農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識與思考

西南政法大學(xué) （401120） 祝芷卉

農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指依法對集體所有的土地所享有的占有和使用，并依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。作為我國保障農(nóng)民基礎(chǔ)權(quán)益的一項法律制度，宅基地使用權(quán)為農(nóng)民提供了基本的住房保障，對農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律制度不斷受到侵蝕，例如宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)、宅基地權(quán)益地下交易、農(nóng)村住房閑置、一戶多宅等，一些與宅基地有關(guān)的社會矛盾也慢慢凸現(xiàn)。從法律層面看，宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)亟待完善。

1．宅基地管理沿革

我國與宅基地有關(guān)的法律制度大都始于上世紀(jì)80年代后，如：1982年出臺的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》第15條規(guī)定：“社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊收回，統(tǒng)一安排使用。”1995年出臺的《擔(dān)保法》第37條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！?999年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證?！?004年出臺的《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！?007年出臺的《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)置于用益物權(quán)一編，其第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！?016年國土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》?？梢?，相關(guān)法律法規(guī)和政策對宅基地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)都有嚴(yán)格的限制。

2．宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

目前，全國的宅基地制度改革尚在試點(diǎn)，也沒有明確的市場化機(jī)制路線圖，現(xiàn)實中問題不少。

（1）地下流轉(zhuǎn) 公開的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不多，僅限于政府征用或置換、自然繼承、行政推動的宅基地和住房置換等。但私下流轉(zhuǎn)卻廣泛存在，因為這種交易不被法律允許，所以只能是“地下交易”，且由于交易的普遍，已形成一定的市場。根據(jù)中國土地學(xué)會對浙江省義烏市宅基地市場的調(diào)查，1997年4月至2000年，該市發(fā)生了3 223宗農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓，其中三成左右賣給外村村民，一成半賣給城鎮(zhèn)居民。這些轉(zhuǎn)讓85%以上未辦理任何手續(xù)。

（2）宅基地閑置 宅基地權(quán)利人在獲得權(quán)利后有義務(wù)盡快建設(shè)房屋以避免閑置。而事實上有不少人并未按要求做，除了權(quán)利人自身資本不足以支付建造費(fèi)用外，宅基地區(qū)位原因的影響也較大。當(dāng)權(quán)利人取得的宅基地處于不好的地段時，一些權(quán)利人就選擇閑置。據(jù)2017年全國15個宅基地管理制度改革試點(diǎn)縣統(tǒng)計，15個縣共退出宅基地面積6萬余畝?？梢?，農(nóng)村宅基地閑置規(guī)模之大。

（3）城鄉(xiāng)居民收入差距大

由于歷史原因，農(nóng)村為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了長期巨大的犧牲，為工業(yè)化發(fā)展提供了大量廉價的農(nóng)產(chǎn)品，為城市建設(shè)提供了大量廉價的勞動力。如今，農(nóng)村又為城市化發(fā)展提供了大量的廉價土地，導(dǎo)致農(nóng)村集體和農(nóng)民手中剩余資產(chǎn)匱乏，農(nóng)民除了宅基地外并無其他大宗物資可供抵押換取進(jìn)入市場的資本，使得城鄉(xiāng)居民收入差距和貧富差別短時間難以改變。

3．法律制度與現(xiàn)實之間的矛盾

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國實行房地一體原則。因此，房屋流轉(zhuǎn)必然牽涉到土地的流轉(zhuǎn)，而在實際交易中雙方便會落入一個進(jìn)退兩難的境地。一個農(nóng)民對宅基地上的私有住宅進(jìn)行抵押是合法有效的，因為他當(dāng)然的享有此住宅的所有權(quán)和處置權(quán)，但法律對于宅基地的抵押是禁止的，抵押權(quán)的效力并不能及于住宅下的土地。這樣一來，對住宅之債權(quán)無法實際實現(xiàn)，難以保障交易安全，農(nóng)民私有房產(chǎn)的流轉(zhuǎn)因此而受到掣肘。在宅基地流轉(zhuǎn)方面，我國的立法者明顯傾向于犧牲部分正義以保護(hù)現(xiàn)實的穩(wěn)定秩序。這種價值取向，已不能適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的需要，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的脫節(jié)。

4．完善宅基地流轉(zhuǎn)制度的思考

我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)對社會發(fā)展帶來了矛盾，宅基地使用權(quán)面臨的困境正是這一矛盾的折射。宅基地地下流轉(zhuǎn)規(guī)模大、類型多，原因雖多種多樣，但主要是法律法規(guī)滯后于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)民對宅基地制度設(shè)計的誤讀而產(chǎn)生的事實產(chǎn)權(quán)、違法占用等。因此，立法與修法對于規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)顯得十分迫切與重要。

（1）建立合理的流轉(zhuǎn)機(jī)制

一是完善宅基地流轉(zhuǎn)法制體系。在宅基地的取得上，要明晰宅基地使用權(quán)的初始取得資格，即“戶、宅”標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)權(quán)屬性，面積核定。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須要有健康的市場，并納入法治建設(shè)中，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。在監(jiān)督問責(zé)上，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，實行行政首長問責(zé)制，做到責(zé)任到人。

二是加快推進(jìn)確權(quán)登記工作。開展宅基地使用權(quán)登記制度有利于明晰產(chǎn)權(quán)、減少爭議，為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)打下良好的基礎(chǔ)。使用權(quán)登記一要明確界限，什么情形可以確權(quán)、什么情形不能，要讓農(nóng)民清楚；二要嚴(yán)格程序，先由權(quán)利人提出書面申請，報國土資源部門審核合格后發(fā)布公告，注冊登記歸檔后統(tǒng)一頒發(fā)證書。對于因繼承帶來的一戶多宅問題，應(yīng)由鄉(xiāng)、村集體調(diào)查清楚，在產(chǎn)權(quán)證上注明后登記。

三是加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)。要加快建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，縣要建立服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要建立服務(wù)站。一方面要收集當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的信息，另一方面要向農(nóng)民發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的價格信息，為農(nóng)村地產(chǎn)和市場“牽紅線、搭橋梁”，促進(jìn)宅基地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

（2）建立宅基地處置的相關(guān)機(jī)制 一是探索建立宅基地有償退出機(jī)制。農(nóng)民進(jìn)城生活后，一方面原有的住房荒廢，另一方面沒有足夠資金在城市購房。因此，要探索建立宅基地有償退出機(jī)制，有利于緩解農(nóng)民進(jìn)城帶來的城鎮(zhèn)用地矛盾和公共投入壓力。對自愿放棄宅基地的農(nóng)戶，由村集體經(jīng)濟(jì)組織給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。鼓勵有條件的村統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，節(jié)約集約用地。對于年久失修的老宅，如果權(quán)利人不愿意翻新的，可由村集體與權(quán)利人協(xié)商，由集體出資補(bǔ)償后，宅基地使用權(quán)由村集體收回。同時，要考慮農(nóng)民出村進(jìn)城在城市站穩(wěn)腳跟有一個過程，對于放棄農(nóng)村住房和宅基地的必須堅持自愿原則，并依嚴(yán)格處理程序。

二是建立超標(biāo)占用宅基地有償使用機(jī)制。農(nóng)村宅基地普遍存在違規(guī)擴(kuò)建的問題。許多農(nóng)民為了方便生活，在主宅旁搭建附屬設(shè)施，侵占了公共用地，對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生不良影響。針對超面積建設(shè)附屬設(shè)施的問題，應(yīng)制定違法超標(biāo)占用面積累進(jìn)遞增收費(fèi)制度。對此，各地國土管理部門負(fù)責(zé)核定基本宅基地面積，以此為基礎(chǔ)，設(shè)定附屬設(shè)施的面積上限，對不合理擴(kuò)建部分予以拆除，合理的部分，由村集體收取費(fèi)用，用于公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，并公布費(fèi)用去向。

三是建立宅基地合理利用退出機(jī)制。退出的宅基地應(yīng)首先根據(jù)土地狀況、土壤性質(zhì)考慮復(fù)墾為耕地、林地、生態(tài)涵養(yǎng)地等，不適合復(fù)墾的可作為集體資產(chǎn)，選擇分給需要宅基地的農(nóng)戶或修建公共設(shè)施、村辦企業(yè)等，由全體村民共享收益。