高校信息化建設中的服務類IT采購問題研究

何秀全

(上海外國語大學 信息技術中心，上海 201620)

0 引 言

高校信息化建設興起于20世紀90年代中期，大致歷經(jīng)了校園網(wǎng)、數(shù)字校園和智慧校園等建設階段。在校園網(wǎng)建設階段，主要以校園有線網(wǎng)絡基礎設施和簡單的網(wǎng)絡服務，如校園網(wǎng)主頁、Email、FTP等為建設主體；在數(shù)字校園建設階段，各高校以建設業(yè)務應用系統(tǒng)為主要工作，通過應用財務管理、人事管理、教學管理、科研管理、后勤管理等方面的信息系統(tǒng)提高了學校的管理、服務的水平，實現(xiàn)了一定程度的業(yè)務自動化、規(guī)范化；近年來，為解決各業(yè)務系統(tǒng)中存在的信息孤島、業(yè)務分散的問題，部分高校提出建設智慧校園的理念，即利用新技術、新方法，從業(yè)務、流程、數(shù)據(jù)融合創(chuàng)新的角度建設高校新的信息化服務框架[1]。

高校信息化建設的任何階段都需要進行大量的IT采購，且隨著信息化的發(fā)展，采購的規(guī)模越來越大。合理、合法、有序地開展IT采購工作對信息化建設有著重要影響。

1 高校信息化建設中的IT采購概述

高校信息化過程中的各類基礎設施、信息系統(tǒng)的建設主要依靠采購IT廠商、集成商、軟件開發(fā)商等提供的設備、數(shù)字資源、軟件和服務。表1對高校IT采購進行了基本分類。

表1 高校IT采購分類

高校的IT采購項目總體上可分為非服務類和服務類。非服務類IT采購的內容主要是硬件設備、成品軟件、數(shù)字資源等較明確的貨物，其必要性是顯而易見的。服務類IT采購的內容主要是各類IT人員提供的軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成、運維保障等服務。在高?；緭碛凶约旱男畔⒒块T和人員的情況下還大量采購外部IT服務，其主要原因包括兩方面[2]：①高?？蓳碛械腎T服務能力有限。信息化建設不是高校的主要業(yè)務，按照戰(zhàn)略聚焦、價值鏈理論，高校不可能將IT人才隊伍建設作為重要工作?，F(xiàn)實中，各高校設置的IT人員崗位十分有限，主要用以保障校園網(wǎng)絡、信息系統(tǒng)的正常運行、使用。只有極少數(shù)高校具有一定的軟件開發(fā)能力。而高校所需的校園網(wǎng)絡、信息系統(tǒng)等的建設并不簡單，所需投入的人力、時間是非常大的，不是寥寥幾個工程師在較短時間就能完成的，且在系統(tǒng)投入運行使用后仍需投入大量的運維人力。因此高校自己建設一支具有各種IT能力、人員數(shù)量龐大的信息化隊伍是不可行的。雖然有部分高校也自行開發(fā)建設一些信息系統(tǒng)，但數(shù)量十分有限，且一般項目范圍較小。②外部IT供應商有專業(yè)化、規(guī)模經(jīng)濟、人力資源等方面的優(yōu)勢。相比于高校內部的信息化隊伍，市場上的系統(tǒng)集成商、軟件開發(fā)商、專業(yè)服務商一般具有較高的專業(yè)性，能聚焦在高校所需的某些方面的IT服務上，可培養(yǎng)擁有各方面專業(yè)技能的工程師隊伍，同時為多個學校提供服務，可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應、獲得人力資源上的優(yōu)勢。

通過采購各類IT服務，可以利用市場方式較好地彌補高校在信息化建設中的IT能力的不足，但由于各高校在采購方式、采購能力和采購內容本身存在的特點等方面的原因，在服務類IT采購中還存在著許多困難和不足。

2 高校服務類IT采購中存在的難點

2.1 高校的采購方式分析

高校的運營過程中需要采購眾多的貨物、服務和工程。根據(jù)2003年實施、2014年修訂的《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定：國家機關、事業(yè)團體，在使用財政性資金，進行依法制定的采購物品行為時，不論級別、不分預算內外、不限類型(貨品、工程項目、他方服務等等)，包括限額以外的采購，都必須要以政府為主體，實施政府采購。由于我國大部分高校都使用的是財政性資金，因此近年來各高?；景凑铡墩型稑朔ā泛汀墩少彿ā?，并結合本校的實際制定了相關采購流程和規(guī)定，建立了采購管理機構和監(jiān)督機構[3]。按照《政府采購法》的規(guī)定，高校采購可分為政府采購和非政府采購兩部分，而政府采購部分又分為集中采購和分散采購，見表2。

表2 高校采購分類

可以看出，按照《政府采購法》的規(guī)定，高校的IT采購大部分應屬于政府采購范圍，包括計算機、網(wǎng)絡設備、預算較大的軟件開發(fā)項目都在集中采購目錄內。但考慮到實際執(zhí)行中，很多設備、軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成項目具有獨特的要求，《政府采購法》又允許采購單位申請分散采購。集中采購目錄外、采購限額標準下的貨物、服務、工程采購雖然屬于非政府采購范圍，許多學校也參照政府采購制定了相應的標準和流程[4-6]。

2.2 高校服務類IT采購的問題分析

高校服務類IT采購主要包括軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成和人員外包3類。由于人員外包主要是通過第三方公司租賃IT人員來校常駐服務，完成相對簡單的服務工作，相對另外兩種而言確定性較高。軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成類采購項目的難點和問題主要有[7-9]：

(1) 采購需求難以準確描述。目前高校使用的各類業(yè)務軟件大部分需要根據(jù)本校的業(yè)務流程進行定制開發(fā)。通過委托軟件開發(fā)公司進行開發(fā)就需要在采購文件中明確軟件的功能需求、性能需求、安全需求等。按照結構化軟件開發(fā)方法，需要對組織的結構、業(yè)務流程、業(yè)務數(shù)據(jù)等進行較詳細的需求調查分析后方能得出需求功能報告，進而進行系統(tǒng)設計、系統(tǒng)開發(fā)。現(xiàn)實中，很多軟件需求部門對具體的功能需求實際上并不確定，僅能從各業(yè)務口對需求進行簡單的描述，或是直接要求參照其他學校類似軟件的功能，提出的軟件功能需求是難以精準的。盡管一些學校的信息化部門會協(xié)助業(yè)務部門共同進行需求調研，但是由于人員數(shù)量、能力有限，以及可能存在的時間緊迫因素，很多項目的采購需求仍然是差強人意。而高校一般不會采購市場上的IT咨詢公司的服務進行系統(tǒng)設計，法律法規(guī)也不允許讓具有開發(fā)能力的公司提供設計方案。采購需求不準確將影響到意向供應商對軟件功能范圍、開發(fā)工作量的判斷，進而影響到參與意愿、評審專家評價和采購的最終結果。而項目過程中的需求大量擴大、變更也會造成雙方的矛盾、成本的上升，影響到合同的執(zhí)行、項目的驗收。

(2) 采購預算難以合理編制、執(zhí)行。高校一般使用預算方式進行資金的使用管理。服務類IT采購一般需提前進行項目申報，提出預算要求。從預算申請到獲批，存在著一定的時間間隔。由于信息技術存在迅猛發(fā)展的特點，一些開發(fā)技術、開發(fā)方案、專業(yè)設備可能會較快地出現(xiàn)更新?lián)Q代，造成原來提出的技術要求過時、或是成本上升，這會造成預算不能使用、或是預算不足。如為避免預算不足，在申報預算時有意上浮也可能出現(xiàn)實際使用金額過低的情況，造成預算執(zhí)行效果不佳。

(3) 采購方式難以恰當選擇。按照《政府采購法》的規(guī)定，目前共有公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購和競爭性磋商6種政府采購方式，各方式的適用條件、要求有所不同，采用不同的方法會對采購結果有一定影響，不同的軟件開發(fā)項目應根據(jù)具體情況采用合適的方式。一些學校的采購管理部門對項目的實際需求和市場情況進行較深入的調查，選擇的采購方式不合適，出現(xiàn)流標、修改采購要求再采購等情況，這會造成項目不能如期開展，甚至會造成成本上升；而有的學校采購時刻意選擇競爭性談判方式，追求以最低價成交，這對服務類IT采購是不恰當?shù)?，會給服務效果造成隱患；而詢價方式基本用于標準一定的貨物采購，基本不適用于服務類IT采購[10]。

(4) 評分標準難以合理設置。軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成類項目如采用公開招標、邀請招標、競爭性磋商方式，一般采用綜合評分法。該方法的評價的因素一般包括：報價、技術方案(系統(tǒng)設計方案、實施方案、售后服務方案等)、公司資質能力、類似業(yè)績等方面。一般情況，需根據(jù)前期對市場的調查，在合規(guī)的前提下設置較合理的評分項和分值權重。由于服務類項目本身存在不確定性，抽取到的評審專家的專業(yè)背景、工作經(jīng)驗、以及對市場的了解程度有差別，如評分標準設置得不合理，要求評審會議上專家在短時間內了解招標需求、審核投標文件、選出較合適的供應商是有困難的。

(5) 合同難以順利簽訂。按正常流程，采購結果公示后，進入到合同簽訂階段，中標方將和學校進行較深入的溝通了解，對項目的詳細需求、功能范圍有了進一步的認識，雙方達成一致確定合同內容。然而現(xiàn)實中，由于采購需求難以確定和軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成項目本身存在不確定性的特點，往往會出現(xiàn)一方認為理所當然包含在服務范圍內而另一方卻認為難以做到、建議放到下一期項目實現(xiàn)等情況。此外，一些高校在采購文件中未明確付款方式，簽訂合同時中標方自然希望首付款比例較高、總筆數(shù)較少，而高?？赡艹鲇趯χ袠朔綄嵙Φ目紤]，希望首付款較低、總筆數(shù)較低，甚至有額外的保證金等，這也會造成合同簽訂時的不快。

(6) 項目難以順利完成、驗收。盡管目前軟件開發(fā)技術和系統(tǒng)集成方案在各行各業(yè)都有很多先進的成功應用案例，高校的各類應用系統(tǒng)也有很多成熟案例，但是由于高校的需求、管理環(huán)境、人員能力、責任心、重視程度等存在著很多不同，或者是中標方人員變動、戰(zhàn)略重心轉移等原因，導致許多類似的項目并非一帆風順，經(jīng)常出現(xiàn)項目逾期未完成情況。對具有一定創(chuàng)新性的軟件項目就更可能出現(xiàn)項目難以完成的情況。

(7) 售后服務難以有效保障。系統(tǒng)驗收后進入到較長期的應用和運維管理階段。在此階段，需要進行軟件本身的維護、數(shù)據(jù)維護、硬件平臺維護等工作。一般來說高校信息化部門會協(xié)助完成數(shù)據(jù)維護和硬件平臺維護，而軟件本身的維護，包括完善性維護、適應性維護、糾錯性維護和預防性維護是需要供應商來完成的。一般來說采購需求和合同中會對售后服務的內容、方式、期限等進行要求。然而現(xiàn)實中，由于供應商的服務策略、服務能力、人員變動、業(yè)務狀況等發(fā)生變化，而技術不斷發(fā)展、用戶需求時有變化，很多項目的售后服務難以有效保證，造成了用戶的不便、不滿，甚至影響到尾款的支付、縮短項目的生命周期。

(8) 其他問題。除上述困難或問題外，高校服務類IT中還存在著采購周期長、流程不規(guī)范、存在廉政風險、采購分散、采購效果不佳等問題。

3 完善高校服務類IT采購的建議

隨著高校信息化的推進，高校各類業(yè)務的信息化程度不斷提高，無論是服務類還是非服務類IT采購的量都越來越大，IT服務市場將進一步擴大。為提高服務類IT采購的執(zhí)行水平、效率效果，結合高校實際，提出以下建議[11-12]：

(1) 發(fā)揮信息化管理機構的統(tǒng)籌、協(xié)調、規(guī)范等職能。IT采購是高校信息化建設的重要組成部分，不應僅由采購管理部門負責，或是僅重視采購執(zhí)行環(huán)節(jié)的工作，而應從項目生命周期、信息化全局角度對其進行管理。目前許多高校已經(jīng)建立了諸如信息化領導小組、信息化辦公室這樣的校級決策、執(zhí)行機構，應充分發(fā)揮其相關行政管理職能。如通過建立信息系統(tǒng)建設的項目申請、可行性分析、預算審核、需求確定、采購執(zhí)行、項目管理、驗收標準、運行維護等統(tǒng)一制度，在每一個環(huán)節(jié)都應體現(xiàn)信息化部門的專業(yè)性，盡量減少項目的不確定性。

(2) 明確采購執(zhí)行環(huán)節(jié)的權責。一般情況下，IT項目獲批立項后，由項目負責部門制定技術需求方案，提交給采購管理部門由其按照法律法規(guī)和學校的相關規(guī)定編制采購文件，自行采購或委托代理機構采購，采購完成后簽訂項目合同。然而采購執(zhí)行環(huán)節(jié)中的采購方式選擇、采購文件中的合格供應商資格條件、技術方案、評分標準、付款方式等都對采購有一定影響。一些學校的采購管理部門、信息化部門、采購需求部門在選擇采購方式、編制采購文件時會有不同意見。鑒于服務類IT項目的特色性，本文認為，采購的技術方案包括功能需求、技術方案、實施方案、售后服務等應由需求部門和信息化管理部門共同確認，而采購方式選擇、供應商資格條件、評分標準等可由信息化管理部門根據(jù)項目情況提出，如無違反相關法律法規(guī)和管理制度，采購管理部門應該接受。

(3) 提高相關人員的業(yè)務素質，合法、合理執(zhí)行采購政策[13]。信息化管理部門人員應當具備一定的專業(yè)技術能力、IT項目管理能力，并對政府采購的相關法律法規(guī)、具體采購流程有所了解，對IT市場特別是與高校信息化相關的產(chǎn)品、主要供應商等情況有所關注；采購管理部門人員應掌握政府采購的相關法律法規(guī)，具備采購操作技能，還應了解IT采購特別是服務類IT 采購與其他類型采購的不同之處，從專業(yè)角度指導需求部門、信息化管理部門編制采購文件。在選擇采購方式、設置資格條件和評分標準時應在合規(guī)的前提下力求靈活高效；采購需求部門應對需求進行較全面的了解，具體的負責人應具備一定的計算機應用水平，對信息系統(tǒng)開發(fā)、管理有一定的了解，并了解學校的采購流程，具有較高的積極性、責任心，能配合信息化部門、采購管理部門工作。

(4) 適當尋求外部咨詢公司的支持[14-15]。由于資金使用的限制，目前高校的信息化建設中較少借助外部咨詢公司的力量設計方案。但由于高校信息化部門的人員數(shù)量、能力有限，部分信息系統(tǒng)項目范圍較大、專業(yè)性較強，此時應當聘請外部專業(yè)IT咨詢公司共同設計需求方案、編制采購文件。

(5) 加強項目過程管理。采購完成后，學校應積極配合進一步確定需求范圍，簽訂合同。如出現(xiàn)部分需求有偏差，應作權衡，信息化部門的技術人員應從專業(yè)角度提出意見，確保合同順利簽訂。項目開發(fā)、實施過程中，應建立正式的項目組，定期匯報項目進度，協(xié)調、解決相關問題?，F(xiàn)實中很多項目由于學校具體的業(yè)務負責人不積極配合而導致功能難以完成、進度落后，因此學校應重視項目的過程管理，明確相關責任，不能簡單的以為項目開發(fā)就是供應商的責任。

(6) 付款方式、質保金、驗收標準、免費維保期、維保費約定[16]。一般情況可在合同簽訂后支付50%的首款，系統(tǒng)上線運行后支付40%的二筆款，項目驗收后支付尾款。如項目風險較大，可適當減少首付款比例，并要求中標方提交保證金，或保函等成本較小的方式；項目完成后，校方應積極配合驗收，部分原本不在合同范圍內的需求、或確有難度未能實現(xiàn)的功能可友好協(xié)商，達成一定的共識，切不可強制拖延驗收，這對雙方都不利；免費維保期不應過長，很多人認為免費維保期越長越好，但事實上，一方面很多功能的新增并不屬于維保范圍，另一方面，由于尾款和保證金不可能多年拖著不付，而一旦尾款或保證金支付給供應商后，維保期的服務質量就無法保證，反而不如每年支付維保費更有服務保障；維保費用比例可以在合同里進行約定，一般每年不超過合同價的15%。

(7) 與供應商建立良好的合作關系。當采購結束、簽訂正式合同后，學校與供應商就是合作關系，而軟件開發(fā)、系統(tǒng)集成類項目更需要雙方的共同努力方可成功。因此，在項目過程中，學校在合法合規(guī)的前提下，應充分考慮供應商的利益，盡量不拖欠款項、提出不合理需求，否則基于成本考慮，縱然項目可以完成，供應商也會在售后服務時打折扣。

4 結 語

高校服務類IT采購是信息化建設的重要工作，信息化管理部門、采購管理部門和相關需求部門應充分了解其中的困難和問題，不斷提高自身的業(yè)務水平，在遵守國家相關法律法規(guī)的前提下，充分考慮項目的特點，合理編制采購文件、選擇采購方式、設置資格條件和評分標準，力爭選擇最合適的供應商；應本著合作共贏的立場，積極推進項目各階段的順利進行，提高項目的最終應用效果，最終實現(xiàn)采購的目標。