政府公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)方法研究

胡俊甫

【摘 要】近年來，我國各級政府部門對于社會(huì)公用事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等重大民生項(xiàng)目的投資力度不斷加大，為了有效防止重大公共投資項(xiàng)目出現(xiàn)虛報(bào)業(yè)績、資源浪費(fèi)以及貪污受賄等問題，審計(jì)署及各級審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)開展跟蹤審計(jì)的工作，特別是對政府的重大投資項(xiàng)目要全程監(jiān)管審計(jì)。選擇正確的審計(jì)方法是保證對政府公共投資項(xiàng)目跟蹤設(shè)計(jì)是否具有成效的關(guān)鍵因素之一。本文對政府公共投資項(xiàng)目跟蹤設(shè)計(jì)方法進(jìn)行授課的研究，尋求高效合理的審計(jì)方法。

【關(guān)鍵詞】政府公共投資；項(xiàng)目跟蹤審計(jì)

目前我國正處于“十三五”規(guī)劃發(fā)展的重要時(shí)期，“十三五”規(guī)劃是2016- 2020年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壯闊藍(lán)圖，其中明確了165項(xiàng)關(guān)系國計(jì)民生的重大工程項(xiàng)目，落實(shí)這165個(gè)工程項(xiàng)目，可以為我國全面建成小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的支撐 ，一方面，政府對于公共工程的投資作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，對于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長有著顯著作用，另一方面，政府公共投資項(xiàng)目是政府為公民提供的公共產(chǎn)品，對于增進(jìn)全民福利以及提高公民的幸福感和獲得感有著極其重要的作用。

然而由于公共投資項(xiàng)目本身具有社會(huì)影響大、建設(shè)周期長、資金投入量大等特點(diǎn)，在建設(shè)過程中容易出現(xiàn)虛報(bào)業(yè)績、資源浪費(fèi)以及貪污受賄等問題，而且政府公共投資項(xiàng)目資金的主要來源是財(cái)政基礎(chǔ)建設(shè)資金，來自于全民的納稅收入，因此為了保障資金安全、提高建設(shè)項(xiàng)目的效益、保障公民利益并且樹立廉潔高效的政府形象，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)開展對于重大工程項(xiàng)目的全過程審計(jì)監(jiān)督。

一、文獻(xiàn)支持

相比國外，我國政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的實(shí)踐以及理論研究起步較晚，跟蹤審計(jì)最開始應(yīng)用于建設(shè)項(xiàng)目，隨后逐漸向公共投資項(xiàng)目、資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目等方向發(fā)展，但根據(jù)我國近些年的研究顯示，我國政府部門開展跟蹤審計(jì)活動(dòng)的重點(diǎn)還應(yīng)該放在政府公共投資項(xiàng)目上。根據(jù)中國知網(wǎng)（CNKI）文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫，2005年- 2017年關(guān)鍵詞為“政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)”的相關(guān)文獻(xiàn)期刊總共有234篇，其中來源于中國審計(jì)報(bào)的期刊19篇，來源于審計(jì)月刊的期刊18篇。

相關(guān)期刊發(fā)表年度分布情況及發(fā)表年度趨勢如表1- 1和圖1- 1所示。我們可以發(fā)現(xiàn)，我國學(xué)術(shù)界對于政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的理論研究在2008年之后顯著增多，這與2008年爆發(fā)的金融危機(jī)、汶川大地震以及舉辦北京奧運(yùn)會(huì)有密切關(guān)系。另外，隨著政府財(cái)政收入的不斷增加，政府對于公共項(xiàng)目領(lǐng)域的投資力度也在不斷加大，傳統(tǒng)的事后審計(jì)模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足政府對于公共投資項(xiàng)目的全過程審計(jì)需要，因此，學(xué)術(shù)界有關(guān)跟蹤審計(jì)的研究也多起來了。

二、政府公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的涵義及特征

在前人研究的基礎(chǔ)上，本文提出自己的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員，依照法律法規(guī)和一定的流程，對政府投資建設(shè)的重大民生項(xiàng)目的前期籌備、施工過程以及后續(xù)效益進(jìn)行審核與評估的專門工作。

政府公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)既有審計(jì)的共性特征，又有自己鮮明的個(gè)性特征，從個(gè)性特征來看，其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）審計(jì)對象的廣泛性。適度的投資規(guī)模，合理的投資力度是國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，政府投資建設(shè)的項(xiàng)目數(shù)量多，分布廣，無論是基礎(chǔ)性項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目還是競爭性項(xiàng)目，只要涉及政府投資的，都應(yīng)當(dāng)接受全過程的跟蹤審計(jì)。（崔振龍、王長友，2014）

（2）審計(jì)內(nèi)容的復(fù)雜性。由于公共投資項(xiàng)目資金投入量大、建設(shè)期間長，因此審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要對投資項(xiàng)目的建設(shè)過程進(jìn)行審計(jì)，也要對后期工作的執(zhí)行、管理以及效益進(jìn)行評價(jià)。

（3）審計(jì)過程的階段性。政府投資建設(shè)的項(xiàng)目建設(shè)周期較長，審計(jì)機(jī)關(guān)需要分階段進(jìn)行審計(jì)。

（4）審計(jì)技術(shù)的專業(yè)性。由于政府公共投資項(xiàng)目往往涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，包含的內(nèi)容復(fù)雜，因此審計(jì)人員除了具備扎實(shí)的審計(jì)學(xué)科的專業(yè)知識外，還需掌握一定程度的公共建設(shè)、合同執(zhí)行、環(huán)境保護(hù)等多學(xué)科的專業(yè)知識。

三、政府公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的方法

政府公共投資項(xiàng)目通常情況下靈活性都很大，因此在跟蹤審計(jì)過程中可以采取的方法十分廣泛，具體的方法及其應(yīng)用如表1所示：

（一）英國政府公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的方法

英國的審計(jì)機(jī)關(guān)對公共投資項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤審計(jì)的方法多種多樣，本文選取比較有特點(diǎn)的訪談法、質(zhì)量控制法、問題解析和碰頭會(huì)法進(jìn)行介紹。

1、訪談法

英國國家審計(jì)署常采用訪談法來獲取信息，訪談法采用我問你答的形式來獲取信息，其具體類型及應(yīng)用如表2所示。

2、質(zhì)量控制法

在公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)過程中，英國國家審計(jì)署非常重視審計(jì)的質(zhì)量控制工作，采取了“質(zhì)量環(huán)節(jié)”控制和聘請外部機(jī)構(gòu)評價(jià)兩種方式。

英國國家審計(jì)署將公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)分為審計(jì)準(zhǔn)備、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)信息發(fā)布和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)五個(gè)“質(zhì)量環(huán)節(jié)”，每個(gè)環(huán)節(jié)的具體控制內(nèi)容如表3所示。

3、問題解析和碰頭會(huì)法

問題解析和碰頭會(huì)法在英國公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)過程中被廣泛使用，它能保證審計(jì)組盡早地、全面地就審計(jì)步驟和可能產(chǎn)生的審計(jì)結(jié)論與被審計(jì)單位進(jìn)行討論，確保所有的審計(jì)組成員能夠全過程參與審計(jì)。

問題解析法是一種通過確定一個(gè)總括性問題、相關(guān)的子問題以及解決這些問題的具體審計(jì)任務(wù)來規(guī)劃審計(jì)工作的方法。（羅美富、李季澤、章軻，2004）通過此種辦法，審計(jì)人員可以按照嚴(yán)密的步驟將所要回答的總括性問題分解為具體的審計(jì)任務(wù)來指導(dǎo)現(xiàn)場工作，具體結(jié)構(gòu)如下圖1所示：

碰頭會(huì)是將現(xiàn)場獲得的審計(jì)證據(jù)加工成通俗易懂的概括性觀點(diǎn)的小組會(huì)議，它在現(xiàn)場審計(jì)工作結(jié)束后召開，以現(xiàn)場審計(jì)情況為基礎(chǔ)，發(fā)言者在會(huì)上形成能夠在10- 15秒內(nèi)表達(dá)清楚，既直觀又能引起注意的結(jié)論，啟發(fā)他人尋求更多的信息，使結(jié)論逐漸明朗和清楚。

（二）美國政府公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的方法

美國公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)所使用的方法大都通過計(jì)算機(jī)信息技術(shù)手段來輔助實(shí)現(xiàn)，具體審計(jì)工作中所選擇使用的方法以審計(jì)范圍的大小、審計(jì)信息的提供、單位有形資產(chǎn)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)價(jià)值等多個(gè)因素為參照，除了使用查閱、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、檢驗(yàn)等定性方法外，還采取以下方法：

1、利用信息化技術(shù)。創(chuàng)建信息數(shù)據(jù)分析程序，通過對資金收支、組織架構(gòu)及利益相關(guān)者、機(jī)構(gòu)管理體制及政策執(zhí)行情況、單位的內(nèi)部控制評價(jià)等信息進(jìn)行綜合篩選，輸入對應(yīng)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)來對資金的合規(guī)性和各種變量之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系進(jìn)行評估，提高審計(jì)效率。

2、以績效審計(jì)為導(dǎo)向，并著眼于全過程。從評價(jià)決策和預(yù)算投資的可行性，到對公共投資項(xiàng)目實(shí)施前的準(zhǔn)備工作、項(xiàng)目施工和竣工決算進(jìn)行同步審計(jì)。

3、運(yùn)用政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、委托審計(jì)相結(jié)合的模式。對公共投資項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)，由部門或單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行，以確定其是否遵循相關(guān)法律法規(guī)以及公認(rèn)的程序準(zhǔn)則，是否符合相關(guān)要求，并利用有限的人力財(cái)力資源經(jīng)濟(jì)高效地實(shí)現(xiàn)公共投資項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)。根據(jù)實(shí)際情況，公共投資項(xiàng)目也可以將部分審計(jì)工作委托給社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，按照既定要求，對政府和內(nèi)部審計(jì)部門進(jìn)行直接審查與監(jiān)督。（Jack Armitage，2011）審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)不同投資項(xiàng)目的內(nèi)容和特點(diǎn)靈活選擇審計(jì)模式。

四、英美政府公共投資項(xiàng)跟蹤審計(jì)的方法對我國的啟示

在審計(jì)工作所采用的技術(shù)方法方面，英美兩國也有獨(dú)具特色的地方可供我國借鑒，比如英國的問題分析和碰頭會(huì)法，美國先進(jìn)的信息化技術(shù)手段等。具體的啟示有以下兩個(gè)方面。

（一）整合多種審計(jì)模式

美國對于政府公共投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)重視整合多種模式，這種方法對于整合審計(jì)資源、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、提高審計(jì)工作的質(zhì)量與效率有著顯著效果。

借鑒美國的做法，我國審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)完善政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)相結(jié)合的模式，除了傳統(tǒng)的政府審計(jì)以外，合理運(yùn)用內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)，依照不同項(xiàng)目的具體情況來挑選最適宜的方法。挑選社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)時(shí)，要確保審計(jì)高質(zhì)量，就需要保證監(jiān)督是合乎標(biāo)準(zhǔn)的，并且要對審計(jì)工作者開展教育培訓(xùn)。另外，要注重政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)的分工協(xié)作，并建立良好的伙伴關(guān)系，共同做好對公共投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)工作。

（二）創(chuàng)新跟蹤審計(jì)的技術(shù)方法

公共投資項(xiàng)目資金量大、內(nèi)容復(fù)雜、審計(jì)難度大，傳統(tǒng)的審計(jì)方法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足審計(jì)工作的需要，因此，探索新的審計(jì)技術(shù)手段迫在眉睫。

英國國家審計(jì)署開發(fā)的問題解析和碰頭會(huì)法保證了審計(jì)人員和客戶盡早介入審計(jì)工作，幫助審計(jì)人員保持了清晰的觀點(diǎn)，有效地降低了審計(jì)的成本，我國審計(jì)機(jī)關(guān)也可以學(xué)習(xí)與借鑒此種工作方法，并且將認(rèn)知圖法、頭腦風(fēng)暴法等方法應(yīng)用在該方法的各個(gè)步驟中。此外，我國審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)創(chuàng)新意識，不斷探索適合我國公共投資項(xiàng)目實(shí)際情況的技術(shù)方法。

借鑒美國公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)充分利用信息化技術(shù)，創(chuàng)建信息數(shù)據(jù)分析程序來提高審計(jì)工作效率的做法，我國審計(jì)機(jī)關(guān)要探索建設(shè)覆蓋全國的公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)信息共享平臺，鼓勵(lì)審計(jì)人員互相學(xué)習(xí)與交流，另外，創(chuàng)建信息化的跟蹤審計(jì)系統(tǒng)，將項(xiàng)目從立項(xiàng)、施工、竣工等階段的信息納入到系統(tǒng)之中，利用數(shù)據(jù)分析程序，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在的問題并進(jìn)行糾正。

（遂昌縣機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，浙江 麗水 323300）

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