身份與照顧：農(nóng)村“雙失”兒童的福利困境

王夢怡

摘要：農(nóng)村困境兒童中更為特殊的群體“雙失”兒童，在農(nóng)村困境兒童中的比重在不斷增加?！半p失”兒童與孤兒有相似之處，即在實際上沒有獲得父母的監(jiān)護和照顧，其不同之處是在法律上無法認定其事實孤兒的身份，因而不能獲得相應(yīng)的福利。由于“雙失”兒童在政策身份認定、家庭監(jiān)護、照顧方面存在著特殊困難，更需要從政府、社會組織、社區(qū)和家族層面予以特殊支持。

關(guān)鍵詞：“雙失”兒童；農(nóng)村；身份與照顧；兒童福利

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1671-23X（2018）04-0054-06

兒童是一個極為需要成人照顧和照料的弱勢群體，不論對于家庭還是國家，兒童的健康發(fā)展都有著極為長遠的影響。隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，我國政府出臺了一系列兒童福利政策，從資金、服務(wù)等多方面保障兒童的健康發(fā)展。但由于城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟和社會發(fā)展差異，農(nóng)村兒童的福利保障水平仍低于城市兒童。同時，因兒童數(shù)量較龐大，福利需要又有一定的特殊性，導(dǎo)致現(xiàn)行的兒童福利政策還無法滿足所有農(nóng)村困難兒童的需要。

雖然農(nóng)村兒童的福利需要已經(jīng)得到學(xué)界和政府的廣泛關(guān)注，但政府主要針對農(nóng)村留守兒童出臺了一系列的政策和提供了一定的福利服務(wù)。在現(xiàn)實情況中，農(nóng)村兒童中有著更為特殊的群體——“雙失”兒童，即父母離異、雙方因各種原因不承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任或一方死亡后、另一方失去聯(lián)系不承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任，又或父母因其他原因無力承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任的兒童。他們一方面缺少家庭照料，另一方面因為政策等多方面原因無法獲得應(yīng)有的福利支持。本文基于2016--2017年南京市溧水區(qū)困境兒童評估的調(diào)查，描述“雙失”兒童的基本情況，分析其福利困境，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、農(nóng)村監(jiān)護“雙失”兒童的基本情況

溧水區(qū)屬于江蘇省南京市，截止到2016年年末，全區(qū)區(qū)域戶籍人口43.37萬人，0-18歲未成年人口約為6.56萬人。根據(jù)溧水區(qū)民政局2014年開展的困境兒童普查數(shù)據(jù)，溧水區(qū)共有困境兒童792名。2016--2017年南京市溧水區(qū)困境兒童評估以隨機抽樣的方式在溧水區(qū)所轄的白馬鎮(zhèn)、東屏鎮(zhèn)、和鳳鎮(zhèn)、洪藍鎮(zhèn)、晶橋鎮(zhèn)、石湫鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)共調(diào)查了295名兒童，其中79名兒童屬于“雙失”兒童，所占比率為27%。

在被調(diào)查的“雙失”兒童中，男生為49名，所占比率為62%，女生為30名，所占比率為38%；在年齡方面，最小的5歲，最大的l8歲，5～10歲的兒童為32人，占比4l%，11～14歲兒童為31人，占比38%，15-18歲為16人，占比21%；在健康狀況方面，健康的為75人，占比94.9%，殘疾的有3人，占比3.8%，患病1人，占比1.3%；在就學(xué)情況方面，學(xué)齡前的有8名，占比10.1%，小學(xué)在讀的42名，占比53.2%，初中在讀的18名，占比22.8%，高中在讀的5名，占比6.4%，小學(xué)輟學(xué)2名，占比2.5%，初中輟學(xué)2名，占比2.5%，高中輟學(xué)2名，占比2.5%。

（一）家庭經(jīng)濟狀況

調(diào)查顯示，溧水區(qū)“雙失”兒童的家庭經(jīng)濟收入普遍較低，其中處于低保或低保邊緣的家庭有57戶，占比72.2%。在家庭月收入（人民幣）方面，1000元以下的42戶，占比53.2%，1001～2000元的25戶，占比31.6%，2001～3000元的12戶，占比15.2%。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟狀況等原因，大部分“雙失”兒童僅能維持基本的溫飽問題。而由于國家實行九年制義務(wù)教育以及幼兒園、高中對于貧困生實施的貧困學(xué)生補貼政策，大部分“雙失”兒童并沒有因為經(jīng)濟問題而輟學(xué)。

（二）照料狀況

雖然父母沒有承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任，但因為政策認定的原因，“雙失”兒童并不屬于孤兒的范疇。調(diào)查顯示，大部分“雙失”兒童由隔代照料，僅有3名兒童由其他親屬照料。在照料人與兒童之間的關(guān)系方面，屬于冷漠型的有27對，占比34.1%；專制型21對，占比26.6%；粗暴型1對，占比1.3%；溺愛型6對，占比7.6%；朋友型24對，占比30.4%。在親子關(guān)系方面，冷漠型、專制型和粗暴型的占比高達62.0%。在這三種親子關(guān)系類型下，“雙失”兒童難以感受到家庭溫暖，也容易造成兒童心靈上的創(chuàng)傷和“內(nèi)向性格”等問題。

（三）社會支持狀況

學(xué)術(shù)界針對孤兒的社會支持進行的大量研究，主要從親屬與家族、鄰里與村民關(guān)系、社區(qū)這三個方面進行。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)已經(jīng)轉(zhuǎn)向半熟人社會，鄰里之間的關(guān)系已經(jīng)不再密切，“雙失”兒童基本沒有從鄰里那里獲得實質(zhì)性的支持（金錢和物品）。溧水區(qū)“雙失”兒童的社會支持來自于學(xué)校、親屬、社區(qū)和社會。有45.6%的兒童獲得了學(xué)校的支持，學(xué)校對于家庭困難或認定為低保家庭的“雙失”兒童予以一定的學(xué)費減免政策，或在餐費上予以補貼；有34.2%的“雙失”兒童得到過來自親屬的支持，親屬主要在生活和學(xué)費上予以資金和物質(zhì)的幫助；有10.1%的“雙失”兒童家庭接受過社區(qū)的資金和物質(zhì)慰問，其中3名兒童還經(jīng)常參加社區(qū)組織的活動；有5名“雙失”兒童得到過來自私營企業(yè)主和愛心人士的資助。

“雙失”兒童獲得最多的社會支持來源于學(xué)校。學(xué)校在學(xué)費和雜費上對困境兒童都有不同程度的減免和補貼政策。在親屬支持方面，農(nóng)村“雙失”兒童主要由祖輩進行照料，如果親屬自身沒有困難，一般會予以其物質(zhì)支持。而在社區(qū)方面，由于現(xiàn)在的低保等補助金都是直接打到家庭銀行卡上，很少再次用現(xiàn)金等形式進行過節(jié)慰問等，所以獲得這類支持的人數(shù)較少。由于針對“雙失”兒童的慈善公益項目以及來自社會的關(guān)注度較少，農(nóng)村社區(qū)在幫助兒童鏈接資源方面比較薄弱，農(nóng)村“雙失”兒童在獲得外部資助的機會也較少。

本研究還對5名“雙失”兒童進行了訪談，訪談對象的具體情況如表l所示。

二、農(nóng)村“雙失”兒童的福利困境

農(nóng)村“雙失”兒童的福利困境主要集中在兩個方面：一個是政策身份認定上的困境，另一個是生活照料上的困境。這些都導(dǎo)致了他們在現(xiàn)實生活中面臨著一個較為困難而無法獲得保障的局面。

（一）政策身份認定上的困境

由于父母離異或死亡，其中雙方或一方主動放棄撫養(yǎng)責(zé)任，導(dǎo)致“雙失”兒童在經(jīng)濟和照顧上都失去了來自父母的有力支持。家庭結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定使得“雙失”兒童沒有相對穩(wěn)定的家庭經(jīng)濟來源。一方面“雙失”兒童在現(xiàn)實生活上與孤兒類似，缺乏父母監(jiān)護；另一方面由于父母一方或雙方被認定為有監(jiān)護能力而無法享受政府的福利保障。這樣使得“雙失”兒童在家庭和政府層面都無法獲得保障。

我兒子死外面了，離了婚就走了。之前知道在哪里，還去找過，不回來，也不寄錢，后來就不找了，應(yīng)該就在附近。媳婦離了婚就走了，現(xiàn)在改嫁了，也在隔壁村……都嫁別人了，怎么可能還會想著這個小孩。（CG奶奶）他媽媽改了嫁又生了，反正也不管這個，戶口上也不算失蹤，都找得到的，就是沒有給錢什么的，所以也辦不了，拿不到（孤兒）錢。（CG所在社區(qū)工作人員）

事實孤兒在政策上能夠享受到與孤兒相同的困境兒童津貼。其政策認定標準是，父母雙方或其中一方雖然沒有死亡或失蹤，但事實上不能提供經(jīng)濟支持和照料。溧水區(qū)大部分“雙失”兒童主動放棄撫養(yǎng)責(zé)任兒童的父母一方或雙方并不是真正意義上的失蹤或無監(jiān)護能力。有51.8%的“雙失”兒童的情況是，其父親死亡，母親改嫁后不支付撫養(yǎng)費用，或是父母離異，雙方均離家不承擔(dān)撫養(yǎng)義務(wù)，他們無法被政策認定為“事實孤兒”。在所調(diào)查的溧水區(qū)“雙失”兒童中，僅有2名申請到孤兒補貼。其中一位是母親車禍死亡，父親坐牢被動失去撫養(yǎng)能力；另一位是父親去世，母親本身不是本地人，也在外流浪并失聯(lián)多年。

小孩媽媽車禍死亡之后，小孩爸爸就坐牢，出來就又犯事進去了。小孩媽媽死亡，他爸爸坐牢，這個比較好報材料上去認定，是能夠拿（孤兒）錢的。其他的流浪還是失聯(lián)的那種情況比較難界定，去公安要報失蹤，然后認定，情況復(fù)雜，民政這邊也不好弄。（WC所在社區(qū)工作人員）

而在事實孤兒身份認定上，“無死亡或失蹤但事實上不能提供經(jīng)濟支持和照料”這種狀況在現(xiàn)實的復(fù)雜情況下比較難以界定，因而社區(qū)工作人員很難為“雙失”兒童申請孤兒補貼。因此大部分“雙失”兒童無法獲得這一福利保障。

我們也幫助他申請過孤兒的那個補貼，但是他媽媽的戶口還在溧水這邊，報上去就批不下來。老奶奶年紀也大了，沒有錢，他媽媽再婚又不出錢，那邊好像又生了一個，我們也出面去協(xié)調(diào)過，但是她不來看，我們也沒辦法……打官司要老奶奶自己去，我們不能代替，再說農(nóng)村啊，都不愿意去。（LJJ所在社區(qū)工作人員）

另外，由于農(nóng)村地區(qū)的一些慣習(xí)，臨時承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任的祖輩或親戚并不愿意、也不會通過法律等形式代表兒童向其主動放棄監(jiān)護責(zé)任的父母一方或雙方爭取撫養(yǎng)費，因此“雙失”兒童也無法獲得必要的撫養(yǎng)費支持。

（二）生活照料上的困境

由于“雙失”兒童的父母一方或雙方不承擔(dān)撫養(yǎng)義務(wù)，其監(jiān)護責(zé)任就只能由其祖輩或親戚來承擔(dān)。絕大多數(shù)還是由年邁的祖輩撫養(yǎng)，溧水區(qū)被調(diào)查的“雙失”兒童中僅有2位是由親戚照料的。祖輩由于年齡較大，在孩子的基本生活照料和學(xué)業(yè)上無力監(jiān)護。也有部分祖輩因為對兒子、媳婦心存怨恨，而疏忽對孩子的照料。

他奶奶80多歲了，小孩有時候還要自己做飯，（小孩）特別懂事，但是營養(yǎng)什么肯定跟不上，所以在過節(jié)或者上面（上級政府）有油、牛奶等慰問品發(fā)下來的時候，我們就拿給他們。（LJJ所在社區(qū)工作人員）

我身體不好，只能做個飯，他上學(xué)的事情我也不知道，本來他媽媽在的時候是她管的，我也不知道去哪里上學(xué)，小孩就不上（學(xué)）了，這些我都不清楚的。（CG奶奶）

小孩上學(xué)在姑媽家住，我們什么都不懂，也不識字，她姑媽（在這方面）也不行，但家里有她哥哥，年級高，能輔導(dǎo)她。（LCY奶奶）

“雙失”兒童正處于學(xué)習(xí)的黃金年齡，除學(xué)校教育之外，兒童也需要來自家長的學(xué)業(yè)輔導(dǎo)。祖輩一方面由于自身學(xué)歷較低對于孩子的學(xué)業(yè)無法進行幫助，另一方面也對于孩子的教育并不重視，使得有些“雙失”兒童在義務(wù)教育階段就輟學(xué)在家。這對于孩子將來的發(fā)展是極其不利的。

他爺爺會經(jīng)常打罵他，我們來勸過好幾次了。他爺爺今天看有外人在不說，在我們面前經(jīng)常說（抱怨）他兒子、兒媳婦自己不管小孩，也不拿錢來，他現(xiàn)在還要養(yǎng)著（孫子），他不養(yǎng)了，直接送福利院。就是把對兒子的氣都撒在小孩身上。其實他以前老打他兒子，兒子才不愿意跟他住一起了的。所以孩子跟他爺爺不好，小孩性格也內(nèi)向，也叛逆。（CXJ所在社區(qū)的工作人員）

這小孩現(xiàn)在自己住，這是他爸的房子。他奶奶有自己的房子，不帶他去住，經(jīng)常不給孩子飯吃，也不管小孩，小孩就自己隨便吃，或者自己去他奶奶家要。有時候（奶奶）還打，我們也勸過，沒用。你看這夏天小孩身上被蟲子咬的，（他奶奶）都不管他的。（WC所在社區(qū)的工作人員）

“雙失”兒童父母一方或雙方本來能夠照顧孩子，但自己卻不去履行監(jiān)護義務(wù)，也不支付撫養(yǎng)費用，而是將孩子丟給祖輩照顧。祖輩不僅擔(dān)負照顧孩子的費用，也要照顧孩子日常的生活，這難免會給祖輩造成很大精神和經(jīng)濟壓力，導(dǎo)致其把這些壓力轉(zhuǎn)嫁到孩子身上，甚至對孩子實施暴力，從而造成對孩子的極大傷害。

兒童照料是全方位的，而祖輩或親戚在各種情況下容易忽視對兒童的照料，在日常照料、學(xué)業(yè)幫扶或是關(guān)懷上都會有所缺失。而“雙失”兒童在失去父母之后，更需要得到這些方面的照顧，其需要并不能得到滿足，使其在照料上也存在困境。三、回歸“雙失”兒童福利需要的政策建議

讓農(nóng)村“雙失”兒童擺脫福利困境、健康順利地成長，是亟待解決的問題。以“雙失”兒童的福利需要為立足點，政府、社區(qū)、社會組織和家族的多方參與，才能夠為“雙失”兒童提供更好的福利保障。

（一）政府：保障以國家親權(quán)為基礎(chǔ)的監(jiān)護制度的實施

社會變遷導(dǎo)致中國社會流動、社會結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)的改變，使得當(dāng)前我國的兒童監(jiān)護成為一個突出的社會問題。

國家對于兒童的監(jiān)護是有限的，僅針對孤兒和部分事實孤兒，主要通過兒童福利院對其進行監(jiān)護。但面對“雙失”兒童的監(jiān)護困境，國家需要建立以國家親權(quán)為基礎(chǔ)的監(jiān)護制度。國家親權(quán)是西方兒童福利政策發(fā)展中的重要理念，其內(nèi)涵是，將國家視為兒童的最終監(jiān)護人，以兒童利益最大化原則積極實施對“雙失”兒童的保護，在兒童監(jiān)護缺失時，必須承擔(dān)對兒童的監(jiān)護義務(wù)；同時，在兒童父母健在但未履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護責(zé)任時，有權(quán)剝奪父母的監(jiān)護權(quán)利對兒童進行強制性的干預(yù)與保護。國家親權(quán)的這一理念有助于我國建立一個更加有利于社會和兒童發(fā)展的監(jiān)護制度。

2017年通過并實行的《中華人民共和國民法通則》第十六條規(guī)定：“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護人。未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護能力的，由下列人員中有監(jiān)護能力的人擔(dān)任監(jiān)護人：祖父母、外祖父母；兄、姐；關(guān)系密切的其他親屬、朋友愿意承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任，經(jīng)未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會同意的。對擔(dān)任監(jiān)護人有爭議的，由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會在近親屬中指定。對指定不服提起訴訟的，由人民法院裁決。沒有第一款、第二款規(guī)定的監(jiān)護人的，由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護人?！边@一法律明確了政府是未成年人的最終監(jiān)護人，使國家親權(quán)理念下的監(jiān)護制度有了法律依據(jù)。但現(xiàn)階段，我國的兒童監(jiān)護制度主要建立在家庭親權(quán)基礎(chǔ)之上，只有當(dāng)父母、親屬都無監(jiān)護能力時，民政等部門才能擔(dān)任監(jiān)護人。這項監(jiān)護制度在實際操作上具有一定的困難。首先，在中國的傳統(tǒng)觀念下，尤其在農(nóng)村，兒童是屬于父母和家庭的，所以，不管祖輩或親屬的監(jiān)護能力如何，在大多數(shù)情況下“雙失”兒童都只能由祖輩、親屬進行監(jiān)護；其次，相關(guān)的法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定“無監(jiān)護能力”的具體認定標準，這就使得在法律上很難認定祖輩或親屬的監(jiān)護能力，從而導(dǎo)致“國家親權(quán)”監(jiān)護制度難以實現(xiàn)。

國家要建立以國家親權(quán)為基礎(chǔ)的監(jiān)護制度，需要從四個方面著手。第一，出臺相應(yīng)的法律和規(guī)章制度，以立法形式明確這一監(jiān)護制度對兒童的監(jiān)護形式與范圍；第二，出臺明確的具有可操作性的解釋性條例，明確規(guī)定在何種情況下國家可以強制性介入兒童監(jiān)護中，以及何種情況下“雙失”兒童可以尋求國家監(jiān)護；第三，明確兒童利益最大化原則，一切以兒童福利需要優(yōu)先，國家在根據(jù)兒童的實際情況進行評估時，選擇適合兒童個體發(fā)展的監(jiān)護形式；第四，對于由祖輩或親屬代監(jiān)護的“雙失”兒童，要適當(dāng)調(diào)整政策規(guī)定，要考慮到農(nóng)村地區(qū)的實際情況，擴大“事實孤兒”的政策認定范圍，以便其能夠獲得國家在福利資金上的支持。

（二）社區(qū)：形成社區(qū)“雙失”兒童的實時監(jiān)測機制

大部分農(nóng)村“雙失”兒童都由祖輩進行撫養(yǎng)，少部分由親屬代為照顧。隔代撫養(yǎng)在兒童監(jiān)護和照顧方面存在很大的問題：一方面祖輩年齡較大，其對兒童的照顧會越來越力不從心，突發(fā)疾病等可能性極易造成兒童照料的真空時間段；另一方面，祖輩的教育觀念以及撫育壓力極易增加暴力虐待兒童的可能性，如在溧水困境兒童評估調(diào)查中，有4名兒童被認定為受到家庭暴力傷害，其中兩位受到父親虐待，而另兩位則受到祖輩虐待。

社區(qū)作為困境兒童保護的前線操作者，在“雙失”兒童的成長和發(fā)展中擔(dān)當(dāng)著極為重要的角色。尤其在農(nóng)村社區(qū)這一熟人社會中，社區(qū)工作者能夠較為便捷地獲得困境兒童的現(xiàn)實情況。因此，社區(qū)需要形成“雙失”兒童的實時監(jiān)測機制，對其被照料情況能有一個及時準確的掌握，更好地為其鏈接福利資源，在祖輩及親屬無法照料時提供暫時性監(jiān)護。同時，在福利來源方面，社區(qū)一方面幫助“雙失”兒童及其家庭申報政府的低保及困境兒童津貼等基本保障；另一方面積極尋找社會慈善資源，如愛心人士資助、捐助等，幫助“雙失”兒童鏈接資源，為其基本生活提供多來源的物質(zhì)保障。

（三）社會組織：提供以“雙失”兒童需要為導(dǎo)向的福利服務(wù)

社會福利服務(wù)的目標定位是以被接受福利資源的社會群體的需要為本的。社會組織等在為“雙失”兒童提供福利服務(wù)時也要以其需要為導(dǎo)向。農(nóng)村“雙失”兒童由于農(nóng)村社區(qū)發(fā)展和家庭經(jīng)濟狀況的影響，其更多發(fā)展型的福利需要并沒有得到滿足。同時，社會組織在農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展也較為薄弱。因此，社會組織應(yīng)積極通過政府購買服務(wù)項目進駐農(nóng)村社區(qū)，在廣泛了解兒童福利需要的基礎(chǔ)上，在心理疏導(dǎo)、學(xué)業(yè)幫扶和情感關(guān)懷等方面提供一對一或一對多的服務(wù)。同時，積極開展多方面的小組活動，鼓勵“雙失”兒童積極地進行社會參與，拓展其社會支持網(wǎng)絡(luò)。另外，在提供福利服務(wù)時，對于承擔(dān)照料責(zé)任的祖輩和親屬也要進行一定的家庭撫育培訓(xùn)，以便為兒童提供更好的家庭生活環(huán)境。

（四）家族：構(gòu)建“雙失”兒童家族內(nèi)的社會支持網(wǎng)絡(luò)

“雙失”兒童來自核心家庭的社會支持已經(jīng)不復(fù)存在，他們不能從父母處獲得應(yīng)有的監(jiān)護和照顧，家族是最先能夠為兒童提供庇護的場所。尤其在農(nóng)村地區(qū)，家族基本處于同一區(qū)域，家族內(nèi)的社會支持能夠為“雙失”兒童繼續(xù)提供一個較為熟悉的生活環(huán)境，有利于兒童成長。當(dāng)然，由于社會發(fā)展等多方面原因，家族已經(jīng)變成一個較為松散的結(jié)構(gòu)，構(gòu)建家族內(nèi)的社會支持網(wǎng)絡(luò)也需要多方面的努力。一方面，國家需要出臺相應(yīng)的家庭政策，激勵家族內(nèi)親屬對“雙失”兒童承擔(dān)代監(jiān)護職責(zé)；另一方面社會要積極宣傳，形成一定的社會氛圍，鼓勵家族承擔(dān)責(zé)任。

農(nóng)村“雙失”兒童的福利困境影響著他們的成長與發(fā)展，如何滿足其福利需要、使他們能夠健康成長，仍然是一個在政策制定和福利提供上需要不斷探索和解決的問題。

（文字編輯：王香麗 責(zé)任校對：鄒紅）