中非能源合作：規(guī)劃先行，多層并進

□ 文/鄒力行

7月19日至29日，國家主席習(xí)近平應(yīng)邀對阿聯(lián)酋、塞內(nèi)加爾、盧旺達和南非進行國事訪問，在南非約翰內(nèi)斯堡出席金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第十次會晤，過境毛里求斯并進行友好訪問。加強同非洲國家團結(jié)合作一直是我國外交政策的重要基礎(chǔ)。2013年3月，習(xí)近平當選國家主席后的首次出訪，目的地同樣是非洲。

那一次，習(xí)近平主席高瞻遠矚地提出了真實親誠的對非政策理念和正確義利觀。這一次，從中東阿聯(lián)酋到西非之角塞內(nèi)加爾，從非洲內(nèi)陸盧旺達到印度洋和大西洋環(huán)抱中的南非，再到東非島國毛里求斯?？缭饺荷缴衬?，縱橫亞非兩洲。11天行程36000多千米，習(xí)近平主席到訪5國6地，出席近60場雙多邊活動，高屋建瓴提倡議，腳踏實地推合作，聚同化異謀團結(jié)。

中國40年來的改革開放進程與中非關(guān)系發(fā)展歷程并進同行，其中非貿(mào)易額從1978年的7.65億美元增長到2017年的1700億美元。中國迄今已同24個非洲國家建有雙邊層面的全面戰(zhàn)略伙伴或戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。中國已連續(xù)多年成為非洲最大貿(mào)易伙伴，這其中，中非能源合作是重要的組成部分。中國能源企業(yè)以實施優(yōu)惠貸款項目、承包工程、相互貿(mào)易和投資設(shè)廠等多種方式與非洲國家發(fā)展能源合作。

非洲地區(qū)油氣資源豐富，正在成為世界最重要的新興能源資源區(qū)域之一。許多國家都在加強對非洲地區(qū)的能源資源開發(fā)戰(zhàn)略布局。中國與非洲國家加強能源合作，既有助于非洲國家把油氣資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展實力，也有助中國加強能源安全保障。新時期加強中非能源合作需要堅持“規(guī)劃先行，多層并進，轉(zhuǎn)變方式，協(xié)同開發(fā)，多邊合作，資源互補”。

非洲能源地位及形勢

從地緣、戰(zhàn)略和資源三方面看，非洲在全球政治經(jīng)濟格局中的地位不斷上升，對于中國實現(xiàn)中長期戰(zhàn)略目標意義重大。

非洲成為新興的能源資源地。非洲有“世界原料庫”之稱，是世界最為重要的新興能源資源區(qū)域之一。近年來，隨著投資進度的加快，這一地區(qū)油氣資源的勘探開發(fā)力度不斷加大，尤其是隨著深?？碧郊夹g(shù)的應(yīng)用，非洲地區(qū)探明油氣儲量不斷增加，產(chǎn)量和出口量也在快速上升。非洲在世界能源政治格局中的戰(zhàn)略地位愈來愈重要，正在繼拉美墨西哥灣地區(qū)和中東海灣地區(qū)之后，成為全球又一重要的油氣產(chǎn)區(qū)和出口區(qū)，各主要經(jīng)濟體對非洲的能源、資源依賴不斷攀升。除了傳統(tǒng)的油氣資源以外，重要戰(zhàn)略資源進口量也越來越倚重于非洲。

截至2015年，非洲地區(qū)石油探明儲量總計171億噸，占世界總探明儲量的7.13%；天然氣探明儲量14.2萬億立方米，占世界探明總量的7.6%。其中，敘利亞、尼日利亞、安哥拉、阿爾及利亞、蘇丹、埃及6國的探明石油儲量為1205億桶，占整個非洲地區(qū)探明石油儲量的91.2%。尼日利亞、阿爾及利亞、埃及、利比亞4國天然氣探明儲量合計13.5萬億立方米，占非洲地區(qū)天然氣總探明儲量91.8%。由于非洲還有許多未開發(fā)的地塊擁有極為豐富的石油資源，尤其是撒哈拉以南地區(qū)在油氣資源勘探方面還處于起步階段，如非洲的裂谷地區(qū)和靠近加納近海地區(qū)在未來都將成為石油勘探開發(fā)的重點地區(qū)。相關(guān)研究表明，今后10年，全球石油產(chǎn)量增長最快的地區(qū)是幾內(nèi)亞灣周邊國家，包括尼日利亞、赤道幾內(nèi)亞、喀麥隆、加蓬、乍得和安哥拉在內(nèi)的該地區(qū)石油儲量估計有800多億桶。此外，北非國家“規(guī)模油氣勘探”還沒有完全恢復(fù)，尚有廣大區(qū)域未經(jīng)勘探，這一地區(qū)的油氣勘探潛力也比較大。

目前，非洲地區(qū)原油日產(chǎn)量已占世界總產(chǎn)量12%，預(yù)計到2020年，非洲油產(chǎn)量將占世界總產(chǎn)量15%，屆時非洲所產(chǎn)石油大部分面向出口。與此同時，非洲地區(qū)的消費量占比不大。盡管非洲目前擁有近10億人口，但由于整體經(jīng)濟水平較低，工業(yè)發(fā)展較為落后，該地區(qū)的能源消費始終處于較低水平。2010年石油和天然氣消費量僅為155.5百萬噸和1050億立方米，只占世界總消費量3.9%和3.3%。整個非洲大陸的油氣消費總量遠遠不及美國一國，石油、天然氣消費量僅占美國消費量的18.3%和15.4%。非洲地區(qū)整體的油氣資源消費水平較低，出產(chǎn)的油氣大部分用于出口，成為全球一個十分重要的油氣供應(yīng)市場。

非洲能源資源投資優(yōu)勢突出

非洲作為一個新興的能源資源區(qū)，除豐富的油氣資源和巨大的勘探潛力外，它在能源資源投資上還有以下五大優(yōu)勢：

一是整體上相對比較穩(wěn)定的局勢。盡管非洲大陸局部地區(qū)長期處于動蕩和戰(zhàn)亂，尤其是最近幾年，北非突尼斯、埃及、利比亞、敘利亞先后陷入政局動蕩，使非洲大陸表現(xiàn)出一定的不穩(wěn)定性。但是，與中東地區(qū)歷史淵源復(fù)雜、矛盾和困難重重的沖突相比，非洲大陸的局勢在整體上來講還比較穩(wěn)定。實現(xiàn)政局穩(wěn)定和社會和平是非洲社會人心所向大勢所趨。大部分非洲國家為了發(fā)展油氣工業(yè)，促進其國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，都在努力營造良好的政治和社會環(huán)境，通過推進國有公司私有化、制定鼓勵外資政策、舉行勘探開發(fā)國際招標等措施，改善投資環(huán)境，加強對外合作。非洲近20年來連續(xù)保持中速發(fā)展水平，目前正處一個新的發(fā)展階段。

二是較為開放的政策。非洲絕大多數(shù)石油生產(chǎn)國對國際投資持歡迎態(tài)度，這是該地區(qū)石油領(lǐng)域投資優(yōu)勢之一。在非洲聯(lián)盟統(tǒng)一部署下，非洲國家按照“非洲發(fā)展新伙伴計劃”要求，紛紛制定符合本國國情的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和措施，深化區(qū)域合作，加大油氣開發(fā)規(guī)模，加快私有化步伐，制定靈活法規(guī)，實施優(yōu)惠政策招商引資，開展對外油氣合作多元化，彌補國家建設(shè)資金不足和提高民眾生活水平。

三是較高回報率。非洲作為新興能源資源供應(yīng)市場具有明顯的成本優(yōu)勢，投資回報率一般高于世界其他地區(qū)。2009年《非洲經(jīng)濟展望》指出：在所有發(fā)展中地區(qū)，非洲的外國直接投資回報率最高。美國商業(yè)部數(shù)據(jù)也顯示，撒哈拉以南非洲地區(qū)直接投資回報率達24%-30%，明顯高于發(fā)展中國家17%左右的平均值。其重要原因是非洲大部分國家自身缺乏充足的發(fā)展資金，因此只能采取優(yōu)惠措施吸引外資。半數(shù)以上非洲國家，外商投資稅費比較低，這些國家稅收不到國內(nèi)生產(chǎn)總值的20%，而經(jīng)合組織國家稅收通常占國內(nèi)生產(chǎn)總值36%左右。另外，非洲作為新興能源資源區(qū)域，油氣資源的勘探開發(fā)難度較小，成本較低，成功率較高。

四是能源政治格局簡單。盡管非洲與歐洲的合作歷史比較悠久，但是由于大多數(shù)非洲產(chǎn)油國的油氣生產(chǎn)活動還處在起步階段，能源領(lǐng)域的國際合作也剛剛開始，產(chǎn)能相對獨立，尚未形成較強的勢力，除尼日利亞、安哥拉、利比亞、阿爾及利亞四國之外，大部分非洲產(chǎn)油國不屬于OPEC成員，因此石油產(chǎn)量不受產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的配額限制。這為中國、印度等新生國家進入這一地區(qū)創(chuàng)造了良好條件。

五是便捷的運輸配送環(huán)境。與深居歐亞大陸腹地的中亞不同，非洲的油氣資源大多位于地中海和大西洋沿岸或沿海地區(qū)。這一獨特的地域特點使區(qū)內(nèi)的油氣資源在運輸和配送方面更為方便。此外，油氣田遠離非洲大陸腹地，可以使生產(chǎn)活動遠離當?shù)貞?zhàn)亂、政局動蕩、部族沖突等不穩(wěn)定因素的影響。

國際能源價格新趨勢及對中國的影響

今后二三十年，全球能源消耗將持續(xù)增加，對石油的需求仍將很大，石油價格不斷上漲的趨勢比較明顯，對全球經(jīng)濟的影響更加突出。應(yīng)對新形勢，國際社會正在抓緊謀劃新的能源戰(zhàn)略。比如，美國在繼續(xù)支持開發(fā)儲備頁巖氣等新能源技術(shù)的同時，加大了石油庫存量。據(jù)介紹，美國目前報道的石油庫存量比常規(guī)多了4500萬桶，且實際儲備量還可能多很多。美國這種儲備有可能強化其國際戰(zhàn)略手段，增加國際石油市場的波動性。

能源價格新的趨勢和能源地緣政治變化對中國能源安全產(chǎn)生影響。一是對短期能源安全有影響。2017年中國石油凈進口量首次突破4億噸，同比增長10.7%，增速比上年高3個百分點，對外依存度67.4%。二是能源“走出去”企業(yè)項目遭受較大沖擊。截至2017年，中國對非投資存量已超1000億美元，涉及礦業(yè)、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個領(lǐng)域。地區(qū)局勢不穩(wěn)定，中資企業(yè)在當?shù)亻_展的一些工程不得不暫時中止，面臨一定的風(fēng)險損失。三是中國在全球爭奪能源的戰(zhàn)略空間被擠壓。近10多年，美國通過反恐戰(zhàn)爭，加強了與中東地區(qū)伊斯蘭溫和派國家的關(guān)系。阿拉伯之春以后，美國繼續(xù)主導(dǎo)該地區(qū)新秩序的建構(gòu)，以重新恢復(fù)在該地區(qū)的影響力，一定程度擠壓了中國在全球獲取能源的戰(zhàn)略空間。四是中國能源戰(zhàn)略壓力增大。美國在中國東西兩翼的戰(zhàn)略布局，對中國能源進口多元化戰(zhàn)略與中國走出去戰(zhàn)略，形成了新的壓力。由中東變局引發(fā)的一系列相生相伴、環(huán)環(huán)相扣的地區(qū)格局變動和利益板塊調(diào)整，更構(gòu)成中國能源進口多元化戰(zhàn)略與中國“走出去”戰(zhàn)略實施過程中需要面臨的又一道重大難題。中東北非國家政權(quán)的變化，致使中國與這些國家的關(guān)系重新洗牌，需要與新政權(quán)重建良好關(guān)系。中東北非新政權(quán)國家的價值觀向西方進一步靠攏，不利于中國與之建立良好關(guān)系。長期看，美國在此地區(qū)的影響力將會增長，中國要想獲得此地區(qū)的能源供應(yīng)，需要與美國保持良好的溝通與諒解。美國在海上與陸地上連成的兩條線，對中國石油運輸安全造成新的壓力。

因此，加強中非能源合作有利于實現(xiàn)戰(zhàn)略突破。一方面，通過加強中非能源合作，進一步體現(xiàn)務(wù)實外交，既為中國能源安全提供一定的保障，也有助于在一定程度上保住我們的傳統(tǒng)戰(zhàn)略區(qū)域，并在此基礎(chǔ)上開創(chuàng)新的、持久的戰(zhàn)略合作模式。另一方面，在如此重要的戰(zhàn)略區(qū)域保持和擴大中國影響力，也是我們對美外交的重要砝碼，是促使中美關(guān)系由競爭向和諧共贏發(fā)展的重要手段，也是實現(xiàn)多邊外交的重要措施。

加強中非能源合作的途徑

總的考慮是：規(guī)劃先行，多層并進，轉(zhuǎn)變方式，協(xié)同開發(fā)，多邊合作，資源互補。具體內(nèi)容如下：

抓緊制定中非能源合作發(fā)展中長期規(guī)劃。中國首先需要進一步完善能源發(fā)展戰(zhàn)略，下鐵的決心減少和限制耗能行業(yè)產(chǎn)能，加大新能源技術(shù)開發(fā)和節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新，大力提高能源自我滿足率，真正把能源安全握在自己手里。并在此基礎(chǔ)上，制定中非能源合作發(fā)展中長期規(guī)劃，明確不同階段的目標、方向，指導(dǎo)石油企業(yè)開發(fā)非洲市場；建立非洲資源投資工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，增強中國企業(yè)在非洲的整體競爭力；建立非洲資源勘探保障機制，降低企業(yè)投資風(fēng)險。在規(guī)劃實施過程中，靈活采取多種政策手段。比如，上下游一起介入非洲市場，獲取份額油與進口原油并重等。在非洲石油上游進行并購獲得份額油與通過貿(mào)易進口非洲原油成本相當，可采取貿(mào)易與并購相結(jié)合的策略開發(fā)非洲石油市場。在部分份額油就地銷售過程中，可充分利用喀土穆煉油廠提煉中方在非洲獲取的份額油，既可增加利潤，也可擴大中方在非洲成品油市場的份額。中國能源企業(yè)“走出去”取得一定成績，但有些企業(yè)在某些地區(qū)也損失巨大，“走出去”過程中新的挑戰(zhàn)不斷出現(xiàn)。因此，我們既要對企業(yè)“走出去”項目做全面的安全評估，又要采取具體的措施，打好提前量，設(shè)計預(yù)警方案，建立風(fēng)險防控機制。

多層次、多渠道外交和開發(fā)。從歷史經(jīng)驗來看，非洲國家政局常常不穩(wěn)，反對派一旦上臺后，會立刻翻臉推翻前政府的承諾，這對中國的投資十分不利。中國需要在新時期開展多層次和多渠道外交。不僅要進行國家層面的合作，還要做到朝野并重、官民并重，加強與當?shù)仄髽I(yè)、個人、在野力量、非政府組織的合作。多方面更加積極地參與當?shù)氐纳鐣詈徒?jīng)濟建設(shè)，比如多元參與當?shù)厣鐣蜕鐓^(qū)的建設(shè)，除了開礦采油，還要參與醫(yī)療、教育等公益方面的活動，多與國際組織如世界銀行、IMF、聯(lián)合國、非洲區(qū)域組織等合作。這些多元化、多層次的外交與合作有助于最大程度上保護中國在非投資利益的安全。

轉(zhuǎn)變投資方式、擴大投融資范圍。目前中國在非洲的投資多為兩種形式。一種是政府組織的大型投資項目，這種投資得到一些政策優(yōu)惠，融資方便，服務(wù)于國家戰(zhàn)略。另一種是民營企業(yè)投資，中國在非洲的中小企業(yè)雖然數(shù)量龐大，但個體力量較弱，不僅自有資金不足，而且在信貸、抵押等方面大多不符合銀行要求，可融資渠道較少。在新形勢下，中國對非洲的直接投資應(yīng)盡量實現(xiàn)市場化運作，符合國際司法、公法和基本原則并采取多種形式，如綠色投資、合資開發(fā)、參股、跨國并購、與非洲國家實行捆綁式招標等。可以考慮同非洲私營石油公司共同開拓市場，建立中小企業(yè)“走出去”基金和專項貸款，加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦物資源開發(fā)、農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)、工業(yè)合作、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的投資。

加強與美國合作。中美在非洲能源領(lǐng)域的競爭是一個無法回避的事實，但從長遠來看，中美在非洲的能源需求不會引發(fā)長期的劇烈沖突，更不可能引發(fā)大規(guī)模的戰(zhàn)爭。雙方都認識到能源競爭是最自然的競爭，在無序和相互傷害的競爭之中沒有真正的贏家，競爭下的合作才是21世紀能源格局的基本發(fā)展趨勢。中美兩國在非洲能源領(lǐng)域有許多利益交匯點，存在著合作的必要性和現(xiàn)實性。在非洲能源開發(fā)方面，中美作為能源消費大國，確保開發(fā)充足的石油和天然氣資源，以滿足未來的能源需求符合中美兩國的能源戰(zhàn)略安全利益。因此，中國應(yīng)加強與美國在非洲的合作，實現(xiàn)利益捆綁和利益協(xié)商，穩(wěn)定石油價格，協(xié)調(diào)在能源儲備、資金、技術(shù)和運營方面的關(guān)系。另外在提高能源效益、能源開發(fā)中的環(huán)境保護，以及石油下游產(chǎn)品的開發(fā)和可再生能源利用等方面，中美都存在合作的必要性和現(xiàn)實性。兩國避免因競爭而發(fā)生沖突，并能夠通過競爭下的合作實現(xiàn)雙贏。

加強多邊合作。非洲國家眾多，歷史、現(xiàn)實矛盾錯綜復(fù)雜，中國“重雙邊”的傳統(tǒng)外交方式的局限性很容易被放大，雙邊關(guān)系的推進有可能被誤解為有排他性、針對性。非洲正在力圖用一個聲音說話，在多邊與集團合作中追求非洲整體利益的最大化。國際社會也更加注重從建立多邊機構(gòu)、提供法律保障、完善合作機制的角度加強與非洲的合作。順應(yīng)形勢則事半功倍。中國與非洲的多邊合作歷史悠久，在南南合作中積累了豐富經(jīng)驗。中國應(yīng)仔細研究西方主導(dǎo)的國際多邊合作機制，共同維護基本規(guī)范，積極利用中非合作論壇，與南共體、非盟等非洲區(qū)域組織強化關(guān)系。