流域治理空間壓縮趨勢研究
——以河長制為思考對象

呂亞奇

(華東理工大學(xué)圖書館，上海200237)

在地方治理實(shí)踐中，治理任務(wù)和治理重心沿行政級別下沉以及與此相伴隨的基礎(chǔ)治理單元不斷縮小的趨勢一直備受學(xué)界關(guān)注，相關(guān)的研究十分豐富，尤其以周黎安提出的行政發(fā)包制最具理論解釋力。行政發(fā)包制是指政府內(nèi)部上下級之間的一種理想關(guān)系，這種關(guān)系既不是傳統(tǒng)意義上的科層制，也不是純粹市場意義上的發(fā)包制，而是介于二者之間的一種混合形態(tài)。[1]7在縱向上，發(fā)包使地方政府(作為承包方)從中央政府(作為發(fā)包方)手中獲得了更大的行動自主權(quán)；在橫向上，發(fā)包改變了地方政府彼此間的競合關(guān)系。但是，治理任務(wù)并不會在最小行政級別停止發(fā)包，而仍會向下級沉降，行政發(fā)包制忽視了這一點(diǎn)。這種基礎(chǔ)治理單元不斷縮小的趨勢，我們稱之為治理空間壓縮。在治理主體方面，地方政府通過吸納社會力量參與治理，使發(fā)包以“代理治理”的方式繼續(xù)延續(xù)，這種“行政吸納代理”不僅是行政發(fā)包制的歷史遺產(chǎn)，更是其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)[2]；在治理客體方面，基層政府則會依照治理對象自身結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)進(jìn)一步的發(fā)包路徑。

在流域治理中，這種治理空間壓縮趨勢表現(xiàn)為河長制治理模式。河長制是指由地方黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，并承擔(dān)轄區(qū)流域水環(huán)境治理主體責(zé)任的治理體系。河長制將流域空間依照行政區(qū)域分層、分級，突破了省、市、縣、鄉(xiāng)四級行政區(qū)域的劃分，并將治理空間壓縮至村(居)委會(行政村)、村(居)民小組(自然村)兩級自治組織，甚至以百米河道或百米河長為單位劃分最小治理單元。也就是說，在流域治理任務(wù)發(fā)包的制度末梢，河長制使發(fā)包邏輯由沿行政級別運(yùn)作變?yōu)檠乜臻g級別運(yùn)作。空間不再被視為行政發(fā)包的外顯物理場所，而是作為一種社會化建構(gòu)的路徑或場域而存在。因此，本文嘗試從治理空間壓縮的視角，研究作為流域治理體系重構(gòu)代表的河長制是如何化解流域治理困境及其局限性，并探尋其未來的優(yōu)化路徑。

一、流域治理的空間研究視角

流域治理研究既涉及自然科學(xué)又涉及人文社會科學(xué)，其主要面臨三種困境：流域基本治理單元應(yīng)該是自然形成的流域區(qū)域還是人為劃分的行政區(qū)域？如何推進(jìn)跨行政區(qū)域合作和跨行政部門協(xié)同的整體性治理？如何建構(gòu)政府、企業(yè)和社會共同參與的多中心治理？已有的研究基本是圍繞上述三個治理困境展開的，其中有不少學(xué)者開始關(guān)注或?qū)嶋H使用空間概念。在河長制研究中，任敏對河長制跨部門協(xié)同機(jī)制的研究、熊燁對河長制跨區(qū)域合作機(jī)制的研究都可以看作以空間整合為視角[34]；熊燁、周建國對河長制政策轉(zhuǎn)移與再生產(chǎn)的研究則可以看作以空間轉(zhuǎn)換為視角[5]；黎元生、丘水林、胡熠研究指出，雖然河長制實(shí)質(zhì)上是流域治理行政分包責(zé)任制的升級版，屬于短期有效而非長久的治理機(jī)制，但是它卻包含著流域分層治理的構(gòu)成要素，是以行政區(qū)為單元的流域科層治理機(jī)制向以流域區(qū)為單元的分層治理機(jī)制轉(zhuǎn)變的過渡環(huán)節(jié)。[6]上述研究雖然都以空間分層為視角，但只是將空間作為一種先在式或預(yù)設(shè)式的輔助分析思維，缺乏從空間視角分析流域治理困境的專門研究。

實(shí)際上，空間是理解政府治理的基本視角之一。如果對地方政府的治理任務(wù)進(jìn)行分解，就會發(fā)現(xiàn)政府的治理行為關(guān)涉著個體生活的方方面面。政府不一定是全能型管控的，但一定是全方位關(guān)涉的。同時，人的存在屬性可以分為兩種基本形式：一是人生活在空間中，人的流動、轉(zhuǎn)移就是從一個空間進(jìn)入另一個空間；二是人生活在社會中，人的行為關(guān)涉各式各樣的組織。因此，全景式分析地方政府治理的角度至少存在兩種：第一，從人存在的空間結(jié)構(gòu)分析；第二，從人存在的組織結(jié)構(gòu)分析。

空間結(jié)構(gòu)分析的核心目的之一是探尋空間的基礎(chǔ)治理單元，并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化空間治理體系。依照不同的空間類型，治理可以分為城市治理、社區(qū)治理、街面治理、流域治理、互聯(lián)網(wǎng)治理等。在流域治理中，流域又可以分為上下游、左右岸、河面河底、干流支流、河流陸地等不同空間。河長制將流域空間由上述相對簡單的劃分進(jìn)一步縮小至以百米為單位的最小治理單元，有利于政府根據(jù)不同治理單元的水文、地質(zhì)、污染源、開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀等差異，采取有針對性的策略，提高治理的精準(zhǔn)化程度，并最終強(qiáng)化政府的流域治理能力。

空間形態(tài)是中性的客觀存在，但空間內(nèi)容是被占據(jù)、被管理的，“以歷史性的或自然性的因素為出發(fā)點(diǎn)，人們對空間進(jìn)行了政治性的加工和塑造”[7]?？臻g正義是空間研究的最高關(guān)懷。流域治理需要平衡三種空間正義：第一，行政區(qū)域間正義，主要是指水資源開發(fā)利用和水污染治理的成本在區(qū)域間合理分配，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域合作治理。第二，政府、企業(yè)、社會三者間正義。政府的治理邏輯是實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收增長；企業(yè)的治理邏輯是以盡可能少的投入獲得盡可能高的產(chǎn)出，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益；社會的治理邏輯是保證良好的生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境。這三種空間正義有明顯的區(qū)別并可能發(fā)生利益沖突，因此，多中心合作治理需要在三種訴求間尋找最大共識，以實(shí)現(xiàn)目的正義。第三，政府部門間正義，主要是指涉及治水的部門之間的權(quán)責(zé)應(yīng)分配合理，最大程度地克服政府行政行為的碎片化，實(shí)現(xiàn)政府部門間協(xié)作，提高治理效率。

二、流域空間選擇性治理的邏輯轉(zhuǎn)換

作為一個世界性的歷史過程，現(xiàn)代化主要分為早發(fā)內(nèi)生型現(xiàn)代化和后發(fā)外生型現(xiàn)代化。對后發(fā)外生型國家而言，現(xiàn)代化還需要經(jīng)歷一個漫長的過程。國家的發(fā)展階段不同，其優(yōu)先治理任務(wù)也不同。就中國而言，新中國的成立標(biāo)志著民族獨(dú)立這一歷史任務(wù)的完成，而國家繁榮富強(qiáng)、人民共同富裕則成為新的任務(wù)。改革開放至今，中國的綜合實(shí)力日漸增強(qiáng)，人民生活水平不斷提升。當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵階段，而現(xiàn)代化過程中積累的問題也不斷顯現(xiàn)，如大規(guī)模工業(yè)化引發(fā)的環(huán)境惡化已經(jīng)嚴(yán)重影響人們的生活質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。在這一背景下，環(huán)境治理的優(yōu)先級得到提升，環(huán)境治理不僅需要重新入場，更面臨著精準(zhǔn)化治理的高要求。

(一)治理任務(wù)的價值評判邏輯

選擇性治理認(rèn)為，政府并不是沒有認(rèn)識到某一治理任務(wù)的重要性，而是存在另外一個在價值評判上被認(rèn)為更加重要或緊迫的治理任務(wù)需要優(yōu)先治理。因此，認(rèn)識治理任務(wù)的價值評判邏輯是理解政府選擇性治理行為的關(guān)鍵。

大致而言，治理任務(wù)的價值評判邏輯有三種：第一，政績驅(qū)動，對上負(fù)責(zé)。在嚴(yán)密的科層制下，下級政府是上級政府意志的執(zhí)行者，只有在上級政府“舉辦”的“政治錦標(biāo)賽”中脫穎而出，官員才能贏得升遷機(jī)會。第二，為官一任，造福一方。不管是官員個體堅(jiān)持傳統(tǒng)的地方官理念，還是官僚整體為了實(shí)現(xiàn)打造服務(wù)型政府的目標(biāo)，為民做主、滿足民眾需求始終是治理的重要驅(qū)動要素。第三，上有政策，下有對策。由于下級政府擁有獨(dú)立于上級政府的相對自主性，同時公民的利益訴求具有多樣性，因此，官員在現(xiàn)實(shí)中會選擇性地執(zhí)行政策。以稅費(fèi)改革政策為例，周飛舟認(rèn)為，稅費(fèi)改革試圖通過取消稅費(fèi)和加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付來強(qiáng)化地方政府的公共服務(wù)能力，但客觀上稅費(fèi)改革造成上級政府財權(quán)過度集中、下級政府行動束手束腳，不但汲取型政府沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，反而出現(xiàn)一種“懸浮型政府”狀態(tài)。[8]吳理財反駁到，“懸浮型政府”狀態(tài)只是地方政府選擇性治理的一個側(cè)面，地方政府“在某些符合自身利益的工作上會表現(xiàn)出超強(qiáng)的行動能力，可以隨時并可以強(qiáng)勢地介入鄉(xiāng)村社會內(nèi)部”，只有擴(kuò)大民眾的政治參與，才能化解地方政府選擇性治理所造成的民眾利益被漠視的困境。[9]因此，治理任務(wù)的價值評判是一個包括中央政府、地方政府、社會公眾等多方利益的復(fù)雜博弈過程，優(yōu)先治理任務(wù)會隨博弈結(jié)果的變動而調(diào)整。

(二)治理退場：“先污染后治理”的選擇邏輯

治水始終是國家治理的核心任務(wù)之一。在農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的時期，治水既是關(guān)鍵的農(nóng)業(yè)治理行為，又是重要的國家治理行為。治水通常包括三個方面：第一，改進(jìn)灌溉系統(tǒng)，有利于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，增加農(nóng)業(yè)稅收，進(jìn)而增強(qiáng)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和管理能力；第二，改進(jìn)漕運(yùn)系統(tǒng)，有利于糧食調(diào)運(yùn)，保障政治中心區(qū)域的糧食供給安全和國家戰(zhàn)爭儲備；第三，改進(jìn)防災(zāi)系統(tǒng)，有利于防洪抗旱，避免出現(xiàn)因自然災(zāi)害而逃離故土的流民，維護(hù)社會安定和政權(quán)穩(wěn)定。同時，治水單元往往就是國家的基礎(chǔ)治理單元，二者通常在空間和組織上相互重疊。以最早的治水制度之一——井田制為例，井田單元可以看作是一種以水井為核心的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)單元和基礎(chǔ)政權(quán)單元，是當(dāng)時社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)細(xì)胞，治水單元、經(jīng)濟(jì)單元和政權(quán)單元合一，共同構(gòu)成國家的基礎(chǔ)治理單元。[10]當(dāng)然，我們不能將人民公社制度與井田制作簡單類比，然而二者皆是政經(jīng)合一、治水單元與國家的基礎(chǔ)治理單元相重疊的制度設(shè)計(jì)，對治水的重視程度并無本質(zhì)差別。改革開放以來，中國政府的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，水污染問題比農(nóng)業(yè)社會時期更加嚴(yán)重[11]，水污染的影響范圍更廣、程度更深。

有一首民謠是這樣形容中國20世紀(jì)60年代以來水質(zhì)惡化情況：“六十年代淘米洗菜，七十年代洗衣灌溉，八十年代水質(zhì)變壞，九十年代魚蝦絕代?！苯?jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)美好的關(guān)系通常被簡單地理解為硬幣的兩面，不可兼得。然而，地方政府依然普遍選擇優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，出現(xiàn)“先污染后治理”的現(xiàn)象。

(三)治理入場：“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級”的選擇邏輯

2007年，太湖流域發(fā)生嚴(yán)重藍(lán)藻污染，造成無錫市的生活用水和飲用水嚴(yán)重短缺，“守著太湖卻沒水喝”。太湖流域是中國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，在全國0.38%的國土面積上生活著全國3.7%的人口，創(chuàng)造了全國11.6%的GDP。[12]工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，往往也是人口大量流入的地區(qū)。以首創(chuàng)河長制的無錫市惠山區(qū)為例，2007年該區(qū)共有戶籍人口39.5萬人，流動人口近30萬人，外來人口占比很高。[13]因此，雖然太湖流域水資源豐富，但當(dāng)?shù)厝司Y源量僅為全國平均水平的1/5，人均用水壓力和社會治理壓力極大。[12]

不論是古代還是現(xiàn)代，治水的根本目的都是為了化解人類的生存危機(jī)。當(dāng)水污染程度開始直接威脅人類生存安全時，治水的優(yōu)先級就會迅速提升，來自中央政府和地方民眾的壓力也會倒逼地方政府入場治理。在水污染治理實(shí)踐中，無錫市政府很快認(rèn)識到“水污染，表現(xiàn)在水里，問題在岸上，根子在產(chǎn)業(yè)”，只有改變“先污染后治理”的落后發(fā)展思維，淘汰高污染勞動密集型的低端產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，才能從根本上解決問題。除重新認(rèn)識治理對象外，無錫市政府還創(chuàng)新治理制度，推出河長制。與此同時，中國政府對水污染治理的重視程度不斷提高，相關(guān)的水污染治理政策密集出臺，其中包括將河長制提升為一項(xiàng)全國性制度積極推廣。例如，2011年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》要求，到2020年全國主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)明顯改善；2012年黨的十八大報告中首次提出“美麗中國”的執(zhí)政理念，并將生態(tài)文明建設(shè)置于與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的同等地位，五者要相互融合、一體發(fā)展；2015年國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動計(jì)劃》要求，到2020年全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善。

三、流域治理面臨的多重困境

新制度主義流派眾多，但對制度與行為關(guān)系的認(rèn)識存在基本共識，即制度是分析政治現(xiàn)象的首要因素，行為發(fā)生在制度中，制度約束著行為，行為則是制度變遷的動力之一。[14]可以說，流域治理制度決定了流域治理主體的行為模式以及流域治理成效?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定，國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，政府部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)其行政區(qū)域內(nèi)水資源管理。按照制度設(shè)想，地方政府負(fù)責(zé)所轄行政區(qū)域內(nèi)水資源管理，流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域內(nèi)水資源管理。然而，這一制度在實(shí)踐中存在著諸多問題。第一，流域空間是自然形成的，行政空間是人為劃定的，“各掃門前雪”的屬地化管理方式忽視了水的流動特性。如果缺乏有效的跨行政空間合作治理機(jī)制，地方主義很容易泛濫，造成“公地悲劇”。第二，國家只針對較大的河流設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu)，與人們?nèi)粘Ｉ铌P(guān)系密切、數(shù)量眾多的中小河流則缺乏跨行政空間的統(tǒng)籌管理機(jī)制。第三，即使設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu)，但流域內(nèi)的地方政府依然擁有對轄區(qū)河流治理的自主權(quán)，流域管理機(jī)構(gòu)能夠發(fā)揮的作用相對有限。第四，治水涉及多個政府部門，雖然部門分工有利于提高專業(yè)治理效率，但缺乏明確有效的跨部門整體治理機(jī)制，很難形成合力。在部門治理權(quán)責(zé)的交叉模糊地帶，則很容易形成“三不管”狀況?？偠灾?，正是由于制度建構(gòu)時基礎(chǔ)治理單元的模糊，導(dǎo)致治理主體間的合作機(jī)制缺乏，進(jìn)而使流域治理呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)。

(一)流域治理主體：自利還是合作

學(xué)界對流域治理主體合作機(jī)制的研究主要有兩種：一是以府際治理理論為代表，研究流域治理中中央政府與地方政府之間、同級地方政府之間、上下級政府之間的競爭與合作關(guān)系；二是以多中心治理理論為代表，認(rèn)為政府、市場和社會都不是萬能的，需要三者共同參與，針對不同的流域情況構(gòu)建不同的治理合作模式。上述兩種理論的核心關(guān)注點(diǎn)都是治水主體間的合作機(jī)制如何達(dá)成。

1.政府間橫向合作的約束機(jī)制有待加強(qiáng)。政府間合作可以分為縱向合作與橫向合作。在中央集權(quán)體制下，下級政府是上級政府意志的貫徹者，因此，政府間縱向合作呈現(xiàn)出命令-執(zhí)行式狀態(tài)。而政府間橫向合作可根據(jù)不同的合作動力來源分為兩種類型：一種來自外部，即上級政府的命令式合作；一種來自內(nèi)部，即自發(fā)式合作。

合作將受到激勵機(jī)制和懲罰機(jī)制的影響。在命令式合作中，不合作意味著將受到上級政府的懲罰；受懲罰威懾機(jī)制影響，懲罰強(qiáng)度愈大，合作力度愈大，至于合作能獲得多少收益，則是次要因素。在自發(fā)式合作中，獲取收益則是合作的首要出發(fā)點(diǎn)，受激勵引導(dǎo)機(jī)制影響，預(yù)期收益越大，合作力度愈大，但不合作并不必然帶來額外損失或懲罰。不論是命令式合作或是自發(fā)式合作，合作之所以有效和持續(xù)，關(guān)鍵在于激勵機(jī)制或懲罰機(jī)制的有效執(zhí)行。因此，合作需要有一名“執(zhí)法者”來實(shí)施激勵或懲罰，而且“執(zhí)法者”必須具備“執(zhí)法”意愿和“執(zhí)法”能力，否則，若“執(zhí)法者”缺位必然導(dǎo)致合作流于形式或者失效。例如，先秦時代發(fā)生在各諸侯國之間的會盟可以被視為最早的政府間橫向合作治水機(jī)制。公元前651年，齊桓公在葵丘會盟諸侯，周天子也派使臣參加，盟文約定各諸侯“毋壅泉”(《谷梁傳·僖公九年》)“無曲防”(《孟子·告子下》)，即不能為滿足一國私利而筑堤截流，禍害鄰國。但諸侯國之間毫無政治信任，且周天子勢微、霸主國無意，終因“執(zhí)法者”缺位導(dǎo)致治水約定變成一紙空言。

在中國現(xiàn)行的水資源管理制度下，中央政府、地方政府、水利部、地方水利部門、流域管理機(jī)構(gòu)等權(quán)力主體在流域治理場域中呈現(xiàn)出一種復(fù)雜的制約關(guān)系(見圖1)。

其中，地方政府負(fù)責(zé)所轄行政區(qū)域內(nèi)水資源管理；流域管理機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與監(jiān)督流域內(nèi)各行政區(qū)域的水資源管理。但流域管理機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立自主的“執(zhí)法”資格和“執(zhí)法”能力，不能將監(jiān)督與懲罰相對應(yīng)，因此其作用十分有限。[15]具備懲罰能力的上級政府，也面臨是否存有懲罰意愿、如何選擇懲罰方式、能否協(xié)調(diào)平衡下級政府間利益分配以及如何應(yīng)對下級政府的選擇性不合作等一系列問題。以漳河流域晉冀豫三省爭水事件為例，晉冀豫三省同為農(nóng)業(yè)大省，修建水利設(shè)施、引水灌溉以提高單產(chǎn)是晉冀豫三省“向水要利”的主要方式，由此造成的水資源分配沖突自新中國成立以來一直存在。中央政府曾多次出面協(xié)調(diào)，并根據(jù)《國務(wù)院漳河水事協(xié)調(diào)會議紀(jì)要》，于1992年成立了三個從省部層面至市縣層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，包括漳河水事糾紛協(xié)調(diào)小組、漳河上游管理局和漳河管理委員會。然而，晉冀豫三省的爭水沖突依然頻繁發(fā)生，因?yàn)榕c認(rèn)真執(zhí)行上級政府的協(xié)調(diào)政策相比，采取不合作的地方保護(hù)主義策略所獲得的利益激勵十分巨大，足以覆蓋不合作可能面臨的懲罰。因此，如何強(qiáng)化政府間合作的約束機(jī)制成為流域治理創(chuàng)新的首要任務(wù)。

2.多中心合作模式有待完善。馬克思曾對東方國家的合作治水作過經(jīng)典論述：“節(jié)省用水和共同用水是基本的要求，這種要求，在西方，例如在弗蘭德斯和意大利，曾使私人企業(yè)家結(jié)成自愿的聯(lián)合；但是在東方，由于文明程度太低，幅員太大，不能產(chǎn)生自愿的聯(lián)合，所以就迫切需要中央集權(quán)的政府來干預(yù)?！盵16]這一論述后來被魏特夫引申為“東方專制主義”和“治水社會”理論。暫且不論此處的東方國家是否包括中國在內(nèi)，馬克思的核心觀點(diǎn)是治水時“不能產(chǎn)生私人企業(yè)家間的自愿聯(lián)合”，也就是說，治水主體只有政府，在治水的過程中，市場和社會力量缺位。然而，大量的文獻(xiàn)資料和現(xiàn)存的水利設(shè)施證明，傳統(tǒng)中國社會確實(shí)存在廣泛的合作治水現(xiàn)象，并以治水為中心延伸出包括官府、士紳、民間社團(tuán)和社區(qū)組織在內(nèi)的復(fù)雜的區(qū)域社會關(guān)系體系。[17]

新中國成立后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能型政府實(shí)際上消除了市場和社會參與流域治理的空間，治理主體呈現(xiàn)出單中心狀態(tài)。多中心治理理論認(rèn)為，對于公共事務(wù)的治理，既存在著對其負(fù)責(zé)的政府機(jī)構(gòu)，也存在著包括企業(yè)和社會組織在內(nèi)的許多自主治理機(jī)構(gòu)，各類機(jī)構(gòu)或自主地或合作地開展治理。[18]進(jìn)一步講，黨的十九大報告提出的構(gòu)建“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與”的多中心治理體系，對應(yīng)在流域治理中，就是要探索并形成新的合作模式與制度形態(tài)，確立政府、市場、社會等力量參與治理的具體形式和邊界，實(shí)現(xiàn)多中心合作治理。

(二)流域治理部門：單干還是協(xié)同

分工理論認(rèn)為，分工是效率的源泉。但是，過度追求政府職責(zé)分工很容易造成治理的碎片化，即各政府部門若只從完成各自條線考核任務(wù)出發(fā)開展行動，相互間缺少溝通、各自為政、重復(fù)浪費(fèi)、目標(biāo)沖突、轉(zhuǎn)嫁問題[19]，必然導(dǎo)致治理效率下降。在流域治理中，水利部門負(fù)責(zé)水資源的開發(fā)與保護(hù)，生態(tài)保護(hù)部門負(fù)責(zé)水污染防治，城管、公安部門負(fù)責(zé)行政執(zhí)法，城建市政部門負(fù)責(zé)城市污水排放處理。此外，流域治理還涉及到林業(yè)、漁業(yè)、交通等部門。這種分工管理體制造成“管水量的不管水質(zhì)、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的“多頭治水”困局。

整體理論認(rèn)為，適度綜合有助于提高治理效果。綜合主要有兩種方式：一是將職能相近部門合并，表現(xiàn)為大部制改革；二是建立跨部門協(xié)同機(jī)制，最常見的是部際聯(lián)席會議制度。這兩種方式對提高治理效果都有一定的促進(jìn)作用。但是，一方面職能合并存在邊界，部門職能不可能無限擴(kuò)大，即使按照最優(yōu)管理幅度劃分，也不可能完全消除職能間的交叉模糊地帶；另一方面權(quán)力協(xié)作也存在邊界，比如我國的部際聯(lián)席會議制度既不是領(lǐng)導(dǎo)崗位，也不是實(shí)體組織，更多的是一種臨時性的工作機(jī)制[20]，再加上普遍存在的部門主義和官本位主義，聯(lián)席會議中部門“犧牲”的職責(zé)和權(quán)力空間非常有限，因此，協(xié)同效應(yīng)受到制約?？傊C合對治理效果的提升并不明顯，流域治理部門的合作機(jī)制有待完善。

四、超越困境：河長制的漸進(jìn)式探索

自河長制推行以來，政界和學(xué)界對河長制的評價一直呈現(xiàn)兩極分化的狀態(tài)。在推出初期，河長制曾獲得政界的普遍好評，這不僅因其產(chǎn)生了積極的政策示范效應(yīng)，還因其可復(fù)制、易推廣的特點(diǎn)而在全國各地推廣，并成功上升為國家政策，迅速擴(kuò)散到湖泊、森林等治理領(lǐng)域。相比之下，學(xué)界對河長制的態(tài)度就冷淡許多。學(xué)界一般認(rèn)為：河長制簡單地將治水責(zé)任發(fā)包給地方黨政主要負(fù)責(zé)人，充其量不過是給“一把手”的治理研究增加了一個典型案例；加上河長制起源于運(yùn)動式治理，待公眾和媒體對太湖藍(lán)藻事件的關(guān)注度平息后，河長制實(shí)踐最終也將不了了之。再者說，即使“一把手”們受“為官一任，造福一方”優(yōu)良官場文化的影響，下定決心治理水污染，也可能因其統(tǒng)管事務(wù)太多、治理水污染考核分?jǐn)?shù)占比低等原因，難以分配太多精力，進(jìn)而導(dǎo)致“河長”流于形式，同時很難保證接任者是否有同樣強(qiáng)烈的流域治理責(zé)任感。因此，河長制缺乏常態(tài)化機(jī)制，是一種人治，而不是法治。

學(xué)界對河長制的批評有一定道理，但從人們?nèi)找嬖鲩L的對美好環(huán)境需求、日漸迫切地呼喚水污染治理制度創(chuàng)新的角度出發(fā)，河長制還是有一定的可取之處。河長制雖然不是一項(xiàng)具有顛覆式影響力的制度創(chuàng)新，但其漸進(jìn)式的制度探索經(jīng)驗(yàn)對于化解流域治理困境仍非常有益。特別是河長制對治理任務(wù)沿行政級別層層發(fā)包邏輯的突破，將治理空間壓縮至最小行政級別空間之下，形成新的基礎(chǔ)治理單元，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對流域治理體系的重構(gòu)。這一新的治理體系從“一把手”主牽頭、任務(wù)分級包干、官民雙軌合力等方面完成對流域治理困境的有效超越。

(一)跨部門協(xié)同治理的生成邏輯：“一把手”主牽頭

河長制以流域空間為治理單元。中國已在全國范圍建立由地方黨政主要負(fù)責(zé)人組成的龐大河長隊(duì)伍，明確了每一條河流、每一段流域空間的治理負(fù)責(zé)人。根據(jù)水利部數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月9日，全國省市縣鄉(xiāng)四級河長已明確32萬名，其中省級河長336名，有55名省級黨政主要負(fù)責(zé)同志兼任總河長。[21]“一把手”治理是理解科層制下官員行為的基本邏輯，其典型特征就是在某一行政轄區(qū)內(nèi)，轄區(qū)的黨政主要負(fù)責(zé)人擁有的權(quán)力與其承擔(dān)的責(zé)任呈高度正相關(guān)的關(guān)系。

首先，“治河先治污，治污先治人，治人先治官”，由地方黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，將流域治理責(zé)任明確到人，并形成明確的績效考評機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。其次，隨著流域治理責(zé)任在“一把手”的治理任務(wù)清單中的優(yōu)先級不斷上升，“一把手”對政策的注意力和重視程度、調(diào)動行政轄區(qū)內(nèi)資源投入治理的力度，以及治理制度的落地執(zhí)行力都將同步上升。再次，“一把手”擁有的強(qiáng)激勵和強(qiáng)懲罰權(quán)力，有利于化解部門間的碎片化行政、拓展部門間的合作邊界。最后，縣級及以上行政級別設(shè)置的河長制辦公室，能承擔(dān)流域治理中的日常協(xié)調(diào)督進(jìn)工作。河長體系規(guī)模龐大，人員更迭頻繁，河長制辦公室在一定程度上緩解了因“一把手”變動而產(chǎn)生的治理政策強(qiáng)度波動和部門間合作力度波動等問題。

(二)政府間合作治理的生成邏輯：任務(wù)分級包干

作為對計(jì)劃式治理的解構(gòu)，包干式治理發(fā)端于小崗村對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)踐探索，即國家轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)包方，將生產(chǎn)任務(wù)“發(fā)包到戶”，農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)槌邪?，以戶為單位“包干到戶”。包干式治理的核心邏輯就是“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的包干式探索很快被其他領(lǐng)域借鑒，其中影響力最大的莫過于“分灶吃飯”的財政包干制。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界敏銳地注意到，包干式治理是理解我國政府間關(guān)系和政府治理方式的關(guān)鍵概念。河長制正是包干式治理在流域治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，它從兩個方面強(qiáng)化了地方政府的治理主體責(zé)任：第一，設(shè)立省級總河長，在空間上統(tǒng)管省域內(nèi)所有河道，在組織上統(tǒng)帥省域內(nèi)所有河長；第二，省域內(nèi)主要河流分別設(shè)立河長，流經(jīng)的市、縣、鄉(xiāng)分級分段設(shè)立河長，大河長管理小河長。

河長制的另一個典型特征就是治理任務(wù)沿行政級別層層發(fā)包。來自上級政府也就是上級河長的強(qiáng)合作約束，強(qiáng)化了下級政府間的合作，使一系列的強(qiáng)懲罰或強(qiáng)激勵機(jī)制得以應(yīng)用，政府間合作呈現(xiàn)強(qiáng)命令式合作的態(tài)勢。由此可知，我國政府治理的縱向行政發(fā)包和橫向晉升競爭之間的關(guān)系，不僅是靜態(tài)互補(bǔ)的[1]27，也是動態(tài)互構(gòu)的。一方面，隨著上級政府重視程度和行政發(fā)包程度的提高，下級政府間圍繞發(fā)包任務(wù)而開展的“政治錦標(biāo)賽”也會愈發(fā)激烈；另一方面，競爭加劇并不必然意味著合作的衰退，政府間的良性競爭不僅不排斥合作，反而有利于合作的加深。以提高企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)為例，如果只有流域左岸的政府提高排污標(biāo)準(zhǔn)，高污染企業(yè)就會轉(zhuǎn)移到流域右岸，造成1+0=0的無效治理。因此，對上級政府和河長而言，流域上下游、左右岸的所有下級政府和河長必須合作，才能確保政府間橫向競爭的公平性，也才能實(shí)現(xiàn)屬地范圍內(nèi)流域的整體治理。

(三)多中心合作治理的生成邏輯：官民雙軌合力

河長制的第三個重要特征是探索政府、市場、社會等力量參與流域治理的具體模式，明確多中心合作治理的對接邊界。依據(jù)政府介入程度的不同，企業(yè)參與流域治理的方式主要有兩種。第一，企業(yè)自主治理。由于水污染的主要來源是企業(yè)，因此，除政府監(jiān)管外，多中心治理理論強(qiáng)調(diào)通過行業(yè)準(zhǔn)入、排放管理、技術(shù)升級等方式實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自主治理。第二，政府與企業(yè)合作治理。政府將部分治理任務(wù)外包給企業(yè)，企業(yè)則通過發(fā)揮自身的專業(yè)化技術(shù)和管理優(yōu)勢，在投入與產(chǎn)出之間尋求最優(yōu)邊際，最終實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)雙贏。如信息技術(shù)類企業(yè)參與河長制信息平臺、河長制APP的開發(fā)與運(yùn)營；又如生物技術(shù)類企業(yè)參與將藍(lán)藻等污染物轉(zhuǎn)為沼氣、肥料等資源物的實(shí)驗(yàn)，變廢為寶，實(shí)現(xiàn)污染物資源化綜合利用。

社會參與流域治理也可以依據(jù)政府介入程度劃分為兩種方式。第一，群眾自發(fā)組織治理。除了成立各類環(huán)保社團(tuán)、開展環(huán)保志愿活動等直接治理外，群眾作為水環(huán)境改善的直接受益者，更重要的是發(fā)揮宣傳和監(jiān)督作用。“雙河長制是一個快速反應(yīng)機(jī)制，是一個信息對稱、透明的機(jī)制，是政府和民間的直通車。民間河長享有話語權(quán)，政府河長則負(fù)責(zé)解決問題，接受監(jiān)督?！盵22]作為政策發(fā)展過程中的再次創(chuàng)新，民間河長成為協(xié)助政府河長完善流域治理的重要力量。第二，政府組織群眾治理。在人口大流動和治理精細(xì)化的時代，如何有效地將群眾組織起來，不僅是政府治理面臨的難點(diǎn)，更是黨的群眾工作的難點(diǎn)。受到管理幅度、管理精力、管理成本等因素制約，在流域治理中，政府普遍采取以點(diǎn)帶面的間接組織方式。在誰來組織的問題上，政府傾向于選擇具有組織經(jīng)驗(yàn)和社會威望的退休老黨員、老干部等，理由有四點(diǎn)：一是他們擁有一定的政治資源和社會資源，熟悉地方情況；二是他們有良好的組織性，政治覺悟高；三是他們有服務(wù)熱心和時間；四是他們的文化素質(zhì)較高，有一定的政策建議能力。在組織形式的問題上，政府更注重微信、微博、手機(jī)APP等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，此外，政府也可能采取其他組織方式。比如，江西省的部分公益性崗位向社會弱勢群眾傾斜，全省河道保潔員中貧困戶占比超過1/3[23]；江蘇連云港化工區(qū)從企業(yè)中選拔一批人員，協(xié)助環(huán)保部門及時查處企業(yè)違法排污行為。[24]

五、結(jié) 語

在新的工業(yè)化發(fā)展階段，地方政府面臨向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型和對環(huán)境污染治理的雙重壓力。本文認(rèn)為，重新將流域治理置于優(yōu)先治理的任務(wù)清單，積極創(chuàng)新治理制度，河長制是一種不錯的選擇。從學(xué)理層面講，雖然有研究認(rèn)為河長制不過為行政發(fā)包制提供了一個新的實(shí)踐案例，并無突出的理論價值，但這種觀點(diǎn)忽視了在河長體系的末端治理空間被進(jìn)一步壓縮，治理任務(wù)經(jīng)過層層發(fā)包突破了最小行政級別，實(shí)現(xiàn)了流域治理體系的重構(gòu)。河長制打通了流域治理的“最后一公里”，促使地方政府實(shí)現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)流域空間的全方位、無死角管控和整體性、綜合性治理，在一定程度上有效化解了流域治理困境。

然而，作為一項(xiàng)正在建設(shè)和發(fā)展中的制度，河長制也面臨著一些問題。例如，如何有效地將河長制從運(yùn)動式治理轉(zhuǎn)化為常態(tài)化治理，并且保持治理效果不變？如何防止官員利用職權(quán)之便向企業(yè)尋租，導(dǎo)致市場主體的公平競爭機(jī)制被破壞？如何更加充分地利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來吸納并組織社會各方力量參與治理？如何加強(qiáng)空間壓縮后各治理單元之間的溝通協(xié)調(diào)力度，以便深化合作？除了在制度范圍內(nèi)提出有針對性的優(yōu)化方案外，學(xué)界還試圖從治理文化，特別是優(yōu)秀傳統(tǒng)治理文化、參與式治理文化等方面促進(jìn)制度建設(shè)。黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的命題，然而，現(xiàn)代化的治理體系不僅包括現(xiàn)代化的治理制度，更應(yīng)該包含現(xiàn)代化的治理文化，這樣才能保證現(xiàn)代化治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，如何通過流域治理文化的現(xiàn)代化促進(jìn)流域治理體系的現(xiàn)代化是下一步亟需解答的問題。