企業(yè)參與：新時代中國災害治理的新趨勢

□楊安華

[湘潭大學 湘潭 411105]

2018年3月，中國正式成立應急管理部，表明中國政府將公共安全與應急管理的地位上升到了前所未有的高度。在此之前，黨的十九大報告中作出中國特色社會主義進入新時代的重要判斷，并指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。為滿足人民日益增長的美好生活需要，應“加強和創(chuàng)新社會治理”，“打造共建共治共享的社會治理格局”。打造共建共治共享的社會治理格局是黨和國家根據(jù)新時代中國主要矛盾變化的新特征和社會發(fā)展新目標做出的戰(zhàn)略性判斷，其本質(zhì)是對社會治理主體的重新定位，強調(diào)政府、社會與企業(yè)共同參與社會治理。中國作為災害大國，不斷發(fā)生的嚴重災害已成為中國人民實現(xiàn)美好生活的巨大障礙，災害成為我國嚴重的社會問題，災害治理因此成為我國社會治理的重要內(nèi)容。故打造政府、社會與企業(yè)共同參與的共建共治共享的災害治理新格局，建立與完善企業(yè)參與災害治理的體制機制，促進企業(yè)參與災害治理，是解決中國應急能力發(fā)展不平衡不充分難題的客觀要求，是新時代中國災害治理工作的新趨勢和新使命。

一、新時代需要中國企業(yè)以“兼善天下”的胸懷參與災害治理

中國自古就有“窮則獨善其身，達則兼善天下”的儒商傳統(tǒng)。中國國家主席習近平在中法建交50周年紀念大會上說，“窮則獨善其身，達則兼善天下”是中華民族始終崇尚的品德和胸懷。在企業(yè)力量正在不斷發(fā)展壯大，中國已經(jīng)進入新時代的偉大歷史時刻，兼善天下，是時候了！

首先，企業(yè)參與災害治理是適應新時代我國社會主要矛盾變化的需要。

黨的十九大報告宣告中國特色社會主義進入了新時代，重要依據(jù)是中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。在新時代，安全已經(jīng)成為人民美好生活需要的重要方面。人民日益增長的美好生活需要對公共安全體系構(gòu)建提出了更多、更高的新要求與新挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為人民在安全、環(huán)境等方面的要求日益增長，安全感、幸福感等超越物資層面的新要求成為新時代中國人民的重要追求目標。因此，滿足人民美好生活需要的公共安全與災害治理體系建設成為新時代中國應急管理的核心工作。這就要求突破以政府為單一主體的傳統(tǒng)災害治理模式，加強災害治理創(chuàng)新，充分發(fā)揮社會力量尤其是企業(yè)的力量，將企業(yè)納入災害治理體系，發(fā)掘與發(fā)揮企業(yè)在災害治理中的重要作用，形成政府–社會–市場共同參與的完整體系，為新時代中國災害治理注入新的活力。

其次，企業(yè)參與災害治理是適應新時代中國實現(xiàn)“兩個一百年”新目標的客觀要求。

十九大報告指出，第一個百年奮斗目標實現(xiàn)以后，從2020年到本世紀中葉可以分兩個階段來安排。第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。第二個階段，從2035年到本世紀中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。因此，中國特色社會主義新時代是決勝全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的時代。要實現(xiàn)這一偉大的目標，需要付出巨大的努力。因為新時代“社會矛盾和問題交織疊加”，災害已成為新時代中國人民實現(xiàn)美好生活的巨大障礙。新世紀以來，我國進入了新的災害多發(fā)期，地震、干旱、洪澇等災害發(fā)生頻繁，各種自然災害造成的損失呈明顯上升趨勢，因災致貧、因災返貧的現(xiàn)象突出①。正如國務院扶貧辦主任范小建在2015年11月27日國務院扶貧辦召開的西部扶貧開發(fā)工作專題會上所指出的，在我國，自然災害依然是致貧返貧的主要因素。開發(fā)災害治理新動力，將具有強大經(jīng)濟實力和專業(yè)技術(shù)的企業(yè)納入國家災害治理體系，充分發(fā)揮企業(yè)的災害治理潛能，提高企業(yè)的災害參與能力，努力掃除災害給我國發(fā)展造成的重大障礙，成為適應新時代中國實現(xiàn)“兩個一百年”新目標的客觀要求。

再次，企業(yè)參與災害治理是解決應急能力發(fā)展不平衡不充分難題的迫切需要。

黨的十九大報告為新時代的背景下加強和創(chuàng)新社會治理描繪了一幅絢麗美好而又切實可行的路線圖。這一路線圖的總框架就是圍繞解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，堅持和完善已經(jīng)確定的社會治理體系，并推進關(guān)鍵體系的建設，努力形成共建共治共享的社會治理格局。這不僅為新時代我國社會治理指明了發(fā)展方向，也為作為社會治理重要內(nèi)容的災害治理指明了方向。企業(yè)作為現(xiàn)代社會最重要的經(jīng)濟社會力量，其具有的強大經(jīng)濟實力和技術(shù)裝備能力，是政府和非政府組織無法相比的，而這些能力，也是災害治理尤其是巨災應對迫切需要的，因此，企業(yè)具有其他組織無法比擬的災害治理潛能。而企業(yè)參與災害治理，又可以產(chǎn)生多方面的社會效益：不僅能夠減輕政府災害治理壓力，同時能夠改善、提高企業(yè)形象，創(chuàng)造共享價值。打造共建共治共享的社會治理格局中，政府、社會與市場作為三大主體在社會治理中都扮演著不可或缺的角色，理應將政府、社會與市場三大結(jié)構(gòu)性力量納入?yún)f(xié)同合作的治理過程并致力于實現(xiàn)全社會的公共利益和公共價值。災害治理也是如此，充分發(fā)揮企業(yè)的作用，讓企業(yè)深度參與災害治理，形成共建共治共享的災害治理格局，成為新時代中國災害治理的重要趨勢。然而，在我國災害治理實踐中，企業(yè)的應急能力并未得到應有的重視，其強大的應急潛能尚未激活，災害治理中的強政府而弱企業(yè)現(xiàn)象突出。汶川地震之后，企業(yè)在災害治理實踐中的作用不斷突顯，但并未得到應有的重視，導致我國應急能力發(fā)展不平衡不充分的難題十分突出。積極發(fā)掘和充分發(fā)揮企業(yè)在災害治理中的積極作用，讓企業(yè)參與災害治理，建立政府、社會與市場共同發(fā)揮作用、互動協(xié)作、共建共治共享的災害治理體系，是解決中國應急能力發(fā)展不平衡不充分難題的迫切需要。

二、中國企業(yè)參與災害治理的條件已經(jīng)成熟

1.國家層面的立法推動、戰(zhàn)略推進奠定了企業(yè)參與災害治理的政治基礎

我國相關(guān)法律法規(guī)要求企業(yè)參與災害治理。在國家政策層面，我國已經(jīng)將“政府主導與社會參與相結(jié)合”作為災害治理的一項基本原則，《汶川地震災后恢復重建條例》明確規(guī)定應堅持政府主導與社會參與相結(jié)合的原則?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》指出，“公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作”，同時規(guī)定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈?！薄吨腥A人民共和國國家安全法》規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)組織和其他社會組織，都有維護國家安全的責任和義務”，同時規(guī)定“企業(yè)事業(yè)組織根據(jù)國家安全工作的要求，應當配合有關(guān)部門采取相關(guān)安全措施”，“向國家安全機關(guān)、公安機關(guān)和有關(guān)軍事機關(guān)提供必要的支持和協(xié)助”。

企業(yè)參與災害治理開始上升為國家戰(zhàn)略。2016年習近平總書記視察唐山時指出“當前和今后一個時期，要著力從引導社會力量有序參與方面進行努力”?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于推進防災減災救災體制機制改革意見》中明確提出要堅持黨委領(lǐng)導、政府主導、社會力量和市場機制廣泛參與的基本原則并健全社會力量參與機制。最近出臺的《國家綜合防災減災規(guī)劃（2016～2020年）》指出，“培育和提高市場主體參與災害治理的能力”；《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》與《國家“十三五”規(guī)劃綱要》均強調(diào)，“更加注重發(fā)揮市場機制作用”，“到2020年，建成與全面建成小康社會要求相適應、全社會共同參與的突發(fā)事件應急體系”。

2.政府職能轉(zhuǎn)變、各級政府的實踐為企業(yè)災害參與提供了機遇和動力

一方面，我國政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)參與災害治理提供機遇和動力。黨的十八屆三中全會正式提出了社會治理的改革理念。黨的十八屆五中全會在關(guān)于加強和創(chuàng)新社會治理的論述中，又提出了“推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”的戰(zhàn)略部署。黨的十九大報告進一步提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。社會治理理念取代社會管理，蘊含著政府職能的深刻轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)的政府單一主體向政府、市場與社會多元治理主體的轉(zhuǎn)變，強調(diào)政府、市場與社會共同參與社會治理。中國是災害大國，災害問題一直是社會問題的核心內(nèi)容。國家政府職能的這種轉(zhuǎn)變顯然為企業(yè)參與災害治理提供機遇和動力。另一方面，各級政府不斷吸收企業(yè)參與災害治理的實踐也為企業(yè)災害參與提供了機遇。從汶川地震到蘆山地震再到魯?shù)榈卣?，一些地方政府在災害應對和災后重建中不斷?chuàng)新，其中重要方式之一就是開始吸收企業(yè)力量參與，不斷將企業(yè)納入當?shù)貫暮χ卫眢w系。

3.企業(yè)災害參與實踐啟動了企業(yè)參與災害治理的行動

中華民族是一個多災多難的民族，災情一直是中國的重要國情[1]。汶川地震以來，非政府組織在災害救援與恢復重建中發(fā)揮了重要作用。與此同時，企業(yè)的作用也開始凸顯，成為災害治理的重要力量[2]。新中國成立至今，中國災害治理路徑已經(jīng)從農(nóng)業(yè)為重、經(jīng)濟為先、能力為軸轉(zhuǎn)向治理為核[3]。企業(yè)在災害治理中的作用逐步凸顯，尤其是從汶川地震到蘆山地震中，中國企業(yè)開始登上災害管理的歷史舞臺。經(jīng)過了汶川地震和玉樹地震的洗禮，中國企業(yè)進一步成長，企業(yè)參與救災行動不再只是一擲千金的慷慨，“理性救災、科學救助”頻現(xiàn)于各企業(yè)的援助第一時間計劃中，從而使蘆山地震的企業(yè)參與行動，成為一次“重技術(shù)、重效率、人性化的系統(tǒng)救援”[4]。蘆山地震救援與災后重建見證了汶川地震以來中國企業(yè)參與災害管理水平在諸多方面的進步。主要表現(xiàn)在：（1）通過公益基金平臺進行捐助，企業(yè)捐贈開始走向規(guī)范化；（2）響應迅速，有序參與，企業(yè)參與開始走向?qū)I(yè)化；（3）災害需求回應精細化，結(jié)合企業(yè)核心業(yè)務參與災害救助；（4）企業(yè)災害參與開始注重可持續(xù)發(fā)展；（5）注重通過與政府、非政府組織建立伙伴關(guān)系參與災害管理[5]。特別值得一提的是自汶川大地震以來，中國大量企業(yè)通過參與“對口支援”提升了災害參與能力。

4.國際上企業(yè)參與災害治理的成功經(jīng)驗為中國企業(yè)災害參與提供了示范

在全球范圍內(nèi)，企業(yè)參與災害治理正在不斷得到重視和實踐。歷史上，政府部門一直是災害治理的唯一主體。但自非政府組織（NGO）在1995年日本阪神地震中發(fā)揮重要作用以來，社會組織在災害治理中的作用變得廣為人知；而美國9·11事件，尤其是卡特里娜颶風發(fā)生后，私營部門在災害應對中的作用不斷凸顯。在日本，從阪神地震到2011年3·11地震海嘯，日本企業(yè)災害參與意識不斷增強，災害參與能力顯著提高[6]。沃爾瑪、華夫閣、谷歌、因特爾和日本花王等公司均成功參與了近年來的多次重大自然災害，災害參與機制逐步完善，參與能力不斷提高。正是基于對企業(yè)作用的重要認識，2005年卡特里娜颶風之后，美國在聯(lián)邦應急管理署成立了私營部門分部，專門負責應急管理中的公私合作。日本則在國家防災組織中設有中小企業(yè)廳，專司企業(yè)的災害應對和參與工作。顯然，從國際上看，無論是這些企業(yè)參與災害治理的成功做法和各國災害參與制度建設的成功經(jīng)驗，均為我國企業(yè)參與災害治理提供了示范。

5.公共部門應急能力不足對企業(yè)參與災害治理提出了現(xiàn)實要求

當前災害問題的復雜性和嚴重性以及我國公共部門災害治理能力的不足直接表明了企業(yè)災害參與的重要性。中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的地區(qū)之一。據(jù)不完全統(tǒng)計顯示，20世紀全球54個最嚴重的自然災害中，有8個發(fā)生在中國。而進入新世紀以來，各種重大災害接連不斷，且交疊發(fā)生的趨勢更加凸顯。如繼2003年“非典”疫情之后，2008年發(fā)生汶川地震和南方冰災，2010年先后發(fā)生玉樹地震和舟曲泥石流，2013年發(fā)生蘆山地震等重點自然災害。洪災、旱災更是不斷發(fā)生且交疊發(fā)生。1990年至2015年的26年間，中國平均每年因自然災害造成約3億人次受災，直接經(jīng)濟損失高達2000多億元[7]。近年來，長期以來，政府是我國災害治理的唯一主體。汶川地震后，非政府組織在災害應對中的作用開始突顯，政府與社會組織的合作開始成為中國災害治理的新趨勢。但從近年來我國災害治理的成效看，單憑公共部門的力量無法滿足災害時期的巨大需求。而從國際災害管理實踐看，企業(yè)已經(jīng)成為災害治理的重要主體，尤其是近年來各國政府在巨災應對中的失敗和私營部門參與巨災應對的高效，進一步反襯出企業(yè)在災害治理中的重要作用[8]，使問題變得不再是私營部門是否應該在國家安全和災害管理中發(fā)揮作用，而是應該發(fā)揮什么樣的作用以及如何通過建立有效的公私合作促進這些目標的實現(xiàn)[9]。

三、探索新時代中國企業(yè)參與災害治理的新思路

國家“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱指出，“建成與公共安全風險相匹配、覆蓋應急管理全過程和全社會共同參與的突發(fā)事件應急體系”?！秶彝话l(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》更是明確指出，“到2020年，建成與有效應對公共安全風險挑戰(zhàn)相匹配、與全面建成小康社會要求相適應、覆蓋應急管理全過程、全社會共同參與的突發(fā)事件應急體系?！蹦繕嗣鞔_，但任務艱巨。因為要建立全社會共同參與的突發(fā)事件應急體系，離不開企業(yè)的作用。雖然我國企業(yè)參與災害治理實踐不斷發(fā)展，但總體水平仍然不高，有關(guān)企業(yè)災害參與的研究也還很少，“至今仍然是一個被嚴重忽視的領(lǐng)域”[10]，在我國尤其如此。理論源于實踐，但理論對實踐有巨大的指導作用。自汶川地震以來，盡管企業(yè)災害參與正成為我國災害治理的一部分，但對管理者來說，所面臨的問題首先是哪些災害需要企業(yè)參與、需要哪些企業(yè)參與、需要什么層次和方式的參與，以及如何組織參與過程等整體性問題。在災害參與實踐中，無序參與和過度參與現(xiàn)象普遍存在。這表明學術(shù)界需要加快企業(yè)參與災害治理研究。

企業(yè)參與災害治理是一個嶄新的研究領(lǐng)域。雖然非政府組織參與災害治理為其提供了一定的經(jīng)驗借鑒，但由于企業(yè)與非政府組織在性質(zhì)與目標等方面的重大差異決定了企業(yè)參與災害治理路徑的獨特性。從根本上講，企業(yè)參與災害治理涉及到為什么需要企業(yè)參與、企業(yè)為什么會參與災害治理、企業(yè)參與系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)以及該系統(tǒng)如何實現(xiàn)有效運行四個基本問題。因此需要系統(tǒng)探索共建共治共享社會治理格局中的企業(yè)災害參與問題，其目標是構(gòu)建企業(yè)災害參與的整合性運行機制和保障機制，為實現(xiàn)企業(yè)有序、高效參與災害治理，進而為打造共建共治共享的災害治理格局，推進國家災害治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供智力支持，推動災害治理理論研究與實踐發(fā)展，在此基礎上提煉企業(yè)參與災害治理的中國方案。

1.國際經(jīng)驗：全球視野下災害政策與實踐中的企業(yè)作用演進。在分析全球企業(yè)災害參與總體趨勢的基礎上，以美國、日本與印度為中心，考察私營部門是如何在應急管理中發(fā)揮作用的，以及在不同時期其作用是如何演變的，并總結(jié)其對新時代中國企業(yè)災害參與的啟示。擬著重分析：（1）以9.11到桑迪颶風三次巨災為中心，考察美國災害政策變化與美國企業(yè)在應急管理中的作用演進。（2）考察阪神地震到3.11地震海嘯日本的災害政策演變與日本企業(yè)災害參與能力的發(fā)展。（3）從PPP視角考察近年來印度企業(yè)在提升國家抗災力中的作用。

2.國內(nèi)探索：中國企業(yè)災害參與的政策演進與能力發(fā)展。（1）通過對新中國成立以來國家災害政策變化的考察，分析我國災害政策是如何從政府單一主體災害治理向共建共治共享模式發(fā)展的；（2）通過對蘆山地震與汶川地震中企業(yè)參與的比較，研究中國企業(yè)災害參與能力的發(fā)展；（3）通過中國和美國社區(qū)減災模式的比較，進一步分析中國企業(yè)災害參與的優(yōu)勢與不足。

3.功能分析：災害治理中的企業(yè)角色、優(yōu)勢與困境。（1）角色分析：依照“政府主導，社會參與”的基本原則，研究包括：企業(yè)在國家應急治理體系中的總體性角色；對不同行業(yè)在災害治理中的角色；從應急管理全過程中分析各行業(yè)的角色。（2）功能優(yōu)勢：著重基于同政府、NGO的比較，從組織、效率、管理、經(jīng)濟、技術(shù)、裝備等方面挖掘企業(yè)災害參與的優(yōu)勢。（3）現(xiàn)實困境：從自身條件和國家制度環(huán)境（制度建設與制度落實）兩方面分析中國企業(yè)災害參與的困境與原因。

4.動力機制：企業(yè)參與災害治理的推力與拉力。企業(yè)災害參與的動力機制，即回答兩個基本問題：企業(yè)為什么會參與災害治理？災害治理為什么需要企業(yè)參與？該機制是一種由推力因素和拉力因素整合而成的雙重動力機制。推力因素是指企業(yè)愿意參與災害治理的驅(qū)動力，這源于企業(yè)自身的參與意識提高的內(nèi)在推動以及災害參與能夠給企業(yè)帶來多方面受益；拉力因素則是指為減輕自身壓力，提高災害治理能力，政府需要、接受與激勵公眾參與的各種因素。擬從企業(yè)、政府、社會三維框架下，從三者相互增強的共生關(guān)系中分析企業(yè)災害參與的雙重動力機制（圖1）。

圖1 災害治理中其企業(yè)、政府與社會相互增強的共生關(guān)系

5.實現(xiàn)機制：企業(yè)災害參與實現(xiàn)機制的構(gòu)建與實施。企業(yè)災害參與實現(xiàn)機制是政府與企業(yè)如何通過合理、合法的渠道就企業(yè)災害參與進行協(xié)商、協(xié)調(diào)和協(xié)作的機制，目標是建立企業(yè)災害參與系統(tǒng)的基本框架和有效運行機制，以實現(xiàn)企業(yè)有序、高效地參與災害治理。該機制的構(gòu)建是解決基本框架問題，即明確其基本構(gòu)成要素與相互關(guān)系。需要著重研究的問題包括：（1）擬構(gòu)建一個包括參與主體、客體、層次、方式、過程、結(jié)果六個維度的整體機制，具體解決誰參與、參與什么、何種程度參與、什么方式參與、如何實施參與、如何評估參與問題。（2）基于參與選擇（包括參與主體、客體、層次和方式的選擇）、參與過程和參與結(jié)果三個維度進一步設計企業(yè)災害參與實現(xiàn)機制的具體實施方案。

6.保障機制：企業(yè)災害參與的制度保障與能力培育。企業(yè)能不能有序而有效地參與災害治理，主要取決于企業(yè)的參與意愿、參與能力、參與制度的完備程度。基于此，需要從參與型政治文化構(gòu)建、政府職能轉(zhuǎn)變、企業(yè)參與能力提升、制度供給等方面探討有效保障機制的建立。參與型政治文化構(gòu)建是企業(yè)災害參與的政治保障；服務型政府建設通過使災害管理部門成為企業(yè)參與實踐的推動者、組織者為企業(yè)參與提供組織保障；企業(yè)災害參與能力提升是企業(yè)具備災害參與的能力保障；參與制度完善是企業(yè)參與實現(xiàn)常態(tài)化與規(guī)范化的基礎，而有效激勵機制的建立則是激發(fā)企業(yè)災害參與熱情的動力保障。其中在企業(yè)災害參與能力提升方面，擬基于應急管理全過程，從防災減災階段的能力儲備、備災階段的能力激發(fā)、應急救援和恢復重建階段的能力輸出與能力動員四大方面設計提升企業(yè)災害參與能力的方案（見圖2）。

圖2 企業(yè)災害參與能力提升路徑

四、結(jié)語

新時代是中國決勝全面建成小康社會、進而全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的時代。實現(xiàn)新時代目標的重要途徑之一是打造共建共治共享的社會治理格局。共建共治共享社會治理格局的本質(zhì)是對社會治理的重新定位，強調(diào)政府、社會與企業(yè)（市場）在社會治理中均扮演著重要角色，其中“共建共治”的核心是參與。社會治理的邏輯起點與歸宿是解決社會問題和滿足社會需求。災情一直是中國的重要國情，災害問題是我國嚴重的社會問題，災害治理因此成為我國社會治理的重要內(nèi)容。激活企業(yè)的災害治理潛能，是新時代提高中國整體災害治理能力，適應新時代中國社會主要矛盾變化和全面建設現(xiàn)代化強國的迫切需要。提高企業(yè)參與災害治理的能力，是打造共建共治共享的社會治理格局的必然要求，是推進國家災害治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新。

注釋：

① 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的地方制定了相關(guān)制度。如湖北省英山縣于2006年印發(fā)了《英山縣因災致貧因災返貧貧困戶精準識別工作實施方案》的通知。