行政執(zhí)法中跨部門協(xié)同存在的問題及其改進(jìn)

賴先進(jìn)

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院)公共管理教研部，北京100091)

一、問題的提出

近年來，破解跨部門協(xié)同①本文所指的跨部門協(xié)同具有雙重含義，既包括政府內(nèi)部的跨部門協(xié)同(部門之間的協(xié)同)，也包括學(xué)術(shù)話語中政府與非政府社會主體(社會組織、企業(yè)和公眾)等不同性質(zhì)主體之間的跨部門協(xié)同。問題、提高公共管理的協(xié)同性逐漸受到國內(nèi)外理論界的高度關(guān)注。無論是發(fā)端于英國的協(xié)同政府(Joinedup Government)、整體性治理(Holistic Governance)理念，還是發(fā)端于美國的協(xié)作性公共管理(Collaborative Public Management)、無縫隙政府(Seamless Government))理念，都體現(xiàn)了理論界對政府部門之間、政府與社會之間跨部門協(xié)同問題的重視。實(shí)踐層面，提高公共管理的協(xié)同性也成為許多發(fā)達(dá)國家推進(jìn)公共管理改革發(fā)展的重要理念與方向。從主要發(fā)達(dá)國家實(shí)踐來看，自1997年英國工黨政府上臺以來，布萊爾政府陸續(xù)推出“協(xié)同政府”系列改革。隨后，澳大利亞等也推進(jìn)了具有協(xié)同政府特點(diǎn)的改革。根據(jù)2018年白宮公布的《聯(lián)邦政府部門機(jī)構(gòu)改革方案》，美國聯(lián)邦政府將合并教育部和勞工部，分散的食品安全監(jiān)管部門也將整合為一，這些改革舉措也體現(xiàn)著提高公共管理協(xié)同性的理念特征。

從國內(nèi)改革來看，注重協(xié)同性也成為十八大以來我國推進(jìn)全面深化改革的重要方法論之一。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。2017年，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十六次會議上強(qiáng)調(diào)，注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)改革的重要方法。2017年，黨的十九大報告指出，過去五年，我國著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革取得突破性進(jìn)展。十九大通過的《黨章修正案》，把“增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性”修改為“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。2018年，黨的十九屆三中全會通過的《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，深化機(jī)構(gòu)改革要堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效原則，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次?？梢?，協(xié)同也成為深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要原則。

隨著理論與實(shí)踐的深入發(fā)展，國內(nèi)學(xué)界也逐漸強(qiáng)化了對跨部門協(xié)同的有關(guān)理論研究。這些研究成果主要表現(xiàn)為兩類：一是詳細(xì)介紹了國內(nèi)外跨部門協(xié)同等有關(guān)理念。比如，竺乾威介紹和評價了整體性治理，認(rèn)為整體性治理是在對新公共管理的實(shí)踐進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上提出的。[1]解亞紅認(rèn)為，協(xié)同政府是新公共管理改革的新階段。[2]周志忍和蔣敏娟認(rèn)為，制度化、經(jīng)?；陀行У目缃绾献魇菂f(xié)同政府概念與整體政府概念的共同點(diǎn)。[3]2833孟慶國和呂志奎把協(xié)作性公共管理分為政府間協(xié)作、政府內(nèi)部協(xié)作、政府外部協(xié)作等三類，認(rèn)為協(xié)作性公共管理對我國行政體制改革具有重要意義。[4]秦長江對協(xié)作性公共管理的理念、系統(tǒng)及過程進(jìn)行了系統(tǒng)分析，并指出了協(xié)作性公共管理的局限性。[5]二是結(jié)合我國公共管理實(shí)踐，對跨部門協(xié)同有關(guān)問題進(jìn)行了專業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用研究，主要集中在危機(jī)管理、社會管理創(chuàng)新和環(huán)境管理等方面。比如，桑玉成從官民協(xié)同視角研究了當(dāng)代中國社會管理的創(chuàng)新與發(fā)展。[6]縱觀現(xiàn)有研究，理論界對跨部門協(xié)同研究取得了豐富成果，但這些成果主要側(cè)重跨部門協(xié)同的基礎(chǔ)理論研究，而對跨部門協(xié)同的應(yīng)用研究相對缺乏，尤其是結(jié)合中國治理實(shí)踐的本土化跨部門協(xié)同應(yīng)用研究不足，比如缺少對行政執(zhí)法中的跨部門協(xié)同問題研究?；诖?，本文將運(yùn)用跨部門協(xié)同研究的理論成果，聚焦行政執(zhí)法這一具體領(lǐng)域，開展行政執(zhí)法中跨部門協(xié)同的應(yīng)用性研究，以提高我國行政執(zhí)法體制的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推進(jìn)政府治理體系與能力現(xiàn)代化。

二、行政執(zhí)法中跨部門協(xié)同面臨的主要問題

行政執(zhí)法中跨部門協(xié)同主要是指行政執(zhí)法實(shí)踐活動中各部門、各主體之間通過強(qiáng)化協(xié)同合作，共同達(dá)成和發(fā)揮“1+1>2”整體性功效的過程。跨部門協(xié)同概念有多個層次。協(xié)同政府與整體政府強(qiáng)調(diào)的跨界協(xié)同主要包括縱向協(xié)同、橫向協(xié)同、內(nèi)外協(xié)同三個方面。[3]2833根據(jù)協(xié)同政府有關(guān)理論，從狹義的小概念看，跨部門協(xié)同主要指政府部門之間的協(xié)同合作；從中等概念看，跨部門協(xié)同還包括上下級政府、上級部門與下級政府之間的斜向協(xié)同；從廣義概念看，跨部門協(xié)同還包括政府與市場、政府與社會之間的協(xié)同。行政執(zhí)法實(shí)踐中，跨部門協(xié)同問題也往往存在于平行部門之間、上級部門與下級部門之間、執(zhí)法機(jī)構(gòu)與社會之間。

(一)部門間執(zhí)法職責(zé)交叉重疊模糊，產(chǎn)生多頭執(zhí)法現(xiàn)象

一方面，行政執(zhí)法“線條”多、執(zhí)法隊(duì)伍林立，強(qiáng)化跨部門協(xié)同難度較大，容易產(chǎn)生跨部門協(xié)同問題。目前，在我國行政執(zhí)法中，不但各個執(zhí)法部門有執(zhí)法隊(duì)伍，同一個部門各層級之間也存在著多支執(zhí)法隊(duì)伍。這種執(zhí)法隊(duì)伍林立的格局，缺乏有效的協(xié)同與整合，容易導(dǎo)致多頭執(zhí)法、多重執(zhí)法問題發(fā)生。以某直轄市為例，根據(jù)2017年對該市依法行政信息服務(wù)平臺的調(diào)研，該市共有執(zhí)法系統(tǒng)54個、執(zhí)法部門826個、執(zhí)法主體2 236個，對于違法建設(shè)的執(zhí)法，要涉及規(guī)劃、國土、城管、公安、住建、環(huán)保、市政、屬地等多部門。[7]另一方面，面對經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，跨部門、跨行業(yè)的跨界性行政執(zhí)法事務(wù)層出不窮，行政執(zhí)法職責(zé)交叉、重疊逐漸增多，容易產(chǎn)生以相互推諉為典型表現(xiàn)的低效執(zhí)法現(xiàn)象。從公共選擇理論上看，部門之間執(zhí)法職責(zé)交叉重疊越多，越容易產(chǎn)生相互推諉或不作為現(xiàn)象。通常而言，官僚行政組織在運(yùn)行過程中會形成特定的“領(lǐng)域帶”，導(dǎo)致官僚行政組織具有很強(qiáng)的領(lǐng)域觀念。從領(lǐng)域帶理論看，對于職責(zé)清晰的領(lǐng)域，官僚組織通常將其作為中心領(lǐng)域進(jìn)行推進(jìn)；對于職責(zé)模糊或與其他組織有交叉的領(lǐng)域，官僚組織通常將其作為邊緣領(lǐng)域不管或少管。多個行政區(qū)交界處形成的“三不管地帶”就是其作為邊緣領(lǐng)域得不到有效管理的實(shí)踐表現(xiàn)。以食品安全監(jiān)管為例，目前我國的食品安全由多部門分段監(jiān)管，由于這一體制尚處于調(diào)整、完善過程中，存在著各部門工作銜接不緊密、責(zé)任不明確不具體等問題，在法定職責(zé)不清晰的條件下，地方在發(fā)生食品安全問題后就會出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。

(二)層級間執(zhí)法協(xié)同不足，產(chǎn)生低效執(zhí)法現(xiàn)象

與我國政府治理體制一樣，行政執(zhí)法也是一個多層級的治理體制。多層級體制讓行政執(zhí)法容易產(chǎn)生層級性割裂化、碎片化問題，這種層級性割裂化、碎片化集中體現(xiàn)在基層社會治理之中。首先，針對同一領(lǐng)域或統(tǒng)一違規(guī)事項(xiàng)，地方不同層級的政府部門都具有類似的執(zhí)法權(quán)。尤其是在大中城市，存在市級部門和區(qū)級部門甚至街道辦事處層級間執(zhí)法交叉的現(xiàn)象。比如，有些地方城市管理執(zhí)法權(quán)下放滯后，城市管理處罰權(quán)限仍然集中在市級政府，與區(qū)級政府城市管理部門容易產(chǎn)生多重執(zhí)法問題。其次，在基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與縣市區(qū)職能部門之間缺乏協(xié)同或協(xié)調(diào)配合不緊密。我國執(zhí)法機(jī)制是“條條”的執(zhí)法推進(jìn)機(jī)制，基層執(zhí)法的主要推力來自“條條”中的上級，“條條”中的上級對下級分配各種執(zhí)法任務(wù)，下級執(zhí)法機(jī)構(gòu)在體制壓力下展開工作，并接受考評。[8]191208“條條”執(zhí)法模式下，作為屬地的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具備發(fā)現(xiàn)問題的優(yōu)勢，但沒有執(zhí)法權(quán)，難以協(xié)調(diào)相關(guān)部門到一線執(zhí)法；縣市區(qū)政府執(zhí)法部門雖然有執(zhí)法權(quán)，但是管理重心偏高，不能很好地深入一線去發(fā)現(xiàn)和解決問題。縣市區(qū)職能部門與街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間出現(xiàn)的層級性割裂化、碎片化，導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)“看得見的管不了，管得了的看不見”現(xiàn)象，無法形成合力。

(三)執(zhí)法主體與社會協(xié)同不足，影響行政執(zhí)法回應(yīng)性

傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式是一種以政府為中心，由單一的行政機(jī)關(guān)追求的任務(wù)為目標(biāo)，主要通過強(qiáng)制性行政手段來實(shí)現(xiàn)的，是一種單向度、單中心的行政執(zhí)法模式。行政執(zhí)法過分強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法主體的優(yōu)越性和強(qiáng)制性，忽略相對人的權(quán)利保障；過分強(qiáng)調(diào)根據(jù)行政主體的意志決策，單向性地從行政主體向行政相對人下達(dá)命令，固化了命令與服從的不對等關(guān)系。由此，公民對于社會公共事務(wù)只是被動地服從參與，只能順從行政主體的意志，沒有機(jī)會提出自己的意見和建議。這種執(zhí)法模式雖然執(zhí)法效率較高，但是由于缺乏社會回應(yīng)性，難以精確瞄準(zhǔn)社會需要行政執(zhí)法解決的真正問題，行政執(zhí)法行為在解決社會問題中出現(xiàn)“治標(biāo)不治本”困境。近年來，理論界研究中國社會治理提出的運(yùn)動式治理、項(xiàng)目式治理、行政發(fā)包式治理等概念，折射出了政府在行政執(zhí)法過程中缺乏與社會協(xié)同，使社會治理難以長效化、持久化。

三、行政執(zhí)法中跨部門協(xié)同問題產(chǎn)生的主要原因

行政執(zhí)法過程中，之所以產(chǎn)生跨部門協(xié)同問題，原因是多方面的，主要包括行政執(zhí)法體制的結(jié)構(gòu)性原因、行政立法的原因、行政主體自身原因等方面。

(一)組織結(jié)構(gòu)性因素：以條為主的行政執(zhí)法體制

從組織結(jié)構(gòu)角度看，我國行政執(zhí)法體制是“條條”推進(jìn)、以條為主的執(zhí)法體制。執(zhí)法部門往往接受雙重領(lǐng)導(dǎo)：作為“塊塊”的地方黨政，一般是具體執(zhí)法部門的“領(lǐng)導(dǎo)”；與此同時，“條條”中的上級對下級對口職能部門有法定的指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，下級要服從上級的指揮，下級黨委政府也負(fù)有配合上級政府部門工作的義務(wù)。[8]191208我國憲法和地方人民政府組織法都規(guī)定了“條條”和“塊塊”各自的職責(zé)和權(quán)限。每一個層級的政府都有著自己的“條條”和“塊塊”，而其又會對應(yīng)著下一級的“條條”和“塊塊”，呈現(xiàn)出了明顯的“職責(zé)同構(gòu)”特點(diǎn)。在地方，這種部門設(shè)置的簡單復(fù)制容易導(dǎo)致行政執(zhí)法體制運(yùn)行的“條條專政”，阻礙了地方政府橫向間的協(xié)調(diào)與整合。具體來說，各個部門有自己在縱向的行政鏈條中的專業(yè)化職能分工，但從橫向來看又屬于水平化管理系統(tǒng)的一個組成部分，部門依據(jù)地方政府的各類管理需求被劃分成一個個“塊塊”，在這個“條塊分割”的縱橫交叉的綜合體制結(jié)構(gòu)中，客觀上容易出現(xiàn)政府權(quán)力部門化。這種情況不僅很大程度影響了跨部門協(xié)調(diào)的可行性和效率，同時還難以分配各部門在跨部門合作中的任務(wù)，進(jìn)而影響了對跨部門合作的監(jiān)督。在條塊格局中，專業(yè)主管部門仍然偏多、偏強(qiáng)，綜合協(xié)調(diào)部門顯得薄弱和缺乏活力。

(二)行政法治方面的因素：部門主導(dǎo)行政立法

行政立法是行政執(zhí)法的前期環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法產(chǎn)生跨部門協(xié)同問題與行政立法密不可分。在行政立法中，部門主導(dǎo)立法，必然導(dǎo)致跨部門協(xié)同無法實(shí)現(xiàn)，甚至出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。在行政立法實(shí)踐中，行政部門主導(dǎo)立法的情況比較常見，其主要表現(xiàn)是立法草案由一個或幾個行政部門負(fù)責(zé)起草，立法草案從前期調(diào)研到落筆起草，均由相關(guān)的行政部門主導(dǎo)與包辦，形成部門主導(dǎo)行政立法的體制。這種行政立法體制為“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”留下了空間。政府所屬的眾多部門頻繁地運(yùn)用部門立法體制，將部門對有關(guān)問題的看法，上升為政府的整體意愿，進(jìn)行行政立法。在部門利益的驅(qū)動下，如果缺乏行政立法前的跨部門溝通和整體性協(xié)調(diào)，部門立法體制最終勢必會形成不協(xié)調(diào)甚至有沖突的行政立法文本，為部門執(zhí)行行政立法中的協(xié)同問題埋下了隱患。

此外，跨部門協(xié)同合作的有關(guān)法律法規(guī)供給不足，也制約了跨部門合作機(jī)制的制度化、規(guī)范化推進(jìn)。近年來，我國需要通過跨部門合作治理的問題層出不窮，其涉及面之廣、實(shí)施之難，都決定了通過法律法規(guī)來制度化、正式化、權(quán)威化地指導(dǎo)和保障跨部門合作行動開展的必要性。然而，目前尚缺乏有關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，大大影響和制約了跨部門合作的推進(jìn)。例如，關(guān)于流域治理的跨部門合作需要多個治理領(lǐng)域和行政區(qū)劃共同應(yīng)對，不可能單由某一部法律或政策法規(guī)就能夠解決。

(三)行政組織及個體的因素：利益驅(qū)動、能力缺乏與不作為

首先，作為行政組織，依法行政中的主體有組織理性。行政系統(tǒng)中不同組織有不同的組織目標(biāo)，不同的目標(biāo)必然指引著不同的行動，但組織目標(biāo)的本質(zhì)都是組織理性和部門利益的體現(xiàn)。政府作為特殊的社會組織，存在為其自身和部門發(fā)展謀求利益的屬性，這是政府組織的自利性。博弈論認(rèn)為，各個部門爭相追求各自的組織理性，其最終結(jié)果未必能達(dá)到政府組織的整體理性，甚至可能損害和削弱政府的整體理性。在實(shí)踐中，各個部門由于自身組織利益的驅(qū)使，往往會傾向于在有利可圖的領(lǐng)域主動積極地進(jìn)行管理或規(guī)劃；而對于無利可圖的領(lǐng)域，通常會選擇推諉或不作為。在組織自利性的驅(qū)使下，對于有利可圖的領(lǐng)域，可能會形成跨部門沖突；在無利可圖的領(lǐng)域，可能形成執(zhí)法真空和空白。在各個部門追求不同利益和理性的過程中，對待同一個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題，可能會形成截然相反的部門態(tài)度和認(rèn)知，制定出不同的部門政策，體現(xiàn)出部門之間不協(xié)同的行為與取向。

其次，執(zhí)法個體缺乏足夠的協(xié)同意識和能力。從街頭官僚理論看，從事行政執(zhí)法的一線人員，與社會公眾直接打交道，具有一定的自由裁量權(quán)，是決定行政執(zhí)法成效和跨部門協(xié)同實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素。執(zhí)法個體的協(xié)同意識和能力在塑造和促進(jìn)行政執(zhí)法個體協(xié)同合作中具有重要作用。這是因?yàn)椋诮M織行為中，行政執(zhí)法個體所具有的價值理念、態(tài)度意識是行政個體行為的先導(dǎo)。如果具備足夠的協(xié)同價值理念、態(tài)度意識，行政個體就擁有開展協(xié)同合作行為的內(nèi)生動力；反之，行政個體就容易產(chǎn)生本位主義、部門主義，忽視跨部門協(xié)同合作的重要性。尤其是，在政府部門的組織慣性和組織文化的驅(qū)動下，行政個體考慮問題容易從部門和狹隘的角度出發(fā)，缺乏大局意識、整體意識。我國特有的政治文化和官本位意識造成政府跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的人治色彩比較濃厚。[9]此外，缺乏跨部門協(xié)同的合作能力，尤其是溝通能力、協(xié)調(diào)能力，也可能阻礙跨部門協(xié)同行為的有效實(shí)現(xiàn)。

再次，行政主體不作為，也是引發(fā)跨部門協(xié)同問題的重要原因之一。在依法行政中，跨部門之間的協(xié)同問題不完全是部門之間不能協(xié)同合作產(chǎn)生的，有些不協(xié)同問題是部門或個體自身的不主動、不積極造成的。依法行政過程中部門的主動性、積極性與跨部門協(xié)同問題有高度的關(guān)聯(lián)性。許多跨部門協(xié)同問題的主要表現(xiàn)形式是部門存在不作為或慢作為。任何政府行為，包括跨部門協(xié)同行為，需要行政組織及其個體具備內(nèi)在的驅(qū)動力。行政不作為現(xiàn)象，表明行政組織與個體缺乏積極作為的內(nèi)在動力。即使在跨部門協(xié)同機(jī)制和環(huán)境完備的條件下，不作為的行政組織或個體也難以實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同合作行為。

四、改進(jìn)行政執(zhí)法中跨部門協(xié)同問題的建議

改進(jìn)行政執(zhí)法中跨部門協(xié)同問題需要從多個角度著手，既應(yīng)提升行政主體的意愿、能力和價值，也應(yīng)改進(jìn)行政主體所處的行政體制，還應(yīng)優(yōu)化行政系統(tǒng)的外部環(huán)境和條件。

(一)深化行政執(zhí)法體制改革，構(gòu)建促進(jìn)跨部門協(xié)同的執(zhí)法體制與結(jié)構(gòu)

綜合行政執(zhí)法體制改革是對分散在各個部門的行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行綜合化配置的改革模式。這種模式有利于整合碎片化的執(zhí)法權(quán)力、執(zhí)法機(jī)構(gòu)，形成整體化的執(zhí)法合力。自1997年《行政處罰法》最早提出設(shè)立相對集中處罰制度以來，我國先后進(jìn)行了城市管理綜合執(zhí)法、衛(wèi)生綜合執(zhí)法、水利綜合執(zhí)法、農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法等綜合執(zhí)法試點(diǎn)，取得了許多綜合執(zhí)法改革經(jīng)驗(yàn)。黨的十八屆三中全會提出“深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制?！秉h的十八屆四中全會提出，深化行政執(zhí)法體制改革應(yīng)根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。

1.深化綜合執(zhí)法體制改革，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法體制的整體化、協(xié)同化。橫向?qū)用妫M(jìn)一步推進(jìn)整合多部門執(zhí)法權(quán)的綜合執(zhí)法體制改革。黨的十九屆三中全會指出，深入推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，一個部門有多支執(zhí)法隊(duì)伍的，原則上整合為一支隊(duì)伍；整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置。按照2018年通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，全國要組建市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)五個新的綜合執(zhí)法隊(duì)伍。要積極推進(jìn)五支綜合執(zhí)法隊(duì)伍的組建，把分散化的執(zhí)法隊(duì)伍整合到有關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍之中。比如，市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍的組建，要整合工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價、商標(biāo)、專利等執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍；生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的組建，要整合環(huán)境保護(hù)和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)的執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍；文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍的組建，要整合旅游市場執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍，統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場行政執(zhí)法職責(zé)；交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法隊(duì)伍的組建，要整合交通運(yùn)輸系統(tǒng)內(nèi)路政、運(yùn)政等涉及交通運(yùn)輸?shù)膱?zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍；農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的組建，要整合農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍。借助五大綜合執(zhí)法隊(duì)伍組建的契機(jī)，地方要強(qiáng)化綜合執(zhí)法體制建設(shè)，結(jié)合地方實(shí)際，整合更多的執(zhí)法隊(duì)伍，改變行政執(zhí)法體制存在的碎片化、分散化結(jié)構(gòu)性問題。

縱向?qū)用?，要推進(jìn)基層綜合執(zhí)法體制改革，強(qiáng)化向基層縱向賦權(quán)。改革和優(yōu)化基層治理中的“條條”執(zhí)法模式是推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的必然選擇。從實(shí)現(xiàn)路徑上看，主要有兩種改革路徑：首先，橫向上推進(jìn)不同行業(yè)領(lǐng)域之間跨部門綜合執(zhí)法?？绮块T綜合執(zhí)法和統(tǒng)一執(zhí)法有利于整合分散化、碎片化的執(zhí)法力量，提高執(zhí)法合力，但是并不能解決層級執(zhí)法協(xié)同的治理困境。其次，縱向上，向街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層賦權(quán)，破除“條條”執(zhí)法模式的限制，推進(jìn)基層綜合執(zhí)法體制改革。為此，重點(diǎn)要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施相對集中行政處罰權(quán)。相對集中行政處罰權(quán)，是指依法將兩個或兩個以上行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中由一個行政機(jī)關(guān)行使，原行政機(jī)關(guān)不得再行使已集中的行政處罰權(quán)的一種行政執(zhí)法制度。《行政處罰法》第十六條規(guī)定：國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。作為行政機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以作為相對集中行政處罰權(quán)的承接對象。從實(shí)踐上來看，不少地方積極推進(jìn)向具備條件的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予上級政府擁有的行政處罰權(quán)。例如，2017年，江蘇省常州市選擇一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動以相對集中行政處罰權(quán)為主要內(nèi)容的區(qū)域綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)。常州市春江鎮(zhèn)政府集中行使原由新北區(qū)城市建設(shè)與管理、城市管理行政執(zhí)法等有關(guān)行政執(zhí)法部門實(shí)施的行政處罰權(quán)；孟河鎮(zhèn)政府集中行使原由新北區(qū)人力資源社會保障、城市管理行政執(zhí)法、安全生產(chǎn)等有關(guān)行政執(zhí)法部門實(shí)施的全部或者部分行政處罰權(quán)。已統(tǒng)一由春江鎮(zhèn)、孟河鎮(zhèn)政府行使的執(zhí)法職權(quán)，原行政主管部門不得再行使；與處罰權(quán)有關(guān)的日常監(jiān)督管理工作，也由兩鎮(zhèn)政府承擔(dān)。改革后，執(zhí)法主體為春江鎮(zhèn)和孟河鎮(zhèn)政府，因春江鎮(zhèn)、孟河鎮(zhèn)政府行政行為引發(fā)行政復(fù)議或行政訴訟的，將由春江鎮(zhèn)和孟河鎮(zhèn)政府以自身政府名義參加行政復(fù)議或行政應(yīng)訴。2017年，安徽省在肥西縣花崗鎮(zhèn)、長豐縣下塘鎮(zhèn)開展相對集中縣級管理權(quán)限內(nèi)的部分行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，鎮(zhèn)政府在本行政管轄區(qū)域內(nèi)集中行使城市管理領(lǐng)域、環(huán)境保護(hù)管理、人力資源和社會保障管理、安全生產(chǎn)管理、農(nóng)業(yè)管理、水務(wù)管理、文化管理等方面的部分行政處罰權(quán)。

2.在落實(shí)全面依法治國議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)中，優(yōu)化對行政執(zhí)法相關(guān)工作的統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)。以跨部門和整體化的組織、領(lǐng)導(dǎo)小組建設(shè)為重點(diǎn)，打造整體性推進(jìn)行政執(zhí)法、實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同的治理中樞?？朔皸l條”推進(jìn)機(jī)制的部門協(xié)同的結(jié)構(gòu)性弊端，必須充分發(fā)揮地方黨委政府作為“塊”的統(tǒng)合性整體作用。

一要在全面依法治省(市、縣、區(qū))委員會作為黨委落實(shí)推進(jìn)全面依法治國的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)框架內(nèi)，強(qiáng)化對依法行政和行政執(zhí)法相關(guān)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組(委員會)是我國推進(jìn)跨部門協(xié)同、打造整體性政府、實(shí)現(xiàn)整體性治理的有效機(jī)制。2018年，黨中央成立的中央全面依法治國委員會作為黨中央的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全面依法治國的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，是從頂層提高全面依法治國整體性、協(xié)同性和協(xié)同性的制度安排，既有利于統(tǒng)籌推進(jìn)科學(xué)立法、公正司法和全民守法，也有利于統(tǒng)籌推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法。地方在落實(shí)和推進(jìn)全面依法治國有關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)中，要加強(qiáng)對依法行政和行政執(zhí)法相關(guān)的統(tǒng)籌指導(dǎo)和整體推進(jìn)，從領(lǐng)導(dǎo)和組織機(jī)制上強(qiáng)化執(zhí)法部門之間改革的有效協(xié)同和整體推進(jìn)。

二是在依法行政的推進(jìn)過程中，司法部門作為政府推進(jìn)協(xié)調(diào)綜合執(zhí)法的重要機(jī)構(gòu)，要深化機(jī)構(gòu)改革，扮演好統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的角色。2018年通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》指出，將司法部和國務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部，作為國務(wù)院組成部門。新組建的司法部，既負(fù)責(zé)有關(guān)法律和行政法規(guī)草案起草，又負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)行政執(zhí)法，有利于改變部門主導(dǎo)行政立法的格局，從行政立法源頭上提高行政執(zhí)法依據(jù)的協(xié)同性。司法部門要加強(qiáng)對行政執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)各部門在推進(jìn)依法行政中存在的問題，向政府提出解決跨部門協(xié)同問題的對策和建議。

三是在深化行政執(zhí)法體制改革過程中，編制管理部門作為部門職能配置和職責(zé)管理的重要機(jī)構(gòu)，要針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的各類新的跨界性事務(wù)，科學(xué)界定和厘清有關(guān)執(zhí)法部門的各類執(zhí)法職責(zé)。一方面，要注重運(yùn)用清單管理手段，構(gòu)建明晰規(guī)范的執(zhí)法職責(zé)體系，劃分執(zhí)法職責(zé)邊界；另一方面，其在明確職責(zé)和盡量減少執(zhí)法部門職責(zé)交叉重疊基礎(chǔ)上，對于存在的交叉性跨部門執(zhí)法事務(wù)，要明確各部門的分工和協(xié)作機(jī)制。

(二)強(qiáng)化跨部門協(xié)同機(jī)制設(shè)計(jì)，為跨部門協(xié)同提供制度支持

除結(jié)構(gòu)整合外，作為大型組織，政府內(nèi)部有并且能夠建立許多跨部門的協(xié)同制度，促進(jìn)部門之間的合作。科學(xué)管理理論認(rèn)為，組織內(nèi)部的分工能夠促進(jìn)專業(yè)化管理，提高管理效率；解決跨部門協(xié)同問題不一定要消除分工，在不適宜整合的條件下，可以探索和尋找促進(jìn)跨部門協(xié)同的機(jī)制，從微觀上推動協(xié)同合作。

1.推進(jìn)跨部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)。聯(lián)合執(zhí)法是政府解決跨部門執(zhí)法問題的有效機(jī)制。這種模式能夠協(xié)調(diào)多個執(zhí)法力量，解決長期難以解決的社會治理問題。但是，在實(shí)踐中，聯(lián)合執(zhí)法表現(xiàn)出較多的弊端，比如大多數(shù)聯(lián)合執(zhí)法執(zhí)行的是一個行政機(jī)關(guān)的“法”、存在聯(lián)合執(zhí)法機(jī)會主義、各部門容易對聯(lián)合執(zhí)法產(chǎn)生依賴但弱化日常監(jiān)管執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法法律責(zé)任難以確定、絕大多數(shù)聯(lián)合執(zhí)法是臨時性和突擊性的專項(xiàng)整治活動等。[10]要根據(jù)不同治理主體的特點(diǎn)，建立具有長效性、制度化的跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，比如在城市政府聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)中，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))與政府執(zhí)法部門的有效聯(lián)動，成為解決城市社會治理問題的關(guān)鍵；要建立街道與政府執(zhí)法部門之間的跨部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。北京市在這一方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。2018年，北京在政府工作報告中提出，要實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”，建立街道與政府部門、政府部門與政府部門之間的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制。在行政執(zhí)法方面 ，北京市在各街鄉(xiāng)建立實(shí)體化綜合執(zhí)法平臺，將執(zhí)法部門人員下沉到街鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)了街鄉(xiāng)與部門的長效執(zhí)法聯(lián)動。朝陽區(qū)完成了11個試點(diǎn)單位實(shí)體化綜合執(zhí)法平臺建設(shè)，形成了“兩級統(tǒng)籌，常駐固化，進(jìn)駐響應(yīng)”的模式。綜合執(zhí)法平臺建設(shè)解決了綜合執(zhí)法“九龍治水”的問題，破解了“基層無人、街鄉(xiāng)無權(quán)、協(xié)同無力、運(yùn)行無效、解難無策”等現(xiàn)實(shí)難題，實(shí)現(xiàn)日常管理與綜合執(zhí)法的有機(jī)銜接、融合，有效地破解了執(zhí)法力量分散、執(zhí)法銜接盲區(qū)、部門協(xié)調(diào)不暢等問題，形成了綜合執(zhí)法合力。在聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)中，重點(diǎn)要完善牽頭部門負(fù)責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)跨部門聯(lián)合執(zhí)法有主、有次，避免聯(lián)合執(zhí)法陷入“無人負(fù)責(zé)”的低效困境中。

2.優(yōu)化跨部門協(xié)同的法治化、規(guī)范化機(jī)制。在跨部門協(xié)同機(jī)制建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化法治化機(jī)制、加強(qiáng)立法工作，為跨部門協(xié)調(diào)提供法律依據(jù)，從立法層面根本消除跨部門協(xié)同問題的產(chǎn)生。首先，要增強(qiáng)立法的科學(xué)性。立法要盡量避免和減少模糊不清、職能重疊交叉的“多龍治水”立法規(guī)定，從立法的源頭杜絕跨部門協(xié)同問題。逐步改變部門立法體制，弱化部門在行政立法中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。在立法過程上，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在行政立法中的作用。其次，要加強(qiáng)釋法工作。相關(guān)立法機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對立法規(guī)定的詳細(xì)解釋，避免由于部門對法律規(guī)定理解錯誤，導(dǎo)致執(zhí)法不協(xié)調(diào)的問題。再次，要明確執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，對職權(quán)交叉、界定不清的問題，編制管理機(jī)構(gòu)要從政府機(jī)構(gòu)職能的角度予以明確。此外，要完善和發(fā)揮已有法治化機(jī)制的作用，加速實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同。目前，政府法治建設(shè)過程中已經(jīng)建立的許多機(jī)制，有利于促進(jìn)跨部門協(xié)同，應(yīng)當(dāng)予以進(jìn)一步完善。比如，要完善行政執(zhí)法中的移送制度，實(shí)現(xiàn)有效銜接，促進(jìn)行政執(zhí)法部門與有關(guān)部門的有效協(xié)同。目前，移送執(zhí)法難度較大，程序嚴(yán)格，銜接存在困難，要通過優(yōu)化行政復(fù)議、行政訴訟制度，從完善法律監(jiān)督機(jī)制的視角，推進(jìn)跨部門協(xié)同。

3.建立跨部門協(xié)同問題解決的規(guī)則機(jī)制。有效的跨部門協(xié)同規(guī)則，要求該規(guī)則能為各部門可執(zhí)行和操作。但由于各行政部門間的工作方法、方式不盡相同，所以單純建立有關(guān)工作步驟類的規(guī)則是無法窮盡、涵蓋跨部門協(xié)同工作要求的。該規(guī)則應(yīng)以框架性規(guī)則為主(即類似于跨部門協(xié)同工作的原則)，以工作步驟類型的規(guī)則為輔。對于跨部門所需的且具有一定共性的規(guī)則，可以建立相應(yīng)的工作流程；對于其他的工作，則應(yīng)該參照相應(yīng)的框架性規(guī)則(即原則)開展相關(guān)的工作。

應(yīng)在立法的基礎(chǔ)上，建立跨部門協(xié)同的規(guī)則機(jī)制。由于政府行政部門掌握著社會的主要資源，并且具有強(qiáng)制性的權(quán)力，所以建立跨部門協(xié)調(diào)相應(yīng)的法律、行政法規(guī)，可以有效規(guī)范公權(quán)力的行駛，保障私權(quán)利的合法利益。一方面，其可以為跨部門協(xié)調(diào)工作提供法律依據(jù)，而這也正是行政部門依法行政的基本原則(對于行政機(jī)關(guān)，法有授權(quán)即可為，法無授權(quán)即禁止)；另一方面，其也有利于公眾對于跨部門協(xié)同機(jī)制的監(jiān)督，確?？绮块T協(xié)同的長期有效實(shí)施。對于具體的跨部門協(xié)作的規(guī)則，可從以下方面進(jìn)行規(guī)范：第一，對于雙方合作的地位、工作效率等問題的規(guī)范。在跨部門協(xié)同過程中，部門之間的地位應(yīng)平等并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行溝通、商討的問題，應(yīng)以節(jié)約社會資源為原則，高效、有序地進(jìn)行相應(yīng)的工作。第二，對于跨部門協(xié)作過程中，部門之間無法協(xié)調(diào)事宜的規(guī)范?？绮块T協(xié)作過程中，如果對于部門分工、解決方案等問題無法協(xié)調(diào)一致的，首先應(yīng)在部門間進(jìn)行協(xié)商，如協(xié)商不成，則應(yīng)提交共同的上一級行政部門進(jìn)行決定。對于協(xié)商結(jié)果，或者上一級行政部門提供的解決方案，應(yīng)由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案(如與協(xié)同部門同級的機(jī)構(gòu)編制委員會)，并作為以后類似問題處理意見的參考案例。第三，關(guān)于跨部門協(xié)調(diào)的監(jiān)督，應(yīng)由部門的上一級主管部門作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督在跨部門協(xié)同中的相關(guān)工作；或者將跨部門協(xié)調(diào)過程中的工作流程向社會公開，由社會進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督。第四，對于未按照跨部門協(xié)同商定的工作方式開展工作的罰則，應(yīng)由該部門的上一級主管部門對其行為進(jìn)行糾正，如對經(jīng)過糾正后仍不改變其行為的，或者改變后與原行為并無實(shí)質(zhì)差異的，則對該部門的直接主管人員進(jìn)行處罰。第五，對于責(zé)任分配問題的規(guī)范。對于因跨部門協(xié)同而造成的損失，如可以明確該損失由具體某一部門造成的，應(yīng)由該部門進(jìn)行賠償；如不可明確由具體部門造成的損失，應(yīng)由所有部門按照對該損失的過錯比例進(jìn)行責(zé)任分擔(dān)；如無法計(jì)算該過錯比例的，則應(yīng)按照公平原則，由各部門平均承擔(dān)責(zé)任。

(三)推進(jìn)跨部門信息共享與系統(tǒng)建設(shè)，為跨部門協(xié)同提供信息支撐

隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，科技逐步滲透到社會生活和政府公共事務(wù)管理之中，并發(fā)揮著越來越重要的作用。技術(shù)尤其是信息技術(shù)，不僅為政府公共治理提供了手段，也是推進(jìn)公共治理向前發(fā)展的工具。推進(jìn)跨部門協(xié)同在相當(dāng)程度上要依靠信息技術(shù)的支持。沒有高度發(fā)展的信息，就無法跨越部門、層級的限制，也無法將數(shù)量龐大的機(jī)構(gòu)進(jìn)行無縫銜接。

推進(jìn)跨部門信息共享與系統(tǒng)建設(shè)，重點(diǎn)要建立有效的數(shù)據(jù)和信息共享平臺?！敖鹱止こ獭笔菄覟閷?shí)現(xiàn)各行各業(yè)信息化并以“金”字命名的一系列重大信息化建設(shè)工程。各個部門相繼建立了“金稅”“金財”“金融監(jiān)管”“金審”等若干項(xiàng)電子信息化建設(shè)工程。目前，各個部門之間“金字工程”相互封閉，是地方推進(jìn)信息共享的難點(diǎn)。在執(zhí)法信息共享建設(shè)中，要打通“金字工程”信息系統(tǒng)，建立跨部門的數(shù)據(jù)和信息共享平臺。其中，最為基礎(chǔ)的跨部門數(shù)據(jù)和信息平臺是信用信息平臺。2016年印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》要求，通過全國信用信息共享平臺，加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信息與公安、民政、人力資源社會保障、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、財政、金融、稅務(wù)、工商、安全監(jiān)管、證券、科技、有關(guān)人民團(tuán)體、社會組織、企事業(yè)單位信用信息資源共享。全國信用信息共享平臺為跨地區(qū)跨部門執(zhí)法和聯(lián)合懲戒提供了互聯(lián)互通和共享共用的機(jī)制，有利于打破各部門各地區(qū)執(zhí)法信息壁壘，解決跨部門跨地區(qū)執(zhí)法和懲戒信息不對稱問題。自全國信用信息共享平臺上線以來，全國信用信息共享數(shù)據(jù)歸集量迅速增長，在三年時間內(nèi)信用信息從不到2 000萬條提升到超過259億條，每周向44個部委、32個省級平臺持續(xù)更新提供各類黑紅名單、行政許可、行政處罰和統(tǒng)一社會信用代碼信息。[11]

(四)提升協(xié)同價值理念和能力，構(gòu)建協(xié)同型、主動型公務(wù)員體系

倫理與文化是影響政府組織行為和效率的潛在因素，是政府能力建設(shè)中的“軟實(shí)力”。行政倫理和文化潛移默化地影響公務(wù)員個體的意識和行為。建設(shè)豐富的跨部門協(xié)同合作的倫理與文化，有利于為跨部門協(xié)同行為創(chuàng)造良好的氛圍和條件，促進(jìn)跨部門協(xié)同活動的順利達(dá)成?；鶎訄?zhí)法體制中，政治倫理與文化的嵌入，使得條塊結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)不對等正當(dāng)化，為基層執(zhí)法提供政治合法性。

推進(jìn)跨部門協(xié)同，要充分發(fā)揮行政倫理的積極作用，建設(shè)促進(jìn)跨部門協(xié)同行為和活動的協(xié)同型行政倫理與文化。首先，要轉(zhuǎn)變行政個體傳統(tǒng)的“個體戶”思想。轉(zhuǎn)變行政部門特別是行政部門主官的本位主義思想，建立各部門協(xié)同、合作、有效、平等的行政倫理與文化。其次，在推進(jìn)依法行政過程中，要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的整體和大局意識教育。領(lǐng)導(dǎo)干部是依法行政的關(guān)鍵，領(lǐng)導(dǎo)干部對跨部門協(xié)同和整體性政府建設(shè)的認(rèn)識，直接關(guān)系到組織對跨部門協(xié)同問題的態(tài)度和認(rèn)知，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的整體意識和大局意識教育尤為重要。最后，要培養(yǎng)公務(wù)員跨部門的協(xié)同合作能力，尤其要提升公務(wù)員個體的跨部門溝通、協(xié)調(diào)能力。整體性治理理論提出者?？怂狗磸?fù)討論指出，政府組織中，每一個人都要主動負(fù)責(zé)；建立主動型公務(wù)員體系是整體性治理制度化的重要內(nèi)容之一。[12]人是政府管理中的基本細(xì)胞和能動要素，公務(wù)員是政府公共管理活動的承擔(dān)者和實(shí)施者。公務(wù)員是否具備相應(yīng)的跨部門協(xié)同能力決定著政府機(jī)構(gòu)能否有效開展跨部門協(xié)同活動，所以應(yīng)該重視公務(wù)員跨部門協(xié)同合作的能力。

(五)積極引入社會參與，實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同共治

隨著政府行政改革的推進(jìn)和信息技術(shù)的發(fā)展，面向市場和社會的政府行政執(zhí)法和監(jiān)管任務(wù)迅速增長。首先，由于政府“放管服”改革的深入推進(jìn)，政府治理模式已由以前強(qiáng)調(diào)事前審批轉(zhuǎn)向重視事中事后監(jiān)管。比如，商事制度改革激發(fā)了社會投資創(chuàng)業(yè)熱情，市場主體數(shù)量呈現(xiàn)“井噴式”增長，政府事中事后監(jiān)管任務(wù)急劇增加。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2018年3月16日，我國各類市場主體總量超過1億戶(其中企業(yè)超過了3 100萬戶)，5年增加70%以上。[13]其次，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，政府監(jiān)管面臨新挑戰(zhàn)。比如，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2017年全國社會消費(fèi)品零售總額約為36.63萬億元，其中全國網(wǎng)上零售額約為7.18萬億元，占比約為19.6%。[14]面對這些變化，僅依靠政府自身進(jìn)行單中心監(jiān)管和治理難以為繼，必須依靠或吸納社會力量參與，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同共治模式。要強(qiáng)化行政執(zhí)法中社會參與的有關(guān)制度建設(shè)，比如在行政執(zhí)法三項(xiàng)制度建設(shè)中，要重點(diǎn)通過完善行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，提高社會的監(jiān)督和參與。