我國旅游民宿管理法規(guī)體系分析

黃娜　張鈺楨

摘要：隨著旅游業(yè)的強(qiáng)盛發(fā)展，大陸民宿行業(yè)蓬勃興起，但由于受監(jiān)管滯后、立法缺失等問題的出現(xiàn)，為確保民宿產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，有必要構(gòu)建一個成熟的大陸民宿法律法規(guī)體系。臺灣民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先驅(qū)，在民宿法規(guī)體系建設(shè)方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)，因此基于對大陸與臺灣旅游民宿管理辦法對比分析，針對大陸民宿法律法規(guī)體系建設(shè)，在民宿管理監(jiān)管立法、民宿監(jiān)管主體、民宿經(jīng)營獎懲機(jī)制、民宿行業(yè)自律等方面提出了相應(yīng)的借鑒。

關(guān)鍵詞：民宿產(chǎn)業(yè)；民宿法規(guī)；民宿市場規(guī)范

一、引言

近幾年，在旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的帶動下，國內(nèi)各地民宿發(fā)展的熱度持續(xù)不減。作為一個舶來詞，目前學(xué)界對于民宿的概念的理解尚未形成一個統(tǒng)一的定論。而對于民宿概念的解釋在含義上具有一定的共性：通常管理者就是民宿的所有者；客人與民宿管理者之間的交流是直接的；小規(guī)模、非標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營；能夠提供個性化的特色服務(wù)。但同時根據(jù)研究需要則在詮釋上有所側(cè)重。

目前國內(nèi)外多個學(xué)科在民宿相關(guān)問題研究上都有一定的成果。國外對于民宿研究一般把民宿管理者、民宿行業(yè)管理以及旅游者作為研究對象，側(cè)重于民宿市場和經(jīng)營者與旅游者關(guān)系的研究。而國內(nèi)則在民宿的經(jīng)營管理、服務(wù)營銷、相關(guān)評價體系構(gòu)建的研究上呈現(xiàn)出深入具體、多樣化的研究特點(diǎn)。但從國內(nèi)外民宿研究來看，對于民宿的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、監(jiān)管制度的深入研究存尚少，因此本文將沿著民宿行業(yè)法規(guī)進(jìn)一步探討。

二、大陸民宿行業(yè)規(guī)范的緣起至今

從2014年起大陸對于民宿產(chǎn)業(yè)的關(guān)注度越來越高，目前大陸民宿產(chǎn)業(yè)已處于萌芽且不斷發(fā)展的階段，但由于民宿產(chǎn)業(yè)的管理和系統(tǒng)的認(rèn)識都存在一定的缺陷，為促進(jìn)大陸民宿產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，各地紛紛以相關(guān)法律法規(guī)的出臺來規(guī)范民宿市場。

通過資料搜尋和梳理發(fā)現(xiàn)，目前大陸所出臺的民宿政策主要城市有杭州、寧波、紹興、上饒、蕪湖、黃山、廈門、深圳等。從地區(qū)分布來看，這些城市集中于民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢較好的浙閩粵、長三角地區(qū)兩大民宿產(chǎn)業(yè)集群區(qū)。對比后發(fā)現(xiàn)，各地在制定民宿行業(yè)規(guī)范時，都對民宿進(jìn)行了界定，明確民宿是一種經(jīng)營性的場所，還強(qiáng)調(diào)其在提供住宿功能的同時讓旅游消費(fèi)者能夠獲得一些其他的旅游體驗(yàn)，這也對民宿經(jīng)營者形成了一種潛在的經(jīng)營要求。同時，為了更加明確的辨析出管理范圍，各地民宿管理辦法又結(jié)合地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)對民宿的具體規(guī)模進(jìn)行了限制。相比于一般的酒店，要求民宿必須控制在一定的經(jīng)營規(guī)模，這就使得輕資產(chǎn)的民宿成為了民宿行業(yè)發(fā)展的主流。除此之外，各地民宿管理辦法還針對地區(qū)特色和管理需要對民宿管理相關(guān)問題進(jìn)行了擴(kuò)充，各個管理辦法所涉及的內(nèi)容也呈現(xiàn)全方位、多樣化的特點(diǎn)。但不足的是，在適用范圍上較為局限，并且多以指導(dǎo)性文件為主，對行業(yè)規(guī)范起引導(dǎo)性作用，缺乏強(qiáng)制的約束力，無法全面、高效的落實(shí)到民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。

為促進(jìn)民宿市場規(guī)范化，國家旅游局制定了《旅游民宿基本要求與評價》，這也是大陸首個較為明確的國家級的民宿行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，并且還分別從定義、評價原則、基本要求、管理規(guī)范和等級劃分條件等對民宿作出了規(guī)范要求。

三、與臺灣民宿管理辦法對比分析

臺灣民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展起源于20世紀(jì)80年代，經(jīng)歷了三十多年的發(fā)展，目前臺灣民宿產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入成熟發(fā)展期，在各個方面都有著較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。就民宿管理辦法而言，臺灣與大陸各具特色，存在著明顯的差異。

（一）民宿管理法規(guī)成熟度

從統(tǒng)一性的民宿管理規(guī)范的制定時間來看，大陸首個旅游民宿標(biāo)準(zhǔn)出臺于2017年，而臺灣則早于大陸，早在21世紀(jì)初臺灣民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入成長階段時，臺灣《民宿管理辦法》隨之孕育而生，作為一個系統(tǒng)性的民宿管理規(guī)范，首次認(rèn)可了臺灣民宿的合法地位，同時還就臺灣民宿經(jīng)營資格、臺灣民宿協(xié)會的監(jiān)管等方面進(jìn)行了嚴(yán)格的法律規(guī)定，法律法規(guī)體系完善；從制定和發(fā)布的權(quán)威性來看，臺灣的民宿經(jīng)營的主管機(jī)關(guān)在中央為交通部，在直轄市則是直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府，并且法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)兼顧，而大陸則為國家旅游局，屬于民宿行業(yè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。相比之下，臺灣民宿管理辦法主管機(jī)關(guān)更具權(quán)威性。

（二）民宿管理范圍的限定

在法律法規(guī)適用范圍方面，大陸的民宿管理標(biāo)準(zhǔn)在適用范圍上明確表示該標(biāo)準(zhǔn)適用于正式營業(yè)的小型旅游住宿設(shè)施。同時還根據(jù)所處地域的不同將大陸的旅游民宿分為城鎮(zhèn)民宿和鄉(xiāng)村民宿兩種類型，臺灣則沒有明確限定；在民宿經(jīng)營空間范圍上，臺灣《民宿管理辦法》中將民宿經(jīng)營空間范圍限定于九種特定類型區(qū)域。而大陸民宿管理僅從宏觀層面要求民宿經(jīng)營空間范圍符合轄區(qū)內(nèi)相關(guān)規(guī)劃，民宿管理辦法本身的制約性稍弱于臺灣；在民宿經(jīng)營規(guī)模方面，臺灣認(rèn)可的一般民宿規(guī)模小于大陸，同時，對于一些特殊的特色民宿又有針對性的規(guī)定，相對靈活，有利于使多種類型民宿在發(fā)展過程中保持自身的特色。

（三）民宿設(shè)施設(shè)備規(guī)定

在民宿設(shè)施設(shè)備相關(guān)規(guī)定中，相比于臺灣，大陸民宿管理法規(guī)對于民宿建筑設(shè)施的規(guī)定更為明確，但從大陸與臺灣在建筑設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施、安全設(shè)施等方面的相應(yīng)的規(guī)定來看，大陸與臺灣民宿管理都相對完善，并且各自結(jié)合了地區(qū)特色及管理需要，對規(guī)范內(nèi)容的擴(kuò)充上各有側(cè)重。

（四）民宿經(jīng)營服務(wù)方面

作為非標(biāo)準(zhǔn)化的住宿形式，行業(yè)法規(guī)對于民宿服務(wù)規(guī)范相對寬松，臺灣在民宿經(jīng)營管理方面對民宿經(jīng)營者的職責(zé)和要求作出了具體規(guī)定，而大陸則側(cè)重于服務(wù)管理方面，雖然做出了標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定，但在具體實(shí)施上，給予了民宿經(jīng)營者開闊的發(fā)揮空間。

四、對先行城市民宿管理法律法規(guī)制定的有效借鑒

目前大陸民宿法律法規(guī)體系還處于構(gòu)建階段，臺灣民宿的成熟民宿法律法規(guī)體系能夠?yàn)榇箨懨袼薹煞ㄒ?guī)的建立提供一定的借鑒。

（一）構(gòu)建民宿監(jiān)管立法體系

目前大陸民宿市場的規(guī)范體系不成熟，僅有的統(tǒng)一性標(biāo)準(zhǔn)《無論是在權(quán)威性還是在完整性都存在著一定的缺陷，不具備強(qiáng)制性，實(shí)踐性較弱；并且各地的民宿管理辦法適用范圍較為局限，缺乏能夠適用于各個地方的系統(tǒng)性的民宿監(jiān)管立法體系。為避免大陸旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展受到影響，建立全國統(tǒng)一的法律法規(guī)是目前大陸民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要舉措。因此，大陸相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快完善地方立法，結(jié)合民宿特有的小規(guī)模和個性化經(jīng)營模式和特點(diǎn)，制定出適應(yīng)民宿市場發(fā)展的民宿管理辦法，同時健全治安管理以及環(huán)境保護(hù)與衛(wèi)生監(jiān)管等制度。

（二）明確民宿監(jiān)管主體

民宿產(chǎn)業(yè)經(jīng)營管理過程中所涉及的各個民宿監(jiān)管主體之間的聯(lián)合機(jī)制一般很難自發(fā)形成，特別是面臨棘手的問題時，互相推諉，造成民宿監(jiān)管主體的缺失。并且各個監(jiān)管部門內(nèi)部監(jiān)管協(xié)調(diào)不足、監(jiān)管措施不當(dāng)?shù)葐栴}普遍存在，制約了大陸民宿產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此，需要系統(tǒng)梳理民宿管理機(jī)構(gòu)，明確民宿監(jiān)管主體，以完整、科學(xué)、具體的權(quán)責(zé)分工確定各個監(jiān)管部門的權(quán)力與職責(zé)。

（三）建立民宿經(jīng)營的獎懲機(jī)制

目前大部分地方民宿法規(guī)在具體實(shí)施上并沒達(dá)到最優(yōu)的執(zhí)行效果，針對民宿獎懲機(jī)制建設(shè)也存在一定的欠缺。因此有必要建立健全民宿經(jīng)營的獎懲機(jī)制，在民宿違法經(jīng)營的懲罰機(jī)制方面，明確各種違法的民宿經(jīng)營行為，加大對于違法經(jīng)營者的懲罰力度，通過懲罰機(jī)制對違法的民宿經(jīng)營者予以明示，避免民宿違法經(jīng)營行為。同時可以制定相應(yīng)的民宿經(jīng)營獎勵制度，針對那些在有特殊貢獻(xiàn)的民宿經(jīng)營者以表揚(yáng)或適當(dāng)?shù)莫剟?，提高民宿?jīng)營者的積極性。

（四）加強(qiáng)民宿行業(yè)自律

由于各地方民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況、管理要求存在著一定的差異性，要想完全統(tǒng)籌好民宿產(chǎn)業(yè)的方方面面還需要通過賦予民宿行業(yè)協(xié)會一定的與當(dāng)?shù)孛袼蕻a(chǎn)業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管相關(guān)的權(quán)力和職責(zé)，形成各部門的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，鼓勵居委會、村委會等組織統(tǒng)籌社區(qū)管理，依靠行業(yè)自律監(jiān)管以及社區(qū)自治來完善民宿規(guī)范管理。

五、結(jié)語

維持民宿市場的規(guī)范離不開完善的法律法規(guī)體系，要構(gòu)建具有適用性、完善的民宿法律法規(guī)體系，不僅需要借鑒臺灣民宿法規(guī)體系，同時還要突出大陸民宿產(chǎn)業(yè)特色，制定出符合大陸民宿市場發(fā)展的法規(guī)體系。

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（作者單位：云南大學(xué)工商管理與旅游管理學(xué)院）