行政執(zhí)法緣何亂象頻發(fā)？

尹文怡

>>視覺中國 供圖

“城管”的全稱為“城市管理行政執(zhí)法局”或“城市管理綜合行政執(zhí)法局”，它是城市管理中負責綜合行政執(zhí)法的部門，歸各級人民政府管轄，納入各地的行政編制，是政府的行政機構。

按理，作為行政機構，“城管”承擔著維護人民利益的職能，但我們常見到和引起人們關注的卻是“城管執(zhí)法亂象”。

城管打人！

2018年2月26日，一個名為“任丘市這城管有點欺負人”的視頻在微博熱傳，并配有“城管打人”字樣。

視頻顯示，身著便衣的河北省任丘市西環(huán)路辦事處工作人員張志偉和一名三輪車車主發(fā)生肢體沖突，旁邊身穿城管制服的任丘市城管局西環(huán)路辦事處執(zhí)法分局執(zhí)法人員閔志遠坐進三輪車里，不讓車主靠近。隨后，張志偉還向旁邊圍觀拍攝的男子走了過去，并搶奪其手機，之后發(fā)生肢體沖突。這又一次將城管執(zhí)法推上了輿論的風口浪尖。

涉事的三輪車主曾多次違法載客，且多次受到教育并勸說無果，拒不配合執(zhí)法，并與執(zhí)法人員發(fā)生糾紛，應當受到處理。但是，發(fā)生如此的“城管打人”事件，從根本上來講，其責任更多的還是在管理人員身上。

首先，執(zhí)法本身不夠規(guī)范。按照住房和城鄉(xiāng)建設部《城市管理執(zhí)法辦法》的規(guī)定，張志偉協(xié)助城管執(zhí)法人員工作，卻未著統(tǒng)一服裝，明顯存在問題。

其次，執(zhí)法行為失當。三輪車主與執(zhí)法人員發(fā)生拉扯期間，一名圍觀男子用手機拍攝了部分執(zhí)法過程，這本身是群眾監(jiān)督的過程。作為公職人員，其本身就應當接受群眾的監(jiān)督。然而，實際情況是，遇到群眾拍照攝像，張志偉便強行奪取該男子手機，并與閔志遠一起和該男子發(fā)生抓扯。

暴力沖突頻發(fā)，引人深思

曾經，在老百姓中間流傳著這樣一句調侃的話：只要三千城管，就能統(tǒng)一臺灣。

顯然，這句調侃的話可不是在夸獎、褒揚我們的城管執(zhí)法人員有多么厲害，能力堪比軍隊，而是悲涼地投射出老百姓對城管暴力執(zhí)法、暴戾行政的嘲笑之意。

自從城市管理領域實施相對集中的行政處罰權以來，有關暴力執(zhí)法的事件便時有出現(xiàn)，一直以來備受社會輿論關注。

2006年8月9日，河南省平頂山市退休干部孫留根因看不慣城管對小販進行處罰，說了一句怨恨的話：“人家小販掙個錢也不容易，少罰點，就那么算了?！苯Y果與城管發(fā)生爭執(zhí)，被城管打死。

2013年5月31日，陜西省延安市城管監(jiān)察支隊鳳凰大隊稽查一中隊在楊家?guī)X進行工作巡查時，發(fā)現(xiàn)美利達車行違章占道經營維修自行車，在暫扣違章擺放的車輛過程中與執(zhí)法相對人發(fā)生肢體沖突，店主劉國峰在沖突中被執(zhí)法人員踩踏面部出血，受傷住院。

2013年7月，湖南省郴州市臨武縣也發(fā)生一起城管打死瓜農事件。案發(fā)當日，瓜農鄧正加和妻子黃細細與城管吵罵，隨后，從有著“城市管理行政執(zhí)法”字樣的面包車里走出來五個城管行政執(zhí)法隊員，圍住鄧正加，拳打腳踢，導致鄧正加死亡。最后經過二審審理，廖衛(wèi)昌、袁城、駱威平、夏際玉等四名城管執(zhí)法人員以故意傷害罪定罪處罰。

伴隨著城市的不斷壯大，城管行政執(zhí)法權也越來越集中，相應地，執(zhí)法權力也就越來越大，但權力行使卻缺乏有效制約和監(jiān)督，城管行政執(zhí)法過程中常出現(xiàn)暴力執(zhí)法、冷漠執(zhí)法。

在城市化進程中，城鎮(zhèn)外來人口作為弱勢群體只能擺起路邊攤，賣起地攤貨，推起小三輪，架起臨時鍋，以謀求生計。

面對“城管”暴力執(zhí)法，社會民眾暴力對抗“城管”執(zhí)法，從而引發(fā)的流血事件令人心痛，也值得我們深思。

執(zhí)法程序缺乏和執(zhí)法領域過寬

無數事實顯示，“城管”人員在執(zhí)法過程中有極大的自主性。

“城管”人員作為行政人員，有權在法律事實要件確定的情況下，在法律授權范圍內，依據立法目的和公正、合理原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由作出行政決定的權力。

在整治占路經營、露天燒烤、私搭亂建、違法占掘路等諸多城市問題的過程中，“城管”大都憑著自己的經驗進行處罰，有時會根據人情酌情減免。同一事件的處罰規(guī)則在多部法律上均有涉及，根據不同的法律處罰結果有所不同，有時其罰款數額相差懸殊甚至是天壤之別。

另外，眾所周知，“城管”執(zhí)法是指在城市管理范圍內執(zhí)法機構行使其對應的行政處罰權的過程。它不同于單純的城市管理，而比較側重于行政執(zhí)法方面，處于城市管理中決策和執(zhí)行的末端環(huán)節(jié)。

“城管”執(zhí)法行使的是綜合執(zhí)法權，包含的范圍十分廣泛，我國目前統(tǒng)一的法律條文對“城管”執(zhí)法的范圍，可以參考的是住房和城鄉(xiāng)建設部頒布的部門規(guī)章《城市管理執(zhí)法辦法》，該法對“城管”執(zhí)法范圍的規(guī)定如下：

第八條 城市管理執(zhí)法的行政處罰權范圍依照法律法規(guī)和國務院有關規(guī)定確定，包括住房城鄉(xiāng)建設領域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權，以及環(huán)境保護管理、工商管理、交通管理、水務管理、食品藥品監(jiān)管方面與城市管理相關部分的行政處罰權。

第九條 需要集中行使的城市管理執(zhí)法事項，應當同時具備下列條件：

（一）與城市管理密切相關；

（二）與群眾生產生活密切相關、多頭執(zhí)法擾民問題突出；

（三）執(zhí)法頻率高、專業(yè)技術要求適宜；

（四）確實需要集中行使的。

第十條 城市管理執(zhí)法主管部門依法相對集中行使行政處罰權的，可以實施法律法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權相關的行政強制措施。

第十一條 城市管理執(zhí)法事項范圍確定后，應當向社會公開。

第十二條 城市管理執(zhí)法主管部門集中行使原由其他部門行使的行政處罰權的，應當與其他部門明確職責權限和工作機制。

從以上規(guī)定可以看出，“城管”人員執(zhí)法范圍廣，涉及環(huán)境保護、工商、交通、水務、食品藥品監(jiān)管以及與城市管理相關的方方面面。

而在進行行政處罰的過程中，由于沒有細致的法律規(guī)定對“城管”人員的執(zhí)法方式進行規(guī)制，由此“城管”暴力執(zhí)法的現(xiàn)象屢禁不止。

“城管執(zhí)法亂象”的法律責任

對于暴力執(zhí)法的“城管”應如何追究其責任呢？

（一）“城管”人員行使職權職務行為過程中的一般程序性違法。

筆者認為，“城管”作為行政人員，在行使行政處罰權時，自然也要受行政處罰法的約束。

在法律沒有明確規(guī)定“城管”人員行使職權應當遵守的程序時，為了規(guī)范“城管”人員的行為，應適用行政處罰法的規(guī)定，這些規(guī)定包括：

第三十一條 行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。

第三十二條 當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。

當然，“城管”在執(zhí)法過程中，行使的是職權職務行為，其正當履行職務，開具行政處罰決定書，實施罰款、警告、行政拘留等行為都因屬于法令行為的一種，具有免責性。但其職權職務行為的行使還應遵循程序的正當性要求。即應當尊重行政相對人即被處罰人的權利。

對于“城管”人員在執(zhí)法過程中有一般的程序性違法事項，國家賠償法第七條規(guī)定：行政機關及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該行政機關為賠償義務機關。

因此，原則上由“城管”人員所在的政府部門承擔責任，但是若“城管”人員行使的是與職務無關的個人行為，則自己擔責。

（二）“城管”人員在行使職權職務行為中的暴力執(zhí)法。

“城管”被賦予行政處罰權，但處罰過程中，法律禁止使用暴力的方式執(zhí)法。正因如此，在瓜農鄧正加被“城管”人員暴力執(zhí)法案件中，四名“城管”人員被以故意傷害罪定罪處罰。

對于暴力執(zhí)法，達到刑事處罰標準的，應當適用刑法，符合故意傷害罪、故意殺人罪、過失致人死亡罪等規(guī)定的，以相關犯罪定罪處罰。由于暴力執(zhí)法已經超出了行使職權職務行為的要求，故不具有免責的正當事由。