“財(cái)政因素分配法”激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力

許國(guó)斌

【摘要】達(dá)川區(qū)深化財(cái)政改革，創(chuàng)新實(shí)施的“財(cái)政因素分配法”，將公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，有效緩解了公共財(cái)政分配不公現(xiàn)象，堵塞了資金管理漏洞，激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)活力，促進(jìn)了全區(qū)城鄉(xiāng)健康發(fā)展?！柏?cái)政因素分配法”產(chǎn)生在縣（區(qū)）域深化改革之中，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷完善補(bǔ)充，形成了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】“財(cái)政因素分配法” 基層財(cái)力 監(jiān)管機(jī)制 【中圖分類號(hào)】F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)定不移高舉改革開放的偉大旋幟，把全面深化改革納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。四川省達(dá)州市達(dá)川區(qū)緊隨中央全面深化改革號(hào)角，大膽進(jìn)行財(cái)力分配保障制度改革，創(chuàng)新實(shí)施“財(cái)政因素分配法”，逐漸構(gòu)建起以“九大因素、三項(xiàng)管理舉措”為核心的基層財(cái)力保障新機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力全面激發(fā)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面提檔增速。

實(shí)施背景：現(xiàn)行財(cái)政體制弊端凸顯，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受制受阻

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，原有的財(cái)政體制已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的需要，地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配、財(cái)政分配不規(guī)范等一系列新問題顯現(xiàn)。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)政改革明確提出，要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，重點(diǎn)是“改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”三大任務(wù)，為各地深化財(cái)政體制改革提出了要求、指明了方向。從邏輯上看，預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ)、要先行，必須全面規(guī)范、公開透明。

2013年9月，達(dá)川區(qū)由原達(dá)縣撤縣設(shè)立，全區(qū)轄54個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），總?cè)丝?22萬人，其中農(nóng)村人口占80%，尚未摘掉省級(jí)貧困縣帽子，人口多、底子薄、欠發(fā)達(dá)。在創(chuàng)新實(shí)施“財(cái)政因素分配法”之前，達(dá)川區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力保障基本靠黨政領(lǐng)導(dǎo)向上“跑、爭(zhēng)、要”，一些深層次的問題和矛盾逐漸暴露出來。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部忙于“找錢”。2014年以前，達(dá)川區(qū)實(shí)施“零基+增長(zhǎng)”預(yù)算模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨財(cái)力保障不足，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)期把主要精力放在到縣里搞協(xié)調(diào)、跑項(xiàng)目、找資金上。二是財(cái)政剛性預(yù)算約束成為“一紙空談”。每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各類派駐機(jī)構(gòu)以各種名目、理由上報(bào)經(jīng)費(fèi)請(qǐng)示，財(cái)政追加現(xiàn)象頻繁。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展較為滯后。全區(qū)54個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)展不平衡，一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身發(fā)展能力較弱。四是滋生“蒼蠅”腐敗行為。制度的不規(guī)范帶來管理的漏洞，少數(shù)干部乘機(jī)“吃拿卡要”。

“財(cái)政因素分配法”是在全面貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的時(shí)代背景下，為規(guī)范相關(guān)部門的財(cái)政分配的自由裁量權(quán)，扎緊“不能腐”的制度籠子，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)展“受制于錢”問題而進(jìn)行的積極探索。

主要內(nèi)容：創(chuàng)新“財(cái)政因素分配法”，樹立財(cái)力向基層傾斜的常態(tài)導(dǎo)向

分因素按權(quán)重分配，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障機(jī)制。按照保障性因素、工作類因素、激勵(lì)性因素三大塊共九大因素對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金進(jìn)行科學(xué)分配。一是戶籍人口因素。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）戶籍人口、行政運(yùn)行成本、發(fā)展任務(wù)等情況對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行財(cái)力補(bǔ)助。二是財(cái)力狀況因素。對(duì)上年度總財(cái)力排名后10位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、人均財(cái)力排名后10位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政分別給予10萬元補(bǔ)助資金。三是農(nóng)村基層組織活動(dòng)和公共服務(wù)運(yùn)行因素。根據(jù)村內(nèi)農(nóng)業(yè)人口、幅員面積、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)管理等因素測(cè)算農(nóng)村基層組織活動(dòng)和公共服務(wù)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。四是距離城區(qū)遠(yuǎn)近因素。根據(jù)距城區(qū)公里數(shù)對(duì)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)逐增系數(shù)計(jì)算；偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按離城區(qū)公里數(shù)分檔定額補(bǔ)助；按離城距離確定非稅、基金收入補(bǔ)助比例。五是農(nóng)民市民化因素。大力實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策，根據(jù)居住人口、城鎮(zhèn)規(guī)模、環(huán)境治理等因素，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行分類補(bǔ)助。六是重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)因素。對(duì)涉及省、市、區(qū)重點(diǎn)工程項(xiàng)目、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）給予10萬元至30萬元的辦公經(jīng)費(fèi)。七是脫貧攻堅(jiān)因素。對(duì)全區(qū)當(dāng)年有脫貧任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)助5萬元工作經(jīng)費(fèi).對(duì)實(shí)現(xiàn)脫貧的建檔立卡貧困村補(bǔ)助10萬元，對(duì)實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困戶按照人均200元標(biāo)準(zhǔn)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)助，用于成效鞏固。八是黨建群團(tuán)等工作因素。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨建、人大、政協(xié)聯(lián)絡(luò)等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）20萬元預(yù)算包干使用。九是綜合目標(biāo)考核因素。根據(jù)年終目標(biāo)考核結(jié)果，對(duì)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的公共業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行調(diào)整。

建立健全監(jiān)管機(jī)制，保障財(cái)政資金規(guī)范高效使用。在科學(xué)合理分配財(cái)政資金的基礎(chǔ)上，研究制定3項(xiàng)配套管理舉措，保證所有資金都用在改善民生、推動(dòng)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定的“刀刃上”。一是確立一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。成立了達(dá)川區(qū)委財(cái)經(jīng)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分配改革工作。建立保障資金監(jiān)管機(jī)制，編制預(yù)算草案經(jīng)區(qū)委財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審定，區(qū)人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)后實(shí)施，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)保障資金安排、使用、管理進(jìn)行公開公示。二是搭建一個(gè)順暢的撥付通道。通過全面優(yōu)化撥付方式，制定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支付辦法，村（社區(qū)）干部基本報(bào)酬由區(qū)財(cái)政部門直接打卡支付，公用經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政部門按月?lián)芨?，?xiàng)目資金按工程進(jìn)度撥付，減少中間環(huán)節(jié)，杜絕積壓和克扣現(xiàn)象。三是筑起一道嚴(yán)明的紀(jì)律鐵墻。出臺(tái)了資金運(yùn)行管理“三條禁令”，嚴(yán)謹(jǐn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公款宴請(qǐng)，嚴(yán)禁部門收受禮品，嚴(yán)禁有關(guān)人員以權(quán)謀私。同時(shí)，區(qū)監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門定期聯(lián)合對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）資金使用情況進(jìn)行檢查，確保資金使用有效。

經(jīng)驗(yàn)啟示：勇于改陳規(guī)、革舊制，才能真正把改革精神落到實(shí)處

達(dá)川區(qū)深化財(cái)政改革，強(qiáng)化依法管財(cái)，創(chuàng)新實(shí)施的“財(cái)政因素分配法”，社會(huì)成效明顯，中央電視臺(tái)《新聞聯(lián)播》《人民日?qǐng)?bào)》《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》等多家媒體對(duì)達(dá)川區(qū)“財(cái)政因素分配法”進(jìn)行了詳細(xì)的報(bào)道和充分的肯定?！柏?cái)政因素分配法”產(chǎn)生在縣（區(qū)）域深化改革之中，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷完善補(bǔ)充，形成了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，也給我們諸多啟示。

基層財(cái)政改革，“事權(quán)”優(yōu)先是關(guān)鍵。“財(cái)政因素分配法”能夠取得成效，在于堅(jiān)持以“事權(quán)”為創(chuàng)新突破口，探索公共財(cái)政保障新機(jī)制，真正把“人、財(cái)、物”向基層傾斜、向一線保障，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）真正成為領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的舞臺(tái)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成為推動(dòng)區(qū)域跨越發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。達(dá)川區(qū)的財(cái)政變革，其指向回歸到“基層為要”。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）戶籍人口、財(cái)力狀況、上年實(shí)得財(cái)力等因素，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按權(quán)重比例分配財(cái)政資金，確保各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)力保障情況公開透明。同時(shí)，該辦法堅(jiān)持因素動(dòng)態(tài)調(diào)整，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，適時(shí)確定新的因素，補(bǔ)短功能更為明顯。

基層財(cái)政改革，制度規(guī)范是基礎(chǔ)?！柏?cái)政因素分配法”旨在收權(quán)力、激活力，是立規(guī)矩、正方圓的改革之舉，從最根本的制度層面解決“跑部錢進(jìn)”“權(quán)力尋租”“蒼蠅腐敗”等問題。達(dá)川區(qū)的經(jīng)驗(yàn)啟示我們：財(cái)政制度必須要有科學(xué)合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；要根據(jù)公共產(chǎn)品的不同類別加以區(qū)分，加大社會(huì)公共性支出比例，滿足農(nóng)村基層社會(huì)需求；要敢于重新確定支出順序，逐步降低經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比例，不斷提升社會(huì)保障、科教、三農(nóng)、衛(wèi)計(jì)等民生公共產(chǎn)品支出比重；要合理規(guī)范財(cái)政支出范圍，財(cái)政支出應(yīng)嚴(yán)格限制在基層發(fā)展需求的范圍內(nèi)，建立適合自身發(fā)展需要的財(cái)政系列制度，并一以貫之。

基層財(cái)政改革，干部擔(dān)當(dāng)是保障?！柏?cái)政因素分配法”的實(shí)施，最大限度增大公權(quán)力，減少了區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人為因素的影響。這種“削自己權(quán)、革自己命”的決心和毅力，以及對(duì)黨和人民事業(yè)高度負(fù)責(zé)的擔(dān)當(dāng)精神，是改革創(chuàng)新的力量源泉，更是成就事業(yè)的務(wù)實(shí)之舉。實(shí)踐表明，推動(dòng)縣（區(qū)）域改革，最管用、最有效的辦法就是縣（區(qū)）級(jí)黨委、政府首先要樹立以上率下、自我革新的改革精神，勇于直面問題，敢于“向自己開刀”，削自己的權(quán)、革自己的命，強(qiáng)力整治體制機(jī)制弊端，弘揚(yáng)風(fēng)清氣正的社會(huì)風(fēng)氣，樹立良好導(dǎo)向，以自身的實(shí)際行動(dòng)帶動(dòng)縣（區(qū)）域的全面改革。

（作者為中共達(dá)州市委常委、達(dá)川區(qū)委書記）

責(zé)編/溫祖俊 美編/王夢(mèng)雅