我國(guó)城市政府治理過程中的“碎片化”困境研究

葛曉龍

摘 要：目前，我國(guó)城市政府在治理公共事務(wù)過程中面臨著“碎片化”困境，這嚴(yán)重阻礙了我國(guó)城市公共服務(wù)水平的提升。在探討城市治理過程中產(chǎn)生“碎片化”原因后；借助整體性治理理論，提出整體化治理路徑，以提升城市政府治理能力。具體的城市整體性治理實(shí)踐路徑：一是重塑公共服務(wù)精神，強(qiáng)化為民服務(wù)意識(shí)；二是職能部門的優(yōu)化整合，提供“無縫隙”公共服務(wù)；三是信息技術(shù)的創(chuàng)新，為整體性治理提供技術(shù)保障。

關(guān)鍵詞：整體性治理；城市政府；碎片化

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.30.067

1 問題的提出：我國(guó)城市政府治理的“碎片化”困境

目前，我國(guó)地級(jí)市、副省級(jí)城市和直轄市均設(shè)市政府、區(qū)政府以及街道辦事處，普遍實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制，市領(lǐng)導(dǎo)著區(qū)，區(qū)又下轄街道辦，正是這種縱向權(quán)力的過度分層式設(shè)置是導(dǎo)致“碎片化治理”。在實(shí)際治理中，作為最基層的街道辦事處卻因人員配置、財(cái)政支持、技術(shù)手段、權(quán)力分配等方面的問題，導(dǎo)致工作多浮于表面，沒有真正深入市民群眾中，城市治理難以取得實(shí)質(zhì)性的成果。此外，不同層級(jí)的政府及其職能部門上下對(duì)口、高度一致，城市公共物品和服務(wù)呈現(xiàn)同質(zhì)化，忽視了市民需求偏好的多樣性。

另外，基于專業(yè)化原則，城市政府又劃分了不同的政府職能部門來提供公共服務(wù)、處理公共事務(wù)，如教育、文化、衛(wèi)生、體育、公安、民政等部門。在城市化初期，城市公共事務(wù)較為簡(jiǎn)單，這種細(xì)化的職能分工有助于提升行政效率，推動(dòng)城市的發(fā)展。但進(jìn)入城市化快速發(fā)展時(shí)期，城市公共事務(wù)越發(fā)復(fù)雜，各職能部門的“單打獨(dú)斗”已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)城市的有效治理。因此，推行整體性治理消除“碎片化”困境，是城市穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是形勢(shì)所迫。

2 整體性治理理論：消除我國(guó)城市政府治理的“碎片化”理論基石

2.1 整體性治理的概念

自希克斯提出整體性治理理論（ Holistic Governance）以來，國(guó)內(nèi)學(xué)界也進(jìn)行廣泛的研究，并形成一系列研究成果。整體性治理是解決碎片化帶來的社會(huì)問題復(fù)雜化的難題，從而提供更完善、更低成本、更有效率的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，以期達(dá)到善治的效果。竺乾威認(rèn)為，整體性治理包含七個(gè)方面的內(nèi)容：互動(dòng)的信息搜尋和提供、以顧客為基礎(chǔ)和以功能為基礎(chǔ)的組織重建、一站式服務(wù)提供、數(shù)據(jù)庫、重塑從結(jié)果到結(jié)果的服務(wù)、靈活的政府過程、可持續(xù)性。本文認(rèn)為，所謂整體性治理是針對(duì)政府在處理公共事務(wù)過程中出現(xiàn)“碎片化”問題而采取一系列應(yīng)對(duì)措施，包括優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)用信息技術(shù)等，以達(dá)到快速有效地供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的目的。

2.2 整體性治理理論對(duì)我國(guó)城市治理的重要意義

伴隨著我國(guó)城市人口激增，城市治理面臨著一系列矛盾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間的矛盾、需求多樣化與供給單一間的矛盾、基本公共服務(wù)不均衡等。這些矛盾的化解依賴于城市政府治理體系和治理能力的建設(shè)，但現(xiàn)實(shí)問題是我國(guó)城市政府在治理過程中呈現(xiàn)出“碎片化”特征，縱橫交錯(cuò)的職能部門在回應(yīng)市民公共需求、應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的城市公共事務(wù)中總是“心有余而力不足”，遇到問題就相互推諉、“踢皮球”。

整體性治理以公共需求為目標(biāo)導(dǎo)向，通過建立職能部門間的無縫對(duì)接，消除原有的部門主義，從而為市民提供方便快捷的公共服務(wù)。整體性治理不是構(gòu)建一個(gè)“巨人政府”，而是以信任為核心，通過部門優(yōu)化整合、信息挖掘運(yùn)用等方式來提升城市政府部門應(yīng)對(duì)復(fù)雜公共事務(wù)的能力。通過協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，消除部門主義，促進(jìn)各職能部門間的有效溝通，提升職能部門間協(xié)作治理的能力。通過整合機(jī)制的建立，消除機(jī)構(gòu)、人員臃腫的現(xiàn)狀，推行“一站式”便民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市資源的優(yōu)化配置和公共利益的最大化。

由此可見，整體性治理不僅是消除我國(guó)城市政府治理中所凸顯的“碎片化”問題，也是踐行“為人民服務(wù)”宗旨的有效路徑。

3 我國(guó)城市政府治理的“碎片化”原因分析與整體性治理路徑的構(gòu)建

3.1 我國(guó)城市政府治理的“碎片化”原因分析

3.1.1 僵化的官僚體制

1887年，威爾遜提出“政治—行政二分”原則，認(rèn)為在行政中應(yīng)遵循“價(jià)值中立”，追尋行政效率的提升。馬克斯·韋伯基于理性人假說和專業(yè)分工原則基礎(chǔ)上，提出了理想的行政組織機(jī)構(gòu)——官僚制。從歷史實(shí)踐來看，專業(yè)化的分工提高行政效率，這是毋庸置疑的，但任何事務(wù)都是不斷變化發(fā)展的，這種以專業(yè)化分工、嚴(yán)密層級(jí)結(jié)構(gòu)為特征的官僚制已難以適應(yīng)快速發(fā)展的城市社會(huì)生活，城市治理過程中“碎片化”問題日益嚴(yán)重。

當(dāng)前，我國(guó)城市政府的組織結(jié)構(gòu)完全依照馬克斯·韋伯“理想行政組織模式”的邏輯體系組建：一是專業(yè)化分工，把城市公共事務(wù)的治理分派給不同的職能部門；二是，嚴(yán)密的行政等級(jí)。從縱向?qū)蛹?jí)上看，區(qū)政府在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)所轄區(qū)域進(jìn)行治理，并提供相應(yīng)的公共物品和服務(wù)，同樣道理，作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處也要依據(jù)上級(jí)指示，協(xié)助區(qū)政府治理日常城市公共事務(wù)。另外，各區(qū)政府和街道實(shí)行屬地管理，只管“自己的一畝三分地”，不利于為市民提供無縫隙的公共服務(wù)。從橫向職能分工看，我國(guó)城市政府職能部門分工過于細(xì)致，導(dǎo)致部門林立。

菲利普·庫珀認(rèn)為技術(shù)變遷、環(huán)境的急劇變化、社會(huì)問題的復(fù)雜化、第三部門的崛起、人口構(gòu)成的變化等因素都對(duì)傳統(tǒng)的官僚制組織理論提出了挑戰(zhàn)。我國(guó)正處于城市化快速推進(jìn)階段，城市社會(huì)處于急劇變遷過程中，各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性大大增加，僵化的官僚制組織結(jié)構(gòu)難以應(yīng)對(duì)城市發(fā)展中風(fēng)向與挑戰(zhàn)，必須實(shí)施整體性治理。

3.1.2 公共服務(wù)精神的缺失

行政倫理是實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的重要途徑。而行政倫理的核心就是給公共服務(wù)精神，即我們所說“為人民服務(wù)”的宗旨。在城市政府治理過程中，行政人員必須摒棄其“理性經(jīng)濟(jì)人”的角色，他必須是也只能是“行政人”。但當(dāng)前“理性經(jīng)濟(jì)人”的角色充斥在行政人員日常的城市公共事務(wù)治理過程中，各種公共事務(wù)治理的背后都牽涉到行政人員的前途命運(yùn)。

在城市治理實(shí)踐中，各種指標(biāo)性任務(wù)自上而下層層下達(dá)，同時(shí)，上級(jí)部門在最終的績(jī)效考核中具有決定作用，這就造成了行政人員“只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)不對(duì)群眾負(fù)責(zé)”的約束機(jī)制。這是似一場(chǎng)“政治錦標(biāo)賽”，每一位行政人員都關(guān)注自己的任務(wù)是否出色完成。這種行政人員、職能部門的“精打細(xì)算”使得城市治理跨區(qū)、跨部門公共服務(wù)難以有效推行。

3.1.3 城市治理中的政務(wù)信息“碎片化”

所謂的政務(wù)服務(wù)“信息孤島”：一般是指各個(gè)政府部門的信息來源、信息平臺(tái)、信息處理以及信息運(yùn)用不能實(shí)現(xiàn)相互融合、相互獨(dú)立的現(xiàn)象。囿于管理體制等方面的原因，各職能部門的信息資源難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，造成信息資源流通不暢，形成一個(gè)“信息孤島”。同時(shí)各職能部門所建立的電子信息平臺(tái)和信息錄用標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致諸多信息資源無法共建共享。這種政務(wù)信息“碎片化”會(huì)給市民的工作生活帶來諸多不便，諸如“我媽是我媽”的奇葩證明、跨區(qū)讀書的已買房證明等等。

安東尼·唐斯在《官僚制內(nèi)幕》中提出“官僚組織的領(lǐng)域” 的概念，通過這一概念我們可以很好地解釋政務(wù)信息的“碎片化”。每一個(gè)職能部門都自己的“領(lǐng)域”，在這個(gè)“領(lǐng)域”內(nèi)都試圖通過政策手段，保護(hù)自己的資源，維護(hù)自己的利益。政務(wù)信息作為一種信息資源，成為各職能部門實(shí)現(xiàn)部門利益的有效手段。在城市治理實(shí)踐中，各種部門主義幾乎無處不在，并由此形成了城市治理中政務(wù)信息“碎片化”。

3.2 整體性治理的路徑構(gòu)建

通過上述的分析，我國(guó)城市治理的“碎片化”問題形成原因依然呈現(xiàn)出來，對(duì)此，本文從公共服務(wù)精神重塑、職能部門優(yōu)化重組、信息技術(shù)創(chuàng)新三方面提出對(duì)策。

3.2.1 公共服務(wù)精神的重塑

公共利益是城市政府治理實(shí)踐的基本價(jià)值取向，它對(duì)行政人員日常的城市治理中的行政行為具有引導(dǎo)作用。公共服務(wù)精神的重塑是行政人員自覺履行行政責(zé)任的重要途徑，通過行政人員公共服務(wù)精神的覺醒，引導(dǎo)行政人員在日常的城市治理過程中積極為民服務(wù)。

整體性治理需要公共服務(wù)精神的重塑，以積極回應(yīng)社會(huì)公眾需求，摒棄原有的部門主義，提升各職能部門和行政人員的價(jià)值理念。應(yīng)從以下三方面開展公共服務(wù)精神的重塑：一是開展思想教育工作，培育行政人員的公正精神、責(zé)任精神、公平與平等精神以及服務(wù)精神，以實(shí)現(xiàn)各職能部門的行政人員積極主動(dòng)回應(yīng)市民需求；二是，建立健全以市民公共服務(wù)滿意度為核心的績(jī)效考核機(jī)制。

3.2.2 職能部門的優(yōu)化整合

特定的組織結(jié)構(gòu)總是特定社會(huì)環(huán)境下的產(chǎn)物，傳統(tǒng)的官僚組織結(jié)構(gòu)就是工業(yè)革命下的產(chǎn)物。在工業(yè)革命時(shí)期，傳統(tǒng)官僚制模式可以很好地適應(yīng)工業(yè)時(shí)代的發(fā)展。但步入后工業(yè)時(shí)代，整個(gè)社會(huì)環(huán)境發(fā)生巨大變化，公共事務(wù)日益復(fù)雜、社會(huì)變化劇烈，傳統(tǒng)的官僚組織機(jī)構(gòu)已難以招架。為此，應(yīng)優(yōu)化整合各職能部門，以提升城市整體性治理水平。

一方面是政府部門的優(yōu)化整合。首先，要編制以公共需求為導(dǎo)向的部門整合方案，把涉及市民日常生活緊密相關(guān)的部門整合為一個(gè)大的服務(wù)部門，實(shí)現(xiàn)大部門治理。其次，建立部門整合領(lǐng)導(dǎo)小組，確保政府部門整合的順利實(shí)施。這樣通過政府部門整合，搭建起城市公共服務(wù)供給“一體化”平臺(tái)，以快速回應(yīng)市民公共需求。另一方面是政府部門的運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化。整體性治理著眼于政府機(jī)構(gòu)和組織體系整體運(yùn)作的協(xié)調(diào)性、協(xié)同性和整合性，強(qiáng)調(diào)層級(jí)節(jié)制和專業(yè)分工基礎(chǔ)上政府運(yùn)作的整合。

3.2.3 信息技術(shù)的創(chuàng)新

城市政府的整體性治理始終離不開信息技術(shù)的創(chuàng)新，一方面，政府部門通過現(xiàn)在信息技術(shù)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并回應(yīng)市民的公共訴求；另一方面，政府部門內(nèi)部通過信息技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息的互聯(lián)互通。一是綜合運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)，建立健全高效互通的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，為部門決策提供數(shù)據(jù)信息支撐；二是統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，建設(shè)統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)庫和若干個(gè)基礎(chǔ)信息庫，“讓信息多跑路、讓市民少跑路”；三是在基于整體視角，推進(jìn)跨部門政務(wù)流程再造，從政務(wù)辦理信息系統(tǒng)改造作為切入點(diǎn)，對(duì)一件事的整個(gè)流程進(jìn)行根本性的設(shè)計(jì)重構(gòu)，變革清理與整體性流程不相適應(yīng)或者不必要的環(huán)節(jié)。

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