新時(shí)代邊疆民族地區(qū)基層黨建的調(diào)查報(bào)告
——以普洱市瀾滄拉祜族自治縣大山鄉(xiāng)為例

◇ 文/云南大學(xué)馬克思主義學(xué)院 盧志華

習(xí)近平總書記指出，麻繩最容易從細(xì)處斷。各族群眾對(duì)黨和政府最直觀的感受來(lái)自身邊的黨員、干部，來(lái)自常打交道的基層組織和基層政權(quán)。他強(qiáng)調(diào)，“民族地區(qū)要重視基層黨組織建設(shè)，使之成為富裕一方、團(tuán)結(jié)一方、安定一方的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，使每一名黨員都成為維護(hù)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定、促進(jìn)共同富裕的一面旗幟?！盵1]由于各種主客觀條件的限制，邊疆民族地區(qū)的黨建是比較薄弱的，因此，讓基層黨組織成為新時(shí)代團(tuán)結(jié)凝聚群眾和帶領(lǐng)群眾發(fā)展致富的戰(zhàn)斗堡壘，加強(qiáng)對(duì)邊疆民族地區(qū)基層黨組織的研究與建設(shè)刻不容緩。

一、基本狀況

當(dāng)前，關(guān)于黨建和基層黨建的資料浩如煙海，而關(guān)于“邊疆民族地區(qū)+基層黨建”模式的研究卻乏善可陳，本專題的研究具有較強(qiáng)的理論價(jià)值與實(shí)踐價(jià)值。首先，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視邊疆與民族地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面全面聚焦邊疆民族地區(qū)，這就為基層黨建在邊疆民族地區(qū)的開展提供新的機(jī)遇與平臺(tái)。其次，邊疆民族地區(qū)基層黨建既具一般基層黨建的共性，又具邊疆民族地區(qū)的個(gè)性，進(jìn)而通過(guò)共性與個(gè)性的辯證統(tǒng)一，可以得出符合時(shí)代特點(diǎn)的邊疆民族基層黨建研究成果。再次，新時(shí)代邊疆民族地區(qū)基層黨建主題鮮明、內(nèi)涵豐富，它包括民族政治工作、民族宗教工作、民族統(tǒng)戰(zhàn)工作、扶貧攻堅(jiān)工作、邊疆維穩(wěn)工作等工作，這一系列工作都離不開基層黨組織的動(dòng)員與組織。因此，基層黨組織如何將挑戰(zhàn)化為動(dòng)力，在對(duì)一系列復(fù)雜事務(wù)的回應(yīng)與處理中不斷夯實(shí)邊疆民族地區(qū)基層黨組織的群眾基礎(chǔ)，進(jìn)而將基層組織建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力，這是新時(shí)代邊疆民族研究與基層黨建研究的重要課題。第四，隨著改革的深入進(jìn)行，思想的分化與利益的多元更加明顯，邊疆民族地區(qū)也不例外，并且這種分化與多元會(huì)和民族差異與邊疆因素相互交織，成為當(dāng)前全面深化改革時(shí)期重點(diǎn)處理的問(wèn)題之一。搞活邊疆民族基層黨建，一方面需要遵循基層黨的建設(shè)的一般規(guī)律，另一方面需要把握新時(shí)代邊疆民族地區(qū)面臨的一系列新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)、新機(jī)遇，進(jìn)而在二者的統(tǒng)一邏輯中進(jìn)行思考與研究。

通過(guò)對(duì)瀾滄拉祜族自治縣大山鄉(xiāng)及所屬行政村的調(diào)研，筆者認(rèn)為，該地區(qū)的基層黨建工作具有民族性、邊疆性、欠發(fā)達(dá)性和統(tǒng)戰(zhàn)性的特點(diǎn)。

民族性。該地區(qū)涉及漢族、拉祜族、哈尼族、彝族、傣族、布朗族、回族、白族、苗族等多個(gè)民族，且各民族雜居程度高。與此對(duì)應(yīng)，該地區(qū)的黨員也來(lái)自不同民族，“民族性”成為當(dāng)?shù)亻_展基層黨建工作的一個(gè)重要特點(diǎn)；尊重各民族的風(fēng)俗習(xí)慣、加強(qiáng)民族交流和維護(hù)民族團(tuán)結(jié)成為當(dāng)?shù)亻_展基層黨建工作的重要關(guān)注點(diǎn)。

邊疆性。該鄉(xiāng)地處邊疆，八面環(huán)山，海拔很高，進(jìn)而導(dǎo)致各黨支部及黨員分散嚴(yán)重、信息不通和交通不便。另外，邊疆性一定程度上也會(huì)涉及社會(huì)安全穩(wěn)定因素，因而，該地區(qū)基層黨建的一個(gè)重要任務(wù)是做到矛盾“不上推、不下移”，盡量把不穩(wěn)定因素處理在萌芽狀態(tài)，將基層黨建與維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定緊密結(jié)合起來(lái)。

欠發(fā)達(dá)性。由于地理、教育、氣候、觀念等各種因素的限制，導(dǎo)致該地區(qū)成為典型的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)非常艱巨。欠發(fā)達(dá)給基層黨建帶來(lái)的影響是雙向的，一方面，欠發(fā)達(dá)導(dǎo)致當(dāng)?shù)攸h員思想認(rèn)識(shí)水平有限、文化素質(zhì)偏低和貧困黨員數(shù)量較大，給基層黨建的開展帶來(lái)很大的困難；另一方面，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的黨建往往與當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ鹘Y(jié)合在一起，極大地增強(qiáng)了黨在邊疆民族地區(qū)的認(rèn)同感。

統(tǒng)戰(zhàn)性。統(tǒng)戰(zhàn)性是邊疆民族地區(qū)黨建的一大特色，基層黨建也不例外。團(tuán)結(jié)和教育一位少數(shù)民族黨員某種程度上等于團(tuán)結(jié)和教育一大片少數(shù)民族群眾。調(diào)研者認(rèn)為，該地區(qū)民族關(guān)系融洽，民族矛盾較少，各民族的風(fēng)俗習(xí)慣都能得到相互尊重，這些都是和當(dāng)?shù)攸h建發(fā)揮的統(tǒng)戰(zhàn)作用分不開的，要以黨建貫穿與帶動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)戰(zhàn)工作。

調(diào)研以邊疆民族地區(qū)普洱市瀾滄拉祜族自治縣大山鄉(xiāng)為樣本，進(jìn)行了深入細(xì)致的參觀、訪談、座談的實(shí)地調(diào)查。調(diào)查對(duì)象為普洱市瀾滄拉祜族自治縣大山鄉(xiāng)行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)黨委（政府），8個(gè)行政村黨總支（村民委員會(huì)），行政村下屬自然村（寨）、黨支部與村民小組，以及該鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)的干部、普通黨員和群眾。力求調(diào)查成果精確度高、可信度好、操作性強(qiáng)，既可以為廣泛意義上的基層黨建研究提供啟示，也可以為當(dāng)?shù)睾托值苓吔褡宓貐^(qū)的省、市、縣基層黨建提供經(jīng)驗(yàn)。

調(diào)研中訪談了該鄉(xiāng)黨委書記、分管黨務(wù)的鄉(xiāng)黨委副書記、原分管黨務(wù)的鄉(xiāng)黨委副書記（現(xiàn)為副鎮(zhèn)長(zhǎng)）、鄉(xiāng)黨委組織員、8名村黨總支書記、1名第一書記、鄉(xiāng)初級(jí)中學(xué)黨支部書記、少數(shù)民族黨員若干和村民群眾若干。座談會(huì)包括鄉(xiāng)黨委（政府）領(lǐng)導(dǎo)班子集體座談2次、村黨總支（村民委員會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)班子集體座談2次、自然村（寨）集體座談1次、普通黨員與群眾集體座談若干次。另外，還參加了該鄉(xiāng)全體干部會(huì)議（關(guān)于土地確權(quán)）1次。

二、存在的問(wèn)題及其原因

黨員素質(zhì)方面。其一，受各種主客觀因素的影響，入黨積極分子的工作難以開展。對(duì)黨的基本理論認(rèn)識(shí)不足，自愿入黨的意識(shí)不高，特別是一些婦女群眾，對(duì)于申請(qǐng)入黨還存在顧慮。其二，黨員隊(duì)伍總體結(jié)構(gòu)與層次還有待于完善和提高?！敖刂?017年7月，大山鄉(xiāng)黨委共有黨員492名（包括預(yù)備黨員），其中女黨員83名，占黨員總數(shù)的16.87%；35歲及以下的黨員114名，占黨員總數(shù)的16.87%；大專以上學(xué)歷（包括成人教育）的黨員94名，占黨員總數(shù)的19.12%?！盵2]該鄉(xiāng)黨員存在著女性黨員偏少、年輕黨員偏少、高學(xué)歷黨員偏少的“三少”現(xiàn)象，這些問(wèn)題又會(huì)一定程度上限制該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及黨建水平。其三，少數(shù)基層黨員一定程度上存在“鄉(xiāng)紳”意識(shí)，平民情懷不足。大山鄉(xiāng)黨委曾在2017年6月集中下發(fā)了關(guān)于在“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動(dòng)中整治村霸（黨員）的決定，著力解決黑惡勢(shì)力與宗族勢(shì)力對(duì)基層黨組織的影響與破壞，加強(qiáng)了基層黨組織的自我完善和自我提高能力，力求不斷提升基層黨組織的戰(zhàn)斗力與公信力。其四，司法資源供給并未成為解決該地區(qū)基層事務(wù)的常態(tài)，因此，群眾關(guān)于矛盾與問(wèn)題的解決往往通過(guò)基層黨組織及黨員解決，這樣就會(huì)對(duì)黨員干部的工作作風(fēng)提出了更高要求。然而，部分黨員，特別是黨員干部還存在著“簡(jiǎn)單主義”和“命令主義”傾向。

黨務(wù)管理方面。其一，黨務(wù)開展方式單一，黨務(wù)主要依靠紙質(zhì)文件、會(huì)議等形式進(jìn)行，缺乏微信平臺(tái)、QQ群等多媒體手段的輔助。特別是對(duì)于“群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)”“兩學(xué)一做”“三嚴(yán)三實(shí)”等教育實(shí)踐活動(dòng)，應(yīng)跳出“讀文件、看視頻、寫體會(huì)”的老思路，應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合實(shí)際拓展方式。其二，行政村黨總支及下設(shè)黨支部開展黨建的經(jīng)費(fèi)十分有限。截至2017年，每個(gè)行政村每年有3萬(wàn)元工作經(jīng)費(fèi)，其中分配給黨建的經(jīng)費(fèi)為1萬(wàn)元，而原來(lái)的黨建經(jīng)費(fèi)更少甚至沒(méi)有。另外，雖然行政村黨總支書記可以領(lǐng)取村干部報(bào)酬，但村黨總支下設(shè)的黨支部書記每年津貼僅有600元。無(wú)論從基層黨務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)方面，還是從解決基層黨務(wù)人員后顧之憂方面，黨建經(jīng)費(fèi)的缺乏是非常明顯的。其三，積極性不足。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)貧困黨員較多，有的行政村貧困黨員高達(dá)80%以上。因此，在部分黨員中，一定程度上存在“參加黨員會(huì)議會(huì)耽誤勞動(dòng)”的情緒；部分黨員即使參加了黨員會(huì)議，一般也只關(guān)注與自身切身利益相關(guān)的信息。針對(duì)此類情況，當(dāng)?shù)氐纳霞?jí)有關(guān)部門出臺(tái)了黨員“紅色貸款”政策，即60歲以下符合條件的黨員，可得到低息的10萬(wàn)～20萬(wàn)專項(xiàng)貸款，進(jìn)而可以扶持黨員更好地創(chuàng)業(yè)與生產(chǎn)，也為黨員更好地發(fā)揮帶頭與模范作用提供了資金保障。其四，共青團(tuán)與文衛(wèi)體（即文化、衛(wèi)生、體育工作）工作是基層黨務(wù)工作的重要組成部分。將共青團(tuán)與文衛(wèi)體工作和黨建結(jié)合開展，是該地區(qū)基層黨務(wù)工作的常規(guī)做法。但是在運(yùn)轉(zhuǎn)的過(guò)程中，共青團(tuán)與文衛(wèi)體工作往往會(huì)成為黨建工作的“附帶”，進(jìn)而忽視了其自身的規(guī)律性與發(fā)展性，這無(wú)論對(duì)于共青團(tuán)與文衛(wèi)體工作本身而言，還是對(duì)于黨建工作而言，都是不利的。五，流動(dòng)黨員是黨務(wù)管理的難點(diǎn)，同時(shí)也是廣大黨務(wù)工作者迫切需要探索和解決的問(wèn)題。對(duì)于欠發(fā)達(dá)邊疆民族地區(qū)基層黨組織來(lái)說(shuō)，關(guān)于流動(dòng)黨員的問(wèn)題更為突出。首先，務(wù)工黨員一旦流出，特別是從不發(fā)達(dá)地區(qū)流到較發(fā)達(dá)地區(qū)，他們往往會(huì)將注意力集中到改善自身生活的努力上，進(jìn)而忽視了對(duì)黨組織生活的參與；其次，如果流出地與流入地沒(méi)有建立對(duì)接機(jī)制，往往會(huì)造成流動(dòng)黨員與流動(dòng)地黨組織信息交流障礙，嚴(yán)重的甚至?xí)霈F(xiàn)黨員失聯(lián)或黨組織丟失現(xiàn)象；再次，如果流動(dòng)黨員長(zhǎng)期缺乏組織生活和相關(guān)的思想政治教育，容易造成部分流動(dòng)黨員淡化對(duì)黨組織的依靠感與認(rèn)同感，進(jìn)而使流出地基層組織對(duì)流動(dòng)黨員的動(dòng)員能力受到影響。當(dāng)然，流動(dòng)黨員對(duì)于邊疆民族地區(qū)基層黨組織也具有積極的一面，即流動(dòng)黨員可以將外部新鮮的、發(fā)達(dá)的、先進(jìn)的理念帶入流出地基層黨組織，進(jìn)而為流出地基層黨組織帶來(lái)新的活力與經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)調(diào)研，大山鄉(xiāng)黨委在孟連（屬普洱市下轄的自治縣，是省級(jí)開放口岸）建立了流動(dòng)黨支部，對(duì)該鄉(xiāng)流動(dòng)黨員管理進(jìn)行了試點(diǎn)，而其具體機(jī)制的探索還需要在實(shí)際運(yùn)行中進(jìn)一步把握與完善。

人才培養(yǎng)方面。其一，相當(dāng)部分少數(shù)民族黨員(如拉祜族)不會(huì)說(shuō)漢語(yǔ)，而一些村黨總支書記及支部書記不會(huì)少數(shù)民族語(yǔ)言，進(jìn)而導(dǎo)致講黨課很困難，也影響黨內(nèi)信息的傳遞和對(duì)外信息的拓展。據(jù)此，雙語(yǔ)教育應(yīng)貫穿于該地區(qū)的學(xué)校教育與成人教育的各個(gè)方面和全過(guò)程。其二，鄉(xiāng)級(jí)黨務(wù)部門高學(xué)歷、高層次人才匱乏，延及行政村更是如此。據(jù)了解，截至2017年7月，大山鄉(xiāng)8個(gè)行政村的大學(xué)生村官人數(shù)總和為零，相當(dāng)程度上導(dǎo)致行政村與鄉(xiāng)機(jī)關(guān)無(wú)法全面通過(guò)電子系統(tǒng)進(jìn)行工作對(duì)接，嚴(yán)重影響辦公效率。其三，女性黨員，特別是女性黨員干部很少，相當(dāng)程度上制約當(dāng)?shù)貗D女工作的開展，不利于激發(fā)婦女群眾創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。其四，從該地區(qū)黨務(wù)后續(xù)人才培養(yǎng)方面來(lái)看，鄉(xiāng)級(jí)黨建部門引進(jìn)人才困難，村級(jí)黨總支青年后備人才青黃不接。這無(wú)論對(duì)于該地區(qū)當(dāng)前的黨建開展質(zhì)量，還是今后的黨建發(fā)展規(guī)劃，都有許多不利的影響。

黨組織設(shè)置與有效覆蓋方面?！敖刂?017年7月，除1個(gè)流動(dòng)黨支部（設(shè)在孟連）以外，大山鄉(xiāng)黨委共有基層黨組織45個(gè)，其中黨委1個(gè)，鄉(xiāng)黨委下轄8個(gè)行政村黨總支，行政村黨總支下轄黨支部與鄉(xiāng)黨委直屬黨支部共36個(gè)。”[2]鄉(xiāng)黨委與行政村黨總支均無(wú)黨小組設(shè)置。另外，該鄉(xiāng)行政區(qū)域內(nèi)的中小學(xué)均設(shè)黨支部，且公開掛牌?！捌哒景怂甭?lián)合建立黨支部，也公開掛牌，且這些支部由鄉(xiāng)黨委與上級(jí)業(yè)務(wù)部門黨組織共建共管。該鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)的基層黨組織已基本形成覆蓋。然而，基層黨組織覆蓋不僅僅是機(jī)構(gòu)設(shè)置的覆蓋，還有一個(gè)有效覆蓋問(wèn)題，而有效覆蓋則包括機(jī)構(gòu)設(shè)置的動(dòng)態(tài)調(diào)整和黨組織力量的有效延伸。關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的動(dòng)態(tài)調(diào)整，如該鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)的行政村地勢(shì)險(xiǎn)峻，山路較多，導(dǎo)致許多老弱病黨員參加村黨總支組織生活非常不便。對(duì)此，可以就近原則適當(dāng)增設(shè)黨支部的方式進(jìn)行解決。關(guān)于黨組織力量的有效延伸方面，黨建工作的開展應(yīng)與當(dāng)?shù)厝罕妼?shí)際需求結(jié)合起來(lái)，力戒黨建空泛化。黨務(wù)應(yīng)緊緊結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)主義核心價(jià)值觀教育、扶貧、傳統(tǒng)文化、民族統(tǒng)戰(zhàn)、共青團(tuán)、婦女兒童工作、敬老等各方面的業(yè)務(wù)，將看不見、摸不著的黨建工作化作喜聞樂(lè)見的形式，真正讓黨員入腦、入心，讓群眾對(duì)黨有實(shí)實(shí)在在的認(rèn)同感，最終形成黨建的有效覆蓋。

三、解決的措施與對(duì)策

邊疆民族地區(qū)基層黨建必須在邊疆民族地區(qū)的發(fā)展中加以把握，必須借助邊疆民族的平臺(tái)進(jìn)行自身的調(diào)整、完善與發(fā)展，進(jìn)而使邊疆民族基層黨建真正成為領(lǐng)導(dǎo)邊疆民族地區(qū)基層發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。為此，調(diào)研組根據(jù)調(diào)研結(jié)果給出如下措施與對(duì)策：

第一，對(duì)黨員的教育要制度化、常態(tài)化和規(guī)范化；教育形式和手段要根據(jù)實(shí)際有所創(chuàng)新；教育內(nèi)容要結(jié)合國(guó)家最新的大致方針和本地區(qū)的中心工作設(shè)置；教育的對(duì)象要不斷延伸。特別值得注意的是，要加大對(duì)黨員，特別是黨員干部的前沿意識(shí)、進(jìn)取意識(shí)、拓展意識(shí)和服務(wù)意識(shí)的教育。

第二，加大對(duì)普通黨員的黨性教育，尊重具有民族宗教傳承特點(diǎn)的黨員，黨組織對(duì)他們的思想政治教育要及時(shí)跟上。

第三，積極向有關(guān)部門申請(qǐng)人才引進(jìn)計(jì)劃，要大力引進(jìn)當(dāng)?shù)丶毙璧狞h務(wù)人才、教育人才及大學(xué)生村官，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部。

第四，鄉(xiāng)村兩級(jí)黨務(wù)要逐步推行網(wǎng)絡(luò)電子化辦公，即鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織要通過(guò)電腦、微信、QQ等多媒體形式下達(dá)通知和傳輸文件，進(jìn)而增強(qiáng)黨務(wù)工作的規(guī)范性與時(shí)效性。鄉(xiāng)村兩級(jí)黨組織，特別是村級(jí)黨組織要大力吸收和培養(yǎng)具有較高文化程度的青年后備干部，從人才隊(duì)伍建設(shè)上保障此項(xiàng)工作的推廣。

第五，黨建工作要與業(yè)務(wù)工作緊密結(jié)合起來(lái)，要緊緊圍繞當(dāng)?shù)氐闹行墓ぷ鳎苊獬霈F(xiàn)黨務(wù)工作“空對(duì)空”現(xiàn)象。各黨務(wù)干部及黨員要不斷增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，不斷增強(qiáng)黨組織在群眾中的威望。鄉(xiāng)村兩級(jí)的共青團(tuán)與文衛(wèi)體工作也要同步跟上。

第六，大力推廣普通話，進(jìn)而增強(qiáng)各級(jí)黨組織及黨員和外界溝通的能力，強(qiáng)調(diào)“雙語(yǔ)型”干部的培養(yǎng)與使用。

第七，鄉(xiāng)級(jí)黨建部門應(yīng)積極與一些高等院校、革命教育基地、地方黨校加強(qiáng)溝通與合作，采用遠(yuǎn)程教育、掛牌等多種方式學(xué)習(xí)外界的黨建經(jīng)驗(yàn)。

第八，關(guān)于黨員分散與交通不便導(dǎo)致黨會(huì)難以開展的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以適當(dāng)增設(shè)黨支部加以解決。探索運(yùn)用多媒體（如微信、QQ）開展遠(yuǎn)程黨建。

第九，黨建工作的開展要緊緊依靠群眾，要加強(qiáng)人文關(guān)懷，將“提高群眾的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性”作為開展基層黨建工作的重要任務(wù)之一。

第十，建議鄉(xiāng)級(jí)黨組織部門加強(qiáng)黨建自我研究、自我創(chuàng)新的能力建設(shè)。鄉(xiāng)級(jí)黨組織可抽調(diào)一部分接受過(guò)高等教育的工作人員兼職研究本地區(qū)黨建工作，聯(lián)絡(luò)相關(guān)專職黨建部門進(jìn)行研究。

最后需要說(shuō)明的是，本調(diào)查報(bào)告是在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上形成的，文字內(nèi)容和具體數(shù)據(jù)力求準(zhǔn)確，但限于各種主客觀原因，也難免誤差。本次調(diào)研得到了大山鄉(xiāng)眾多黨員干部與群眾的支持和幫助，在此一并致謝，期望我的調(diào)研成果能給予您們有價(jià)值的參考與幫助。