區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下成渝城市群跨域合作的政策、機制與路徑

□鎖利銘 位 韋 廖 臻

[電子科技大學 成都 611731]

引言

促進各地區(qū)協(xié)同治理、共同發(fā)展是新時代的共同愿景。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市公共事務的跨區(qū)域性不斷增強，單一行政邊界下的地方政府已無法完全有效應對，城市與城市之間的協(xié)調(diào)合作顯得越發(fā)重要。要實現(xiàn)一個區(qū)域的協(xié)同快速發(fā)展，必須從體制上打破行政壁壘，擴大國內(nèi)開放，下決心消除限制區(qū)域之間要素自由流動的制度性根源。為此，全國區(qū)域合作系統(tǒng)開始緊緊圍繞加強區(qū)域合作、促進協(xié)調(diào)發(fā)展，切實加大工作力度，不斷拓展合作領域，著力完善跨區(qū)域治理機制。

1979年，國務院提出“揚長避短、發(fā)揮優(yōu)勢、保護競爭、促進聯(lián)合”的十六字方針，地方開始尋求地區(qū)間的經(jīng)濟技術協(xié)作。1986年，國務院印發(fā)《關于進一步推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合若干問題的規(guī)定》，有力推動了區(qū)域合作工作開展。2014年，國務院印發(fā)《國務院關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》，認真組織實施《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》。2015年12月，《國家發(fā)展改革委關于進一步加強區(qū)域合作工作的指導意見》強調(diào)不斷拓展合作領域、豐富合作形式、創(chuàng)新合作機制，努力構筑各地區(qū)比較優(yōu)勢充分發(fā)揮、各類要素有序流動和優(yōu)化配置、地區(qū)間良性互動的區(qū)域發(fā)展格局。在此背景下，我國地方政府跨區(qū)域合作趨勢逐漸明朗，城市群成為我國區(qū)域發(fā)展的主要模式[1]。

培育發(fā)展西部地區(qū)城市群，推進西部地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)是目前區(qū)域發(fā)展的一個重點。黨的十九大指出“要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”，強調(diào)把西部作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的一項重要內(nèi)容?！?014～2020年城鎮(zhèn)化規(guī)劃”中提出，進一步“優(yōu)化提升東部城市群、培育發(fā)展中西部城市群、建立城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機制”。因此，在實踐中亟待創(chuàng)新城市群的合作治理機制。為此，要建立城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機制的前提需要認識并診斷我國目前城市群內(nèi)部地方政府間關系的現(xiàn)狀，從而提出有針對性的合作治理機制創(chuàng)新方向與實現(xiàn)路徑。

近年來，我國學者對跨區(qū)域合作也開展了較有成效的研究，分別從城市規(guī)劃、行政管理、管理科學等科學出發(fā)，對我國具體城市群協(xié)調(diào)發(fā)展實踐進行了問題診斷和管理建議[2～6]。在區(qū)域?qū)用?，Bernardo和Scholz提出解決合作問題的關鍵是在一個特定區(qū)域有一個具有良好連接關系的參與者（代理人），這個參與者能夠給其他面臨不確定性的利益相關者提供更好的合作機會，建立他們之間的合作關系[7]。鎖利銘等提出區(qū)域協(xié)調(diào)網(wǎng)絡治理的觀點，認為我國的地方政府網(wǎng)絡呈現(xiàn)出“多主體參與、多層次支撐、多領域合作以及多合作區(qū)重疊”的特點[1]。地方政府合作網(wǎng)絡是地方政府之間或者地方政府與其他參與者之間為降低潛在風險而形成的彼此依賴的合作關系結構[8]。但是，當彼此依賴的地方政府共同提供公共物品或服務時會面臨制度性集體行動（Institutional collective action）困境，即網(wǎng)絡系統(tǒng)中地方政府基于短期利益的決策導致交易成本增加、外部性與溢出性以及搭便車等[9～11]。崔晶利用制度性集體行動對京津冀區(qū)域的府際合作進行分析從而提出破解合作困境之路[12]。

學術界對于區(qū)域協(xié)同治理的相關研究為本文提供了理論基礎，但目前的研究主要集中在國家宏觀層面和單純城市群微觀層面的研究，對于國家戰(zhàn)略在西部地區(qū)這一中層層面的研究還相對缺乏。因此本文以改革開放四十年為背景，系統(tǒng)梳理我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相關政策及戰(zhàn)略，深入闡釋西部地區(qū)推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的意義，并以成渝城市群為例，分析西部地區(qū)城市群跨區(qū)域合作治理的現(xiàn)狀，試圖探索區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略在西部地區(qū)的實施路徑。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與西部發(fā)展

隨著全球化步伐的逐漸加快，政府已經(jīng)處在一個非常復雜的社會環(huán)境和組織環(huán)境之中，加之區(qū)域問題的日益凸顯，以及地方政府公共事務的疊加，“區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生性和外生性困境不斷加劇”[13]，實現(xiàn)可持續(xù)的區(qū)域治理機制是我國區(qū)域發(fā)展的必然要求。為此，國家高度重視區(qū)域合作工作，力求促使各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、協(xié)作發(fā)展，并做出了相應舉措，各地區(qū)也在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮著作用。

在1985～1990年的第七個五年計劃中國家第一次提到區(qū)域協(xié)調(diào)這一概念，以后的每個五年計劃都提到了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放以來，中央不斷完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，出臺了一系列政策文件以及區(qū)域規(guī)劃。1986～2018年，國家發(fā)布的有關區(qū)域協(xié)調(diào)、區(qū)域發(fā)展的政策文件數(shù)量不斷增加，并呈現(xiàn)出從東部地區(qū)到西部地區(qū)，從大城市群到小城市群的趨勢，展現(xiàn)出國家對于區(qū)域均衡發(fā)展的重視。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出“要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，強調(diào)把西部作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的一項重要內(nèi)容。這是對“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯期我國區(qū)域發(fā)展的新部署，是今后一個時期推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的行動指南。實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，對我國增強區(qū)域發(fā)展協(xié)同性、拓展區(qū)域發(fā)展新空間、推動建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系具有重要的戰(zhàn)略意義。另外，為推動“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略契合互動，使得西部地區(qū)繼21世紀初的西部大開發(fā)國家戰(zhàn)略之后又再次成為對外開放的重要前沿和高地。國家以“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶發(fā)展三大戰(zhàn)略為重點，著眼于實現(xiàn)一體聯(lián)動和重點突破相統(tǒng)一，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。西部地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成為目前區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一項重要內(nèi)容。

城市群是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的一個重要推動力量，也是區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要載體，實現(xiàn)西部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應當加強西部地區(qū)城市群的建設。我國“十三五”規(guī)劃提出“加快城市群建設發(fā)展”，城市群將成為中國未來城鎮(zhèn)化的主要形態(tài)，未來的生產(chǎn)力布局和新的經(jīng)濟增長點都將圍繞城市群進行?！笆濉币?guī)劃綱要提出要規(guī)劃建設19個城市群，打造帶動我國經(jīng)濟持續(xù)增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際合作與競爭的主要平臺。2017年，國家發(fā)改委印發(fā)《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》，提出培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群，力圖通過國家級城市群的建設帶動國內(nèi)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、成渝城市群跨域合作

成渝城市群是西部地區(qū)的典型城市群，同時也是西部地區(qū)綜合實力最強的區(qū)域。2016年，國務院印發(fā)的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確指出，成渝城市群要“在區(qū)域發(fā)展和促進全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮更重要的作用”。因此，加快成渝城市群發(fā)展，對于促進全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增強國家綜合實力具有重要意義。

區(qū)域合作是推動區(qū)域協(xié)調(diào)的重要表現(xiàn)形式。成渝城市群開展跨區(qū)域合作治理，建立健全的跨區(qū)域合作治理機制對于協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)部問題具有重要意義。2004年2月4日，川渝兩省市政府召開合作意向性會議，簽署《關于加強川渝經(jīng)濟社會領域合作共謀長江上游經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的框架協(xié)議》和6個分領域協(xié)議，標志著川渝政府合作真正達成。隨后成渝城市群以2011年獲批的“成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃”為依托，以《成渝城市群規(guī)劃》為指導，逐步開展區(qū)域性的合作，發(fā)布《關于貫徹成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃的實施意見》，簽署合作會談紀要以及《關于加強兩省市合作共筑成渝城市群工作備忘錄》，共同促進成渝城市群的跨區(qū)域合作。

（一）數(shù)據(jù)來源

本文以成渝城市群為研究對象，以“協(xié)議”“四川”“重慶”“成渝經(jīng)濟區(qū)”“成渝城市群”等為關鍵詞，利用爬蟲工具對2011～2017年地方政府官網(wǎng)和所涉及到的機構網(wǎng)站進行關鍵詞文本抓取，并通過人工識別，對符合條件的府際協(xié)議進行篩選、編碼，最后得到80項府際協(xié)議。隨后從成渝城市群跨域合作的領域維度、對象維度、形式維度和方式維度對府際協(xié)議數(shù)據(jù)分別分類統(tǒng)計，以此判斷不同維度的發(fā)展狀況，分析成渝城市群跨域合作的情況。另外，在府際協(xié)議抓取過程中，我們在國務院、國家發(fā)改委等相關國家網(wǎng)站以及四川省、重慶市、成都市官網(wǎng)以及相關機構網(wǎng)站上，對成渝城市群跨區(qū)域合作的相關政策做了重點提取，最終獲取到28項政策文本。

（二）成渝城市群跨域合作政策演變歷程

回顧和梳理成渝城市群演變歷程，國家層面第一次出現(xiàn)成渝經(jīng)濟區(qū)概念是2003年中國科學院地理科學與資源研究所的研究報告《中國西部大開發(fā)重點區(qū)域規(guī)劃前期研究》，提出要積極構建以成渝兩大都市為中心、各級中心城市相互聯(lián)系和合作的中國西部最大雙核城市群。2006年，國家西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃出臺，明確提出建設成渝經(jīng)濟區(qū)；國務院常務會議于2011年5月正式同意批復《成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》；2016年，國務院印發(fā)《關于成渝城市群發(fā)展規(guī)劃的批復》（國函[2016]68號），批復同意《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，成渝經(jīng)濟區(qū)由此轉(zhuǎn)變?yōu)槌捎宄鞘腥骸?/p>

從地方政府層面來看，在2015年5月，由四川省政府和重慶市政府聯(lián)合簽署的《關于加強兩省市合作共筑成渝城市群工作備忘錄》中明確提到成渝將共同推動交通、信息、市場一體化；共同加強公共服務互助、資源環(huán)境保護與利用聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作以及建立雙邊合作工作機制，加強規(guī)劃引導和政策互動。在《成渝經(jīng)濟區(qū)成都城市群發(fā)展規(guī)劃（2014～2020年）》中強調(diào)成都經(jīng)濟區(qū)的合作與發(fā)展問題，促進形成新型城鎮(zhèn)發(fā)展格局；在《川東北經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2014～2020年）》中規(guī)劃落實了廣元、南充、廣安、達州和巴中5市34個縣（市、區(qū)）未來產(chǎn)業(yè)體系構建。

通過對國家層面和地方層面政策文本的分析，我們發(fā)現(xiàn)，目前有關成渝城市群區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策呈現(xiàn)出三個基本特征：

1.政策頒布的年度數(shù)量呈波動式變化

從政策文本的頒布數(shù)量來看，區(qū)域內(nèi)合作的相關政策整體呈現(xiàn)增多趨勢。2004年，先后頒布的有助于促進川渝合作的相關政策，推進了成渝經(jīng)濟區(qū)的快速發(fā)展。隨后的幾年政策頒布進程緩慢，政策頒布數(shù)量相對較少，并且呈現(xiàn)出一多一少的波浪式狀態(tài)。2011年，成渝經(jīng)濟區(qū)確立，國家和地方政府紛紛出臺政策建設成渝經(jīng)濟區(qū)，至此政策文本頒布數(shù)量達到又一個頂峰。2014年，頒布數(shù)量迅速增加，2015～2016年，政策頒布數(shù)量呈穩(wěn)定趨勢?？梢哉f，整體看來區(qū)域內(nèi)政策頒布數(shù)量增長性和波動性并存（如圖1）。

圖1 成渝城市群跨域合作政策頒布情況

2.政策頒布主體國家與地方并重

通過政策發(fā)布單位可以發(fā)現(xiàn)國家層面與省（市）級層面都積極參與了成渝城市群的政策制定過程（如圖2），川渝兩地的合作參與較好。國家層面的政策文件多注重總體規(guī)劃與部署，地方層面多注重具體方案的實施。國家層面，國家發(fā)改委積極配合中央關于建立第四大城市群發(fā)展極點的政策指示，在促進成渝城市群區(qū)域合作中給予政策優(yōu)惠和支持。地方層面，四川省政府從政策頒布入手，創(chuàng)造有利于城市群內(nèi)部經(jīng)濟、政治、文化、交通、勞務等各個領域的合作環(huán)境，表達出強烈的區(qū)域合作意愿，其中2004～2017年出臺正式紅頭文件、政策等多達10次。同時，社會力量和團體也參與到推進成渝城市群的各項合作中來，比如2011年由中國社會科學院經(jīng)濟學部、四川省社會科學院和重慶社會科學院聯(lián)合主辦的“推進成渝經(jīng)濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃實施座談會”，在加快成渝城市群經(jīng)濟方面的合作中發(fā)揮重要作用。

圖2 成渝城市群域合作政策頒布機構情況

3.政策頒布內(nèi)容豐富，涉及領域廣

通過對政策名稱的梳理和政策文本內(nèi)容的具體分析，發(fā)現(xiàn)成渝城市群目前頒布的政策大致劃分為總體發(fā)展規(guī)劃（21%）、合作框架協(xié)議（43%）和具體合作領域建設意見（36%）三種類型。在具體領域的建設意見相關政策中，其內(nèi)容涉及經(jīng)濟、交通、旅游、農(nóng)業(yè)、政治、文化等多個領域。這為成渝城市群開展跨區(qū)域合作提供了政策保障。

（三）成渝城市群跨域合作情況

為探索成渝城市群跨區(qū)域合作的具體情況，我們從四個維度對2011～2017年7個年份成渝城市群的府際協(xié)議數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)分析。領域維度表示7年內(nèi)成渝城市群跨區(qū)域合作的集中領域；對象維度表示7年內(nèi)成渝城市群跨區(qū)域合作的集中方位；形式維度分為正式合作與非正式合作、多邊合作與雙邊合作；方式維度分為互惠合作與對口援助?？梢园l(fā)現(xiàn)目前成渝城市群跨區(qū)域合作治理存在的幾個特征：

1.合作領域分布廣泛，集中于全方位與經(jīng)濟合作

成渝城市群跨區(qū)域合作的領域分布十分廣泛，包括經(jīng)濟、交通、生態(tài)環(huán)境、旅游、人才引進、通信、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療和政治等多個領域。但由于“成渝城市群”建設初期著力于經(jīng)濟建設，并且注重整體的建設規(guī)劃，因此經(jīng)濟領域在幾年的發(fā)展過程中仍占據(jù)主要地位。同時伴隨環(huán)境污染治理應急響應機制的建立，成渝城市群跨區(qū)域之間的環(huán)境合作也比較頻繁，其他領域的合作則相對較少（如表1）。

表1 成渝城市群域合作領域占比

2.區(qū)域內(nèi)合作與區(qū)域外合作均衡，經(jīng)濟示范區(qū)作用特殊

成渝城市群區(qū)域內(nèi)合作與區(qū)域外合作從數(shù)量上來看大致均衡，在川渝合作中，經(jīng)濟示范區(qū)如廣安市的建設意義重大，合作示范區(qū)作為兩省市的地理交界，不僅僅是成渝間的交通樞紐，更是兩地進行全方位合作的先行區(qū)，為促進成渝城市群的全方位合作提供了戰(zhàn)略緩沖和借鑒經(jīng)驗。

3.非正式合作大于正式合作，多邊合作大于雙邊合作

成渝城市群跨區(qū)域合作中，正式合作與非正式合作相對均衡，但非正式合作數(shù)量更多（正式合作占比46%，非正式合作占比54%）。其中非正式合作仍以政府為主導，地方政府極大影響了區(qū)域合作的布局與走向。同時，成渝城市群以多邊合作為主（多邊合作占比63%，雙邊合作占比37%），并且地緣特色占主導作用?；谔厥獾摹半p核心”模式，成渝城市群的雙邊合作多以直接對話為主。

4.以互惠合作為主，對口援助集中于特定城市

四川省和重慶市行政級別相等，經(jīng)濟體量相差不大，定位相似，因此二者在合作時通常以互惠合作為主。2008年汶川大地震期間，四川省遭受了極大的損失，全國各城市對地震災區(qū)進行了對口幫扶，重慶市也擔任了一部分的對口援助工作。

三、成渝城市群跨域合作機制分析

地方政府區(qū)域合作治理機制是一種使得交易成本最小化以及改善主體間關系的組織設計和制度安排。合作過程本身就是高度迭代和非線性的，因此，可以把這個過程簡化為一個循環(huán)周期。按照決策的階段，在一個循環(huán)周期中包含“合作選擇、合作實現(xiàn)與合作協(xié)調(diào)”三個階段[14]。按照這三個階段的發(fā)展演變，成渝城市群在跨區(qū)域合作治理過程中，形成了較為緊密的治理網(wǎng)絡機制和協(xié)作機制。

（一）成渝城市群跨域合作治理網(wǎng)絡機制

1.跨域合作經(jīng)濟網(wǎng)絡整合機制

成渝城市群通過探索區(qū)域間各類市場資源的聯(lián)接和整合、跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)整合等，建立了以各地經(jīng)濟專家、科研機構為主的跨域經(jīng)濟協(xié)調(diào)組織，以及市場化的跨區(qū)域行業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮行業(yè)組織在區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化中的積極作用。成渝城市群內(nèi)部組成跨地區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟及行業(yè)協(xié)會，突破了行政區(qū)劃障礙，各地區(qū)通過建立合作聯(lián)盟、聯(lián)誼會或聯(lián)系網(wǎng)絡，定期召開聯(lián)席會議、論壇或研討會等形式，共同制定跨區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、跨區(qū)域共同市場規(guī)則，推進跨區(qū)域市場秩序建立。

2.跨域合作公共基礎設施網(wǎng)絡整合機制

伴隨經(jīng)濟發(fā)展，成渝之間的公共基礎設施建設得以鞏固。成渝城市群以高鐵網(wǎng)絡的建設與運營為基礎，以城際輕軌、高速公路建設等為契機，優(yōu)化公路網(wǎng)，創(chuàng)新了相對完善的相關管理機制，建立了全方位、多層次的交通網(wǎng)絡協(xié)同規(guī)劃、管理機構，整合交通資源，構建通達、快速、整合的公共交通網(wǎng)絡。此外，成渝城市群還在其他社會性公共基礎設施的建設上做出了努力，包括教育行業(yè)的跨域均衡發(fā)展、科技創(chuàng)新的跨域合作、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化等社會事業(yè)的一體化建設等。

3.跨域協(xié)同治理的溝通協(xié)商機制

跨區(qū)域協(xié)同治理是多元主體參與的協(xié)作治理，需要主體之間進行規(guī)范有序的溝通與協(xié)商，確保溝通協(xié)商過程及時、通暢，結果有效。成渝城市群根據(jù)不同情況建立了幾種跨區(qū)域溝通協(xié)商的組織形式：第一，成立官方或者非官方的委員會，通過定期召開會議，持續(xù)關注跨區(qū)域議題，對其進行溝通和協(xié)商。如成渝城市群每年就經(jīng)濟發(fā)展召開泛成渝經(jīng)濟區(qū)商會合作峰會，持續(xù)對兩地的經(jīng)濟發(fā)展問題進行協(xié)商。第二，非組織化的會議方式。根據(jù)需要溝通協(xié)商的議題內(nèi)容等靈活的確定會議主題與規(guī)模。第三，多元主體間非正式的溝通渠道。跨區(qū)域協(xié)同治理的溝通協(xié)商機制的建立保證了公平、平等、開放的協(xié)商環(huán)境和氛圍，確保了治理主體對于協(xié)商結果的認同和執(zhí)行。

（二）成渝城市群跨域協(xié)作機制

1.政府間協(xié)作的區(qū)域治理平臺的建設

聯(lián)席會是目前成渝城市群跨區(qū)域合作的主要平臺。成渝城市群的城市行政等級包括了一個直轄市和一個省級單位及其下轄的市、縣、區(qū)，其合作交流一般多局限在省級單位。如2013年2月，成都督察局與重慶市人民政府召開2013年國家土地督察工作聯(lián)席會，進一步完善土地管理長效機制，真正落實執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制。《成渝城市群規(guī)劃》指出，鼓勵各城市根據(jù)實際需求研究設立“成渝城市群一體化發(fā)展基金”，促進川渝兩省市聯(lián)席會議議定的城市群建設事項落實。

2.地方政府間行政協(xié)議的簽訂

地方政府間的行政協(xié)議是推動最為積極，且最具成效的治理策略。原因在于借由實質(zhì)執(zhí)行部門之間的協(xié)調(diào)、溝通和合作，是最直接，也是避免“行政區(qū)行政”的最佳處理方式。目前，成渝城市群相關政府和部門簽訂一系列的協(xié)作。但是地方政府間的行政協(xié)議或部門性協(xié)議不具有強制性，如果某一方單獨退出或者不作為，就可能導致區(qū)域治理的“集體行動”困境。

通過對成渝城市群跨區(qū)域治理機制特點的歸納分析，可以發(fā)現(xiàn)盡管目前成渝城市群形成了部分區(qū)域合作治理的機制，但其發(fā)展仍有一些不足，需要不斷的建設和完善。

首先，總體機制不穩(wěn)定，區(qū)域一體化發(fā)展受阻。從目前來看，成渝城市群的跨區(qū)域治理協(xié)調(diào)機制多數(shù)只是地方倡導式的，隨意性較大，區(qū)域一體化進展仍存在體制機制的阻礙。由于成渝城市群各城市分屬不同行政區(qū)，而區(qū)域內(nèi)政府達成的共識也只是通過政府領導個人的承諾實現(xiàn)的，很容易受到地方領導的調(diào)動及其他因素影響。

其次，協(xié)調(diào)機制不充分，核心城市背向發(fā)展。成渝城市群發(fā)展合作面臨的最大現(xiàn)實挑戰(zhàn)和突出矛盾是核心城市背向發(fā)展。重慶、成都兩個核心城市協(xié)調(diào)機制仍需健全，高端發(fā)展平臺的謀劃和建設競爭大于合作。這種情況造成兩地未能深入的進行協(xié)調(diào)，造成產(chǎn)業(yè)結構趨同，地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展自成體系，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏有效分工和整合，兩地產(chǎn)業(yè)布局趨于同質(zhì)化。

第三，治理機制形式單調(diào)，階段性概念區(qū)分模糊。與長三角城市群已經(jīng)形成的健全的區(qū)域合作治理機制相比，成渝城市群目前的區(qū)域合作治理機制略顯單調(diào)，并且在不同階段采用不同合作機制的概念也相對模糊。聯(lián)席會、合作聯(lián)盟、合作協(xié)議是近幾年成渝城市群區(qū)域合作治理的主要機制，通過這些機制達成不同領域的合作，但是對座談會、合作論壇等形式采用的并不多。地方政府進行區(qū)域合作的機制形式多種多樣，采用單一的合作機制難免對不同領域、不同合作問題的解決不盡全面。并且在不同的合作階段采取的合作方式也不一樣，一般而言，是一個由淺入深，由非正式到正式再到非正式的合作過程，成渝城市群在這個方面還有些欠缺。

四、結論及建議

成渝城市群作為西部大開發(fā)的龍頭，在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略作用，因此促進成渝城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快成渝經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟、社會、制度一體化進程不僅是成渝經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，也是促進我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。成渝城市群跨區(qū)域治理要求打破固有的行政區(qū)劃界限、部門管理壁壘，加快區(qū)域市場開放、基礎設施共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治等，形成具有示范和帶動作用的區(qū)域統(tǒng)一市場和區(qū)域治理機制等。在成渝經(jīng)濟區(qū)建設開放型區(qū)域一體化發(fā)展與合作網(wǎng)絡，特別是要加強區(qū)域協(xié)同治理，促進兩地經(jīng)濟深度融合，以合作驅(qū)動區(qū)域經(jīng)濟加快轉(zhuǎn)型升級，才能更好地形成和發(fā)散內(nèi)陸開放型經(jīng)濟發(fā)展的“高地效應”。

首先，消除區(qū)域合作障礙，降低交易成本。打破固有的行政區(qū)劃界限、部門管理壁壘，大力開展跨區(qū)域基礎設施建設，推進跨區(qū)域公共服務機制、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治機制建設，加快區(qū)域市場開放，探索建立跨區(qū)域稅收分配辦法，形成具有示范和帶動作用的區(qū)域統(tǒng)一市場和區(qū)域治理機制。

其次，構建跨界政策網(wǎng)絡，達到合作共信。成渝城市群跨界政策網(wǎng)絡可以提供各成員的政策信息并揭露潛在的風險，通過將短期的地緣關系發(fā)展為重復博弈，從而提高各方聲譽，增加信賴和互惠，減少機會主義行為。

第三，堅持多點多極戰(zhàn)略，均衡區(qū)域發(fā)展。著力強化區(qū)域內(nèi)二三線城市，在保持其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的基礎上承接中心城市成都和重慶轉(zhuǎn)移出來的加工制造業(yè)，形成一個有序的網(wǎng)絡化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑，使各個城市的功能分區(qū)與城市的產(chǎn)業(yè)結構特征相符合，促進區(qū)域的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四，構建區(qū)域聯(lián)動機制，打破區(qū)域限制。大力吸引成渝周邊區(qū)域，共同參與成渝城市群發(fā)展，聯(lián)動“一帶一路”“長江經(jīng)濟帶”“泛珠三角區(qū)域”等重要戰(zhàn)略實施，加快構建“成渝西昆菱形（鉆石）經(jīng)濟圈”，形成內(nèi)陸開放型城市群。對于西部地區(qū)而言，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要加快改革開放的步伐，通過國家支持、自身努力和區(qū)域合作，增強自我發(fā)展能力。同時推動西部地區(qū)城市群建設，健全西部地區(qū)協(xié)調(diào)互動機制，優(yōu)化區(qū)域的發(fā)展方向。

對國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的梳理和對成渝城市群跨域合作政策、機制與路徑的分析補充了國家戰(zhàn)略在西部地區(qū)這一中層層面的研究，同時發(fā)現(xiàn)了以成渝城市群為代表的西部地區(qū)區(qū)域合作的基本情況，為解決西部地區(qū)區(qū)域發(fā)展合作提供了依據(jù)。但成渝城市群有其特殊性，可能無法完全代表西部地區(qū)，這是本文尚存的缺陷也是未來的研究方向。