為了便于操作又規(guī)范統(tǒng)一，《條例》規(guī)定，設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，可以由村民委員會(huì)成立工作組，制定設(shè)立方案，擬訂章程草案，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導(dǎo)監(jiān)督下組織實(shí)施。

就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防范問題，《條例》對村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理、經(jīng)營、債務(wù)等均作出了具體規(guī)定，本著既方便農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場經(jīng)營活動(dòng)，又便于部門實(shí)施監(jiān)督管理的目的，《條例》還規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能開設(shè)一個(gè)基本存款賬戶，用于辦理日常轉(zhuǎn)賬結(jié)算和現(xiàn)金收付；除土地補(bǔ)償費(fèi)專門賬戶外，不得開設(shè)其他專用或者臨時(shí)賬戶，禁止多頭開戶?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人是特別法人，雖然是市場主體，但是不能破產(chǎn)倒閉，這是區(qū)別于一般市場主體的特別之處，所以，防范風(fēng)險(xiǎn)也是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的重點(diǎn)?！倍藕Ｈ胤Q。

江蘇省是較早開展農(nóng)村股份合作的地方之一，在先期實(shí)踐基礎(chǔ)上，《條例》對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的股權(quán)設(shè)置與管理問題作出了專門規(guī)定。同時(shí)，為了確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)長久穩(wěn)定和公有制性質(zhì)，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占，《條例》對集體資產(chǎn)股份權(quán)能、股份轉(zhuǎn)讓實(shí)行封閉運(yùn)行、單個(gè)農(nóng)戶家庭持有股份實(shí)行上限控制、“量化到人、固化到戶”等方面也有明確具體規(guī)定。