“省直管縣”改革、土地融資激勵(lì)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)※

倪志良 宗亞輝 郭玉清

內(nèi)容提要：該文通過(guò)構(gòu)建理論模型分析了“省直管縣”改革對(duì)地級(jí)市土地融資策略和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效的影響，并基于全國(guó)281個(gè)地級(jí)市1999-2014年的面板數(shù)據(jù)，利用雙重差分法進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。研究表明：(1) “省直管縣”改革顯著促進(jìn)了地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，且改革強(qiáng)度越大，效果越明顯。(2) “省直管縣”改革對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，與地級(jí)市加大土地供應(yīng)有關(guān)。改革削減了市級(jí)財(cái)權(quán)，迫于財(cái)政壓力，地級(jí)市通過(guò)擴(kuò)張土地供應(yīng)和謀求土地融資的方式維持其財(cái)力支配權(quán)，并通過(guò)吸引外部資本流入提高了本地經(jīng)濟(jì)績(jī)效。(3) 以加大土地供應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，易使地級(jí)市對(duì)第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成畸重畸輕的扶持傾向，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。本文的研究結(jié)論有助于從新的視角評(píng)估“省直管縣”改革的綜合成效。

一、 引 言

“省直管縣”改革是我國(guó)省以下財(cái)政管理體制改革的重要戰(zhàn)略部署，基本取向是將“省-市-縣”財(cái)政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆?市”、“省-縣”并存模式，使省級(jí)財(cái)政與市、縣級(jí)財(cái)政建立直接業(yè)務(wù)往來(lái)。在傳統(tǒng)市管縣體制下，地級(jí)市往往憑借排他性制度設(shè)計(jì)權(quán)，過(guò)度抽取縣級(jí)財(cái)力，使縣級(jí)政府深陷財(cái)政困境(Huang et al.，2017)，甚至被動(dòng)降低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，淪為所謂“吃飯財(cái)政”。針對(duì)傳統(tǒng)體制暴露的弊端，“省直管縣”改革旨在通過(guò)政府級(jí)次精簡(jiǎn)和政府層級(jí)扁平化，解困基層財(cái)政，壯大縣域經(jīng)濟(jì)。

在“省直管縣”改革的經(jīng)濟(jì)影響和政策評(píng)估方面，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“省直管縣”改革能夠緩解縣級(jí)財(cái)權(quán)事權(quán)失衡，提高行政管理效率，因而有利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。Jin和Zou(2005)的理論分析表明，“省直管縣”改革之后，省級(jí)政府統(tǒng)籌縣級(jí)財(cái)政收支，將轉(zhuǎn)移支付直接配置到縣，能夠增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)力，提高縣級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性。鄭新業(yè)等(2011)利用河南省數(shù)據(jù)做雙重差分檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)“省直管縣”改革使直管縣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率提升約1.3個(gè)百分點(diǎn)，這一有利政策效應(yīng)主要源于“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”帶來(lái)的行政效率改進(jìn)而非縱向財(cái)權(quán)配置的垂直統(tǒng)屬管理。袁淵和左翔(2011)利用浙江、福建兩省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)，從微觀層面證實(shí)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革能夠顯著改善非國(guó)有企業(yè)相對(duì)于國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效和發(fā)展?jié)摿?，從而“省直管縣”改革的意義不僅在于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有助于推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。但David(2014)、才國(guó)偉和黃亮雄(2010)認(rèn)為，“省直管縣”改革包含的行政管理和財(cái)權(quán)配置兩個(gè)維度的改革都有助于改善縣域經(jīng)濟(jì)績(jī)效，且兩者共同實(shí)施時(shí)能夠互動(dòng)強(qiáng)化政策效應(yīng)。

與上述文獻(xiàn)從不同側(cè)面肯定“省直管縣”改革的經(jīng)濟(jì)績(jī)效不同，另外一些研究認(rèn)為這項(xiàng)改革未必有利于縣域發(fā)展。Li等(2015)持有的觀點(diǎn)是，“省直管縣”改革可能截?cái)嗍?、縣之間的天然聯(lián)系，壓縮縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，從而抑制縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)潛力。史桂芬和王立榮(2012)的研究發(fā)現(xiàn)，“省直管縣”改革雖然提高了縣級(jí)財(cái)政收入，但增量財(cái)政資源過(guò)多流向工資福利、辦公經(jīng)費(fèi)等消耗性支出，而且省對(duì)縣的直接財(cái)力支持強(qiáng)化了直管縣對(duì)省級(jí)政府的制度依賴(lài)，縣級(jí)財(cái)政征收努力程度及“搞建設(shè)、謀發(fā)展”的積極性相應(yīng)減弱，反而不利于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。賈俊雪和寧?kù)o(2015)基于樣本省份的縣級(jí)微觀數(shù)據(jù)，利用傾向得分匹配法研究表明，“省直管縣”改革增加了省、縣級(jí)政府之間的信息傳遞和政策協(xié)調(diào)難度，激化了市、縣級(jí)政府之間橫向財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，造成了縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲。

由上述文獻(xiàn)可見(jiàn)，無(wú)論從理論還是經(jīng)驗(yàn)研究層面，既有研究都尚未形成共識(shí)性的政策評(píng)估結(jié)論。本文重點(diǎn)從以下方面擴(kuò)展現(xiàn)有文獻(xiàn)研究。首先，既有文獻(xiàn)主要關(guān)注縣級(jí)政府在“省直管縣”改革中的得失，卻大多忽略了地級(jí)市的利益訴求，以及地級(jí)市對(duì)此項(xiàng)改革的政策反應(yīng)和調(diào)整[注]根據(jù)我們掌握的文獻(xiàn)，僅才國(guó)偉等(2011)基于財(cái)政收支、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化等視角，多維度考察了“省直管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的影響，認(rèn)為改革未必?fù)p害市域經(jīng)濟(jì)，但并未關(guān)注地級(jí)市的政策調(diào)整。。本文則將焦點(diǎn)集中在“省直管縣”改革對(duì)地級(jí)市政府行為的影響，以期對(duì)這項(xiàng)改革的政策效應(yīng)作更全面的評(píng)估。其次，現(xiàn)有研究多停留在“省直管縣”改革促進(jìn)或抑制增長(zhǎng)的政策結(jié)果層面，本文則深入探究此項(xiàng)改革究竟通過(guò)何種機(jī)制作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以及是否存在“有利”和“不利”的多重政策效應(yīng)。再者，已有文獻(xiàn)選取的實(shí)證樣本多囿于特定省份，結(jié)論適用性難免存在地域限制；本文則利用全國(guó)廣域數(shù)據(jù)樣本，爭(zhēng)取對(duì)這項(xiàng)改革的政策效應(yīng)做更加詳實(shí)而謹(jǐn)慎的實(shí)證考察。

鑒此，基于“省直管縣”改革這一擬自然實(shí)驗(yàn)，本文利用全國(guó)281個(gè)地級(jí)市1999-2014年的面板數(shù)據(jù)，采取雙重差分法研究“省直管縣”改革對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的影響，以期拓展既有文獻(xiàn)研究。研究發(fā)現(xiàn)，“省直管縣”改革促進(jìn)了地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，且改革強(qiáng)度越大，效果越明顯。這主要由于改革削減了市級(jí)財(cái)權(quán)，迫使地級(jí)市增加土地供應(yīng)拓寬融資渠道，土地及其帶動(dòng)流入的其它資本帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。但這種依靠土地供應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式，遲滯第三產(chǎn)業(yè)的培育和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。本文的研究結(jié)論有助于從新的視角評(píng)估“省直管縣”改革的綜合成效，是對(duì)既有研究的補(bǔ)充和拓展。

本文余下章節(jié)的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分構(gòu)建理論模型并提出假設(shè)；第三部分是研究方法設(shè)計(jì)；第四部分給出回歸結(jié)果并對(duì)其分析；最后是結(jié)論與政策建議。

二、 理論模型與研究假說(shuō)

本文利用一個(gè)簡(jiǎn)單的新古典生產(chǎn)函數(shù)，分析省直管縣改革對(duì)地級(jí)市土地融資策略和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效的影響。考慮處于激烈資本競(jìng)爭(zhēng)中的地區(qū)i，其生產(chǎn)函數(shù)設(shè)定為：

(1)

其中，Ai代表技術(shù)水平，Ki代表流動(dòng)要素資本，Ni代表勞動(dòng)；Li是非流動(dòng)性要素土地，政府征地和土地批租之間的制度溢價(jià)及其他附加收益，成為地方財(cái)政收入的重要組成部分。此外，地方政府收入還可來(lái)自對(duì)產(chǎn)出征收的一次性總付稅，稅率ti在縱向分權(quán)框架中由省級(jí)政府劃定，地級(jí)市政府不具有分配決策權(quán)，但地級(jí)市可以決定其同縣市級(jí)政府之間的收入分配比例。由于資本在逐利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下可在不同地區(qū)快速流動(dòng)，均衡時(shí)各地資本要素的凈收益率趨同，即：

(2)

(3)

本文以I(Li)代表土地出讓金，滿(mǎn)足I′(Li)>0及I″(Li)>0；以C(Gi)反映征地補(bǔ)償、拆遷安置等等土地征用成本，滿(mǎn)足C′(Li)>0及C″(Li)>0。除前文分析的稅收收入tiF(Ki,Ni,Li)和土地出讓金I(Li)外，地級(jí)市還可要求縣級(jí)政府提供上解收入，這部分上解收入設(shè)為Pi。地級(jí)市政府的策略目標(biāo)是考慮土地征用成本，選擇合適土地出讓面積，從總財(cái)政收入中獲取最大效用，即：

(4)

上式中U(·)代表效用函數(shù)，滿(mǎn)足U′(·)>0，U″(·)>0，其最優(yōu)化一階條件為：

(5)

(5)式隱含關(guān)于地方政府土地出讓面積Li和縣級(jí)市上解收入Pi的定量關(guān)系，將其視為兩個(gè)變量的隱函數(shù)，利用隱函數(shù)定理可得：

<0 (6)

(6)式表明，上解收入Pi降低將導(dǎo)致地級(jí)市土地供應(yīng)面積Li增加，經(jīng)濟(jì)涵義是當(dāng)?shù)丶?jí)市的財(cái)政收入被制度性削減后，土地融資激勵(lì)將隨之強(qiáng)化，以便用預(yù)算外土地出讓收入彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)增加的財(cái)政收支缺口。

大量既有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)中發(fā)揮了重要作用，但沒(méi)有深入發(fā)掘地方政府土地融資的制度激勵(lì)。本文研究表明，地級(jí)市土地融資在一定程度上是對(duì)“省直管縣”改革的策略反應(yīng)，其目標(biāo)是抵補(bǔ)預(yù)算內(nèi)因縣級(jí)政府上解收入削減而損失的財(cái)力支配權(quán)。除收入抵補(bǔ)效應(yīng)外，地級(jí)市土地融資策略進(jìn)一步帶來(lái)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的副效應(yīng)，即隨著本地土地供給規(guī)模擴(kuò)張，外部資本在逐利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下流向本地，帶動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率相應(yīng)提升，取得相對(duì)其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。綜上，本文提出如下理論假說(shuō)：

假說(shuō)1：盡管“省直管縣”改革對(duì)縣市級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的影響效應(yīng)尚存爭(zhēng)議，但在地級(jí)市層面，這項(xiàng)改革促使地級(jí)市以擴(kuò)張土地供應(yīng)和謀求土地融資收益的方式維持財(cái)力支配權(quán)，并通過(guò)吸引外部資本流入提高了本地經(jīng)濟(jì)績(jī)效，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)總量層面的有利政策效應(yīng)。

有一利必有一弊。根據(jù)前述分析，“省直管縣”改革主要通過(guò)地級(jí)市政府的土地融資激勵(lì)影響總量經(jīng)濟(jì)績(jī)效；但土地批租收益不同于穩(wěn)定的中長(zhǎng)期稅源，具有強(qiáng)烈的順周期性和產(chǎn)業(yè)依附特征。由此，地級(jí)市政府需要將土地融資優(yōu)先投向軌道交通、管道敷設(shè)、垃圾清運(yùn)等市政設(shè)施投資，以市政投資帶動(dòng)批租收益上漲，涵養(yǎng)可持續(xù)財(cái)源。但這種投融資策略會(huì)催生房地產(chǎn)、建筑、公共工程等第二產(chǎn)業(yè)的過(guò)度發(fā)展，遲滯第三產(chǎn)業(yè)培育，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更多依賴(lài)需求側(cè)拉動(dòng)而非供給側(cè)推動(dòng)。由此本文進(jìn)一步提出第二點(diǎn)理論假說(shuō)：

假說(shuō)2：“省直管縣”改革在提高市域經(jīng)濟(jì)績(jī)效的同時(shí)，激勵(lì)地級(jí)市政府以土地融資收益支持市政建設(shè)和推高地價(jià)，謀求財(cái)力擴(kuò)張可持續(xù)，對(duì)第二和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成畸重畸輕的扶持傾向，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)層面的不利政策效應(yīng)。

三、 研究框架設(shè)計(jì)

1.數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

本文基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要取自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》(1999-2014年)、《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》(1999-2014年)及各省市統(tǒng)計(jì)年鑒。“省直管縣”改革的時(shí)點(diǎn)、范圍等數(shù)據(jù)，通過(guò)查閱各省相關(guān)政策文件整理得到。根據(jù)本文研究需要，我們對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了如下清理：① 剔除行政管理體制與其他省份存在顯著區(qū)別的北京、天津、上海、重慶、海南五省市的地市級(jí)樣本；② 刪除與地級(jí)市平行的盟、地區(qū)、自治州等樣本；③ 刪除數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺失的西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)樣本；④ 鑒于安徽省巢湖市在2011年撤市設(shè)縣，行政級(jí)別下調(diào)，不考慮該地區(qū)樣本；⑤ 為控制潛在異常值的影響，對(duì)全部變量進(jìn)行上下1%分位的縮尾(Winsorize)處理。最后的樣本是1999-2014年281個(gè)地級(jí)市的觀測(cè)值，數(shù)據(jù)總?cè)萘渴?339個(gè)。

2.計(jì)量模型與變量定義

由于同一省份內(nèi)各地級(jí)市的制度環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、地理特征、資源稟賦高度相近，“省直管縣”改革相當(dāng)于在省域范圍內(nèi)植入一項(xiàng)政策試驗(yàn)[注]在此政策實(shí)驗(yàn)中，“實(shí)驗(yàn)組”為改革市，“對(duì)照組”為非改革市，“政策”要素為“省直管縣”改革。，從而可以利用雙重差分法(DID)評(píng)估此項(xiàng)改革的政策效應(yīng)。傳統(tǒng)雙重差分法一般設(shè)置兩個(gè)虛擬變量，分別用于區(qū)別對(duì)照組與實(shí)驗(yàn)組以及改革前與改革后，但我國(guó)各地的改革時(shí)間并不完全相同，無(wú)法在全國(guó)樣本范圍設(shè)置統(tǒng)一的改革時(shí)間虛擬變量。參考Hoynes等(2011)的處理方式，可在計(jì)量模型中加入上述兩類(lèi)虛擬變量的交叉項(xiàng)，通過(guò)觀察該交叉項(xiàng)的系數(shù)及顯著性評(píng)估“省直管縣”改革的政策凈效應(yīng)。

為此，本文首先設(shè)計(jì)如下計(jì)量模型研究“省直管縣”改革對(duì)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響[注]為檢驗(yàn)假說(shuō)一，我們首先研究“省直管縣”改革對(duì)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響，然后進(jìn)一步驗(yàn)證“省直管縣”是否促使地級(jí)市加大土地供應(yīng)以謀求土地融資收益。：

gdp_rateit=β0+βRfmit+AXit+μi+γt+εit

(7)

其中，β0為常數(shù)項(xiàng)，i表示地級(jí)市，t表示年，gdp_rateit作為被解釋變量，代表i市t年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。Rfmit為“省直管縣”改革政策向量，包括reformit和intensityit兩個(gè)維度。reformit表示地級(jí)市是否實(shí)行“省直管縣”改革，如果某市有下轄縣成為改革試點(diǎn)，則自改革當(dāng)年及之后所有年份，該市的reform值均取值為1，否則為0。intensityit代表“省直管縣”改革強(qiáng)度，即某市改革縣占該市全部縣的數(shù)量之比。reformit和intensityit的值相當(dāng)于傳統(tǒng)雙重差分法中的交乘項(xiàng)，回歸系數(shù)用于估計(jì)“省直管縣”改革的政策效應(yīng)。根據(jù)已有研究及地級(jí)市數(shù)據(jù)的可獲性，模型中的其它控制變量Xit包括土地出讓面積(land_lease)、固定資產(chǎn)投資(fixed_assets)、人均gdp(gdp_per)、CPI指數(shù)(cpi)、人口自然增長(zhǎng)率(pop_grth)及政府支出(govnexpend)。γt代表時(shí)間固定效應(yīng)，μi代表市級(jí)截面固定效應(yīng)，雙向固定效應(yīng)可有效控制地域異質(zhì)性和時(shí)間變動(dòng)性的潛在影響。εit為殘差項(xiàng)。

與實(shí)證模型(7)類(lèi)似，本文設(shè)計(jì)如下計(jì)量模型，以進(jìn)一步研究“省直管縣”改革是否促使地級(jí)市加大了土地供應(yīng)：

lit=ρ0+ρRfmit+BRit+μi+γt+εit

(8)

其中，lit是被解釋變量, 表示i市t年的土地供應(yīng)面積。Rit代表影響土地供應(yīng)的其它控制變量，包括人均gdp(gdp_per)、平均工資(wage)、年末人口數(shù)(population)、財(cái)政赤字(govn_deficit)、外商直接投資(fdi)與財(cái)政分權(quán)程度(fiscal_decen)，用以控制影響土地供應(yīng)的內(nèi)外部因素。其它變量的定義與模型(7)相同。

在使用上述模型研究“省直管縣”改革對(duì)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)績(jī)效及土地供應(yīng)影響的基礎(chǔ)上，為繼續(xù)考察這項(xiàng)改革對(duì)市域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，本文設(shè)計(jì)如下計(jì)量模型：

second_sectorit=ω0+ωRfmit+CTit+μi+γt+εit

(9)

(10)

其中，second_sectorit、third_sectorit為被解釋變量，分別表示i市t年第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增加值所占gdp比重。Tit作為一組控制變量，包括勞動(dòng)力(labor)、固定資產(chǎn)投資(fixed_assets)、消費(fèi)水平(consume)、科技能力(tech)[注]由于不存在直接衡量地級(jí)市消費(fèi)水平和科技能力的數(shù)據(jù)，我們分別以市一級(jí)的社會(huì)消費(fèi)品零售總額和財(cái)政科技支出進(jìn)行測(cè)度。等，以控制影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的供給、需求與技術(shù)等因素。其它變量的含義與模型(10)相同。

上述計(jì)量模型中，模型(7)和模型(8)用于檢驗(yàn)假說(shuō)1，模型(9)和模型(10)則用于檢驗(yàn)假說(shuō)2。

3.計(jì)量模型的適用條件檢驗(yàn)

利用雙重差分法研究“省直管縣”改革對(duì)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，需滿(mǎn)足兩個(gè)前提條件(Galiani et al.，2005)。首先，財(cái)政“省直管縣”改革的試點(diǎn)選取過(guò)程必須是隨機(jī)的，即改革試點(diǎn)的選取需外生于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速。其次，實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組在改革前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有基本相同的變化趨勢(shì)。以下是雙重差分法兩個(gè)適用條件的具體檢驗(yàn)過(guò)程：

(1) 隨機(jī)性檢驗(yàn)。根據(jù)雙重差分法的要求，需使用改革前的樣本進(jìn)行隨機(jī)性檢驗(yàn)，因此本文選用1999-2002年[注]“省直管縣”改革最早開(kāi)始于2004年，且為消減改革預(yù)期的影響，未使用2003年的樣本數(shù)據(jù)。的數(shù)據(jù)作為檢驗(yàn)樣本。借鑒鄭新業(yè)等(2011)、王小龍和方金金(2015)的研究方法，本文構(gòu)造如下logit模型檢驗(yàn)“省直管縣”改革試點(diǎn)選取的隨機(jī)性：

Pr(F=1|gdp_rateit,Yit)=G(θ1+θ2gdp_rateit+DYit)

(11)

其中，Pr表示概率，F(xiàn)代表虛擬變量，如果一個(gè)地級(jí)市在樣本期(1999-2014年)內(nèi)實(shí)施“省直管縣”改革，則F值恒為1，否則為0。Yit為控制變量，包括gdp_per，govnexpend，pop_grth等。gdp_rateit是模型(11)重點(diǎn)關(guān)注的變量，如果基于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的視角“省直管縣”改革的試點(diǎn)選取過(guò)程是隨機(jī)的，則在控制Yit之后，gdp_rateit的回歸系數(shù)在統(tǒng)計(jì)上應(yīng)是不顯著的?；貧w結(jié)果[注]②③限于篇幅，這里不再列出回歸結(jié)果。顯示，雖然gdp_per，govnexpend，population的系數(shù)具有一定的顯著性，但gdp_rateit的回歸系數(shù)在統(tǒng)計(jì)上并不顯著。這表明雖然受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府支出規(guī)模及人口數(shù)量等因素的影響，“省直管縣”改革試點(diǎn)的選取過(guò)程并非完全隨機(jī)的，但在控制這些變量之后，改革試點(diǎn)的選取是條件外生于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速的，滿(mǎn)足雙重差分法要求的隨機(jī)性條件。

(2) 同趨性檢驗(yàn)。雙重差分法的同趨性條件要求實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組在改革前具有基本一致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)，即允許實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組改革前的經(jīng)濟(jì)增速存在差異，但這種差異應(yīng)大致相同。參考Galiani等(2015)的研究思路，設(shè)計(jì)如下模型進(jìn)行同趨性檢驗(yàn)：

gdp_rateit=γ0+γ1F+γ2y2000+γ3y2001+

γ4y2002+γ5y2000·F+γ6y2001·F+

γ7y2002·F+EXit+εit

(12)

其中，y2000、y2001與y2002均為年度虛擬變量，F(xiàn)定義同模型(11)，Xit是一組控制變量，其定義與模型(7)中的Xit相同。γ1度量實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組經(jīng)濟(jì)增速的截距差，γ2、γ3與γ4依次估計(jì)實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照2000、2001和2002年的共同時(shí)間趨勢(shì)。最核心的為γ5、γ6和γ7，分別測(cè)度實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組在2000、2001和2002年的時(shí)間趨勢(shì)差異。如果γ5、γ6和γ7在統(tǒng)計(jì)上均不顯著，則可判定實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組在改革前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)基本一致。與隨機(jī)性檢驗(yàn)相同，此處仍使用1999-2002年的數(shù)據(jù)作為檢驗(yàn)樣本，由回歸結(jié)果可知②，所有交乘項(xiàng)系數(shù)在統(tǒng)計(jì)上均不顯著，表明實(shí)驗(yàn)組與對(duì)照組在改革前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)沒(méi)有明顯差異，符合使用雙重差分法的同趨性要求。

進(jìn)一步驗(yàn)證可知，在使用雙重差分法研究“省直管縣”改革對(duì)地級(jí)市土地供應(yīng)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響時(shí)，同樣滿(mǎn)足隨機(jī)性和同趨性條件。

四、 實(shí)證結(jié)果及分析

1. “省直管縣”改革對(duì)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響

(1) 基準(zhǔn)回歸結(jié)果。我們首先根據(jù)模型(7)檢驗(yàn)“省直管縣”改革對(duì)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，表1為相應(yīng)的回歸結(jié)果。(1)-(4)列中使用的政策變量是reform，(5)-(8)列中的為intensity。為保證結(jié)論的穩(wěn)健性，本文采取逐步添加控制變量的方式。由表1可知，各列回歸結(jié)果中reform與intensity的系數(shù)值幾乎均在1%的水平上顯著為正，表明“省直管縣”改革不僅能顯著促進(jìn)地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，且改革強(qiáng)度越大，對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用越明顯。另外，在第(3)、(4)列依次添加變量land_lease及fixed_assets之后，land_lease和fixed_assets的系數(shù)均顯著為正，且reform的系數(shù)值明顯減小。與此類(lèi)似，在第(7)與第(8)列相繼加入land_lease和fixed_assets后，兩個(gè)變量的系數(shù)值顯著為正，intensity的回歸系數(shù)值也顯著變小。這說(shuō)明“省直管縣”改革對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，與地級(jí)市加大土地供應(yīng)有關(guān)。“省直管縣”改革后，省、縣之間的資金調(diào)撥與收支往來(lái)不再經(jīng)過(guò)地級(jí)市，收緊了地級(jí)市占用縣級(jí)財(cái)政資源的渠道。迫于財(cái)政壓力，地級(jí)市往往通過(guò)加大土地供應(yīng)增加財(cái)政收入來(lái)源。作為重要的生產(chǎn)要素，土地及其帶動(dòng)流入的其它資本不僅有助于改善市級(jí)財(cái)力，也在客觀上為地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入動(dòng)力，顯著推動(dòng)了市域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

在其它控制變量中，gdp_per的系數(shù)顯著為正，這是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，人力資源、科技水平及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)較好，良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更有利于市域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。govnexpend的系數(shù)顯著為正，表明在我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品供給已取得巨大進(jìn)步但仍相對(duì)不足的背景下，政府公共財(cái)政支出提供的公共物品與公共服務(wù)可有效改善經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境，有助于市域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。cpi的系數(shù)不顯著，說(shuō)明通貨膨脹對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的影響并不明顯。pop_grth的系數(shù)也不顯著，這與我國(guó)20世紀(jì)末以來(lái)加速進(jìn)入老齡化社會(huì)有關(guān)，雖然我國(guó)人口總量在增加，但人口增速下降，人口結(jié)構(gòu)漸趨惡化，人口紅利對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用難以避免地進(jìn)入了衰減期，這與王偉同(2012)的研究結(jié)論相吻合。

(2) 穩(wěn)健性檢驗(yàn)。為檢驗(yàn)上述基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，在刪除浙江省所有地級(jí)市樣本的基礎(chǔ)上，再次利用模型(7)回歸，結(jié)果顯示③reform與intensity的系數(shù)依然顯著為正，且相繼加入land_lease和fixed_assets之后，reform與intensity的回歸系數(shù)同樣明顯減小。另外，reform及intensity的系數(shù)值明顯小于表1對(duì)應(yīng)列中reform及intensity的系數(shù)值，這主要由于浙江省是較早實(shí)行 “省直管縣”財(cái)政體制改革的省份，無(wú)論改革的時(shí)間跨度還是執(zhí)行力度，浙江省均明顯超過(guò)全國(guó)其它省份，相比其它省份，浙江省“省直管縣”改革的政策效應(yīng)尤為明顯。故在刪除浙江省的樣本數(shù)據(jù)之后，整體改革效應(yīng)會(huì)有所減弱，reform與intensity的系數(shù)值相應(yīng)減小。其它變量回歸系數(shù)的正負(fù)及顯著性均無(wú)變化。上述分析表明基準(zhǔn)回歸結(jié)果具有較好的穩(wěn)健性。

表1 省直管縣改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響

注：括號(hào)內(nèi)為t統(tǒng)計(jì)量；***、**、*分別表示在1%、5%和10%統(tǒng)計(jì)水平上顯著。下同。

2. “省直管縣”改革對(duì)地級(jí)市土地供應(yīng)的影響

由上文可知，“省直管縣”改革對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用，與地級(jí)市在改革后加大土地供應(yīng)有關(guān)?！笆≈惫芸h”改革是否的確促使地級(jí)市增加了土地供應(yīng)面積，仍需進(jìn)一步驗(yàn)證。為此，我們使用模型(8)加以檢驗(yàn)，回歸結(jié)果見(jiàn)表2。

由表2可知，reform與intensity的系數(shù)值均在1%的水平上顯著為正，表明“省直管縣”改革確實(shí)促使地級(jí)市增加了土地供應(yīng)面積。“省直管縣”改革后，地級(jí)市的財(cái)政收入有所減少、支出責(zé)任卻不減反增(才國(guó)偉等，2011)，市級(jí)政府的土地融資激勵(lì)相應(yīng)變大。地級(jí)市依靠其在土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷地位，以低價(jià)征地再高價(jià)出讓?zhuān)ㄟ^(guò)價(jià)格“剪刀差”獲取收益以增加本級(jí)財(cái)政收入[注]財(cái)政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2001年土地出讓金占地方本級(jí)財(cái)政收入的比重為16.6%，2014年則已飆升至56.2%。。

在其它控制變量中，第(4)、(8)列中的population系數(shù)值顯著為正，表明人口數(shù)量仍是決定土地供應(yīng)面積的主要因素之一。fiscal_decen的系數(shù)不顯著。gdp_per和wage的系數(shù)均在1%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著為正，這主要由于人均gdp和人均工資較高的城市，通常也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，因而對(duì)土地的需求更大。govn_deficit的系數(shù)顯著為正，說(shuō)明財(cái)政缺口越大，地級(jí)市依靠土地融資緩解財(cái)政壓力的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)。fdi的系數(shù)也顯著為正，這是由于政府在引入外資的同時(shí)為外商提供企業(yè)用地，滿(mǎn)足其正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

表2 省直管縣改革對(duì)土地供應(yīng)的影響

表1和表2的回歸結(jié)果表明，“省直管縣”改革縮減了市級(jí)財(cái)政收入，促使地級(jí)市加大土地供應(yīng)以謀求土地融資收益，土地融資策略在改善市級(jí)財(cái)政的同時(shí)，也在客觀上促進(jìn)了地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而證實(shí)了本文的假說(shuō)1。

3. “省直管縣”改革對(duì)地級(jí)市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

雖然“省直管縣”改革促進(jìn)了市域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但在我國(guó)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的背景下，依靠擴(kuò)大土地供應(yīng)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式，能否優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、助推產(chǎn)業(yè)升級(jí)，是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。為此，本部分使用模型(9)-(10)研究“省直管縣”改革對(duì)市域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，回歸結(jié)果如表3所示[注]為節(jié)省篇幅，本文只列出了以intensity作為政策變量的回歸結(jié)果。。

由表3可知，intensity的系數(shù)在(1)-(4)列中顯著為正，在(5)-(8)列中則顯著為負(fù)，表明“省直管縣”改革強(qiáng)度越大，越能促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)、抑制第三產(chǎn)業(yè)，從而不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。本文認(rèn)為主要有以下幾個(gè)原因：① “省直管縣”改革迫使地級(jí)市加大土地供應(yīng)拓寬融資渠道，而土地融資收入多用于城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資，刺激了房地產(chǎn)、建筑、公共工程等第二產(chǎn)業(yè)的過(guò)度發(fā)展。② “省直管縣”后，土地出讓金成為市級(jí)財(cái)政重要收入來(lái)源，為提高土地出讓收入，地級(jí)市往往利用其在土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷地位促使土地價(jià)格不斷攀升，推漲了以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本，抑制了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。③ 土地出讓收益遲遲無(wú)法市場(chǎng)化透明化，使得大部分財(cái)富流向少數(shù)人，致使我國(guó)收入分配差距不斷擴(kuò)大，在宏觀經(jīng)濟(jì)層面上容易引起投資率過(guò)高(鄭萬(wàn)吉、葉阿忠，2015)，導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展滯后于第二產(chǎn)業(yè)。④ “省直管縣”改革使得縣域經(jīng)濟(jì)與市域經(jīng)濟(jì)由從屬關(guān)系變成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，為在競(jìng)爭(zhēng)中勝出或繼續(xù)保持優(yōu)勢(shì)地位，地級(jí)市通常優(yōu)先發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)重視不足。表3的回歸結(jié)果及上述分析表明，“省直管縣”改革不利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，從而驗(yàn)證了假說(shuō)2。

表3 省直管縣改革對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

在其它控制變量中，consume的系數(shù)在(3)、(4)列中顯著為負(fù)，在(7)、(8)列中顯著為正，表明消費(fèi)總額的增加不利于第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展卻可促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步。這是由于消費(fèi)水平的提高本身有助于以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，且居民增加的消費(fèi)支出中大部分為發(fā)展性消費(fèi)，而非生存性消費(fèi)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)能有力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。fixed_assets的回歸系數(shù)表明固定資產(chǎn)投資總體上不利于第三產(chǎn)業(yè)占比的增加，因?yàn)楣潭ㄙY產(chǎn)投資大多布局于第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)受益相比較小。tech的系數(shù)不顯著，這是由于我國(guó)科技投入相對(duì)不足，科技產(chǎn)出對(duì)各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)仍然非常有限[注]據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年中國(guó)科研支出占GDP之比為1.84，遠(yuǎn)低于美國(guó)(2.77)、德國(guó)(2.88)及韓國(guó)(4.03)等科技強(qiáng)國(guó)。。labor的系數(shù)表明，勞動(dòng)力數(shù)量的增加有助于第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)影響并不顯著，表明推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的關(guān)鍵在于提高勞動(dòng)者素質(zhì)，提升人力資本價(jià)值。

五、 結(jié)論與政策建議

關(guān)于“省直管縣”改革對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的影響，既有文獻(xiàn)已進(jìn)行大量研究，另外一個(gè)關(guān)注較少但無(wú)法回避的問(wèn)題是改革對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的影響。基于1999-2014年281個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)，本文利用雙重差分法考察了“省直管縣”改革對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的影響及地級(jí)市的政策反應(yīng)和調(diào)整，主要結(jié)論如下:

1. “省直管縣”改革顯著促進(jìn)了地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，且改革強(qiáng)度越大，對(duì)市域經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用越明顯。“省直管縣”改革后，地級(jí)市的財(cái)政收入被制度性削減，促使地級(jí)市以擴(kuò)張土地供應(yīng)和謀求土地融資收益的方式維持財(cái)力支配權(quán)。除增加本級(jí)財(cái)政收入外，地級(jí)市土地融資策略也在客觀上帶來(lái)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提升，即隨著本地土地供給規(guī)模擴(kuò)張，外部資本在逐利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下流向本地，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2. “省直管縣”改革雖然促進(jìn)了地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但改革強(qiáng)度越大，越不利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！笆≈惫芸h”改革在提升市域經(jīng)濟(jì)績(jī)效的同時(shí)，激勵(lì)地級(jí)市政府以土地融資收益支持市政建設(shè)和推高地價(jià)，涵養(yǎng)可持續(xù)財(cái)源，對(duì)第二和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成畸重畸輕的扶持傾向，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。

任何改革均須綜合評(píng)析其利弊得失，不能籠統(tǒng)地貼標(biāo)簽下結(jié)論。作為財(cái)政層級(jí)改革的重要戰(zhàn)略舉措，“省直管縣”改革雖有利于理順財(cái)政級(jí)次治愈縣域經(jīng)濟(jì)，但僅依靠“省直管縣”改革并不能根治所有經(jīng)濟(jì)難題，甚至可能激發(fā)新的問(wèn)題。為此，本文認(rèn)為在推行“省直管縣”改革的同時(shí)，可考慮如下配套措施：第一，賦予地級(jí)市政府發(fā)行市政債的權(quán)利[注]根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，目前我國(guó)市政債的發(fā)行主體只能為省級(jí)政府。，拓寬地級(jí)市的融資渠道。這不僅能夠減少地級(jí)市對(duì)土地融資的過(guò)度依賴(lài)，緩解因土地融資誘發(fā)的各種問(wèn)題，而且有助于市級(jí)財(cái)政透明度的提高和市域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。第二，采取“復(fù)合行政”的方式協(xié)調(diào)改革后的市縣關(guān)系。在該體制下，市縣之間無(wú)論行政級(jí)別高低、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱，共謀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可避免改革后由于市縣之間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的過(guò)度重視，有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。