公共財(cái)政視角下的貴州義務(wù)教育均等化研究

楊超

摘要：教育是縮小貧困的重要因素之一，從2013年開始，我國就開始對(duì)縣域義務(wù)教育均等化建設(shè)進(jìn)行推進(jìn)、評(píng)估。貴州屬于國家的西部、民族、貧困地區(qū)，教育的規(guī)模、質(zhì)量、均等化方面均不同于中東部地區(qū)，有其自己的省情和困難，全國或中東地區(qū)的義務(wù)教育均等化經(jīng)驗(yàn)并不一定適合于貴州。文章選擇貴州為研究樣本，揭示了貴州義務(wù)教育均等化的現(xiàn)狀和存在的問題，提出針對(duì)性的政策建議。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；教育均等化；公共財(cái)政

一、引言

在我國，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不均等，始終存在著教育的均等化問題，特別是在義務(wù)教育階段。我國早在“十二五”規(guī)劃中就明確指出，要“促進(jìn)教育公平，合理配置公共教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)貧困、民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距”。2017年，習(xí)近平總書記在十九大中再次提出了教育的公平性問題，指出要“發(fā)展素質(zhì)教育，推進(jìn)教育公平”，“推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育”，“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”?？倳浀膱?bào)告中包含幾方面的內(nèi)容：城鄉(xiāng)公平、機(jī)會(huì)公平和教育的高質(zhì)量。

教育均等化離不開教育投入，我國現(xiàn)行的教育投入為中央、省、縣三級(jí)投入機(jī)制。這一機(jī)制的形成與我國的教育體制改革有關(guān)，我國的教育體制改革往往是緊隨著政治體制改革或經(jīng)濟(jì)體制的改革之后，隨著中國的改革開放的逐步深入，我國的義務(wù)教育逐步從集權(quán)走向分權(quán)。1985年以前，對(duì)于義務(wù)教育，中央政府負(fù)責(zé)財(cái)權(quán)，地方政府負(fù)責(zé)事權(quán)。1985年之后，中央將財(cái)權(quán)下移，實(shí)行“基礎(chǔ)教育地方政府負(fù)責(zé)，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)管理體制”。2001 年 5 月后，義務(wù)教育管理“實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”。

財(cái)政分權(quán)調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但是否有利于基礎(chǔ)教育的發(fā)展則值得商榷。關(guān)于財(cái)政分權(quán)對(duì)義務(wù)教育的影響，已有研究主要形成兩類結(jié)論： 一是以 Tiebout、Ocates為代表的傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論，認(rèn)為地方政府比中央更了解當(dāng)?shù)鼐用竦钠茫梢愿鶕?jù)地方具體情況選擇提供合適的公共產(chǎn)品，更加有利于福利水平的提高和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是認(rèn)為財(cái)政分權(quán)不利于教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品的供給。鄭磊（2010）、張德勇、孟揚(yáng)（2015）、宋亞香（2016）認(rèn)為財(cái)政分權(quán)使得地方可支配收入減少，不利于縮小城鄉(xiāng)教育差距。

盡管有上述爭論，目前我國義務(wù)教育領(lǐng)域存在兩個(gè)不爭的事實(shí)是：1.總體教育財(cái)政投入不足；2.義務(wù)教育發(fā)展不均等。我國義務(wù)教育的不均等既體現(xiàn)在省際間的不均等，也體現(xiàn)在省內(nèi)各區(qū)縣之間的不均等。本文以貴州省為研究樣本，研究該省內(nèi)部基礎(chǔ)教育的均等化程度。通過調(diào)查、測算、分析，最后得出結(jié)論，并給出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、義務(wù)教育均等化評(píng)估方法

在我國，關(guān)于義務(wù)教育均等化的評(píng)估方法主要基于：教育投入、教育過程和投入的結(jié)果這三個(gè)角度，從具體的測算方法來看，主要是借鑒變異系數(shù)、泰爾指數(shù)、基尼系數(shù)等經(jīng)濟(jì)學(xué)的測算指數(shù)來評(píng)估教育的均等化程度。如吳春霞（2007）利用基尼系數(shù)測算了我國城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)教育的差距程度，劉新波等（2010 ）利用基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)測算了我國各區(qū)域農(nóng)村教育的差異化程度。

學(xué)者們的研究大多是從理論研究的角度出發(fā)，關(guān)于教育均等化的測算，難以避免具備片面性。在具體的實(shí)踐操作方面，我國教育部2012年出臺(tái)了《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》（教督〔2012〕3號(hào)）這一評(píng)估方法。評(píng)估采用差異系數(shù)的方法，包含生師比、生均教學(xué)及輔助用房面積、體育場館面積、計(jì)算機(jī)、圖書、教師學(xué)歷等軟件、硬件在內(nèi)的8項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)，評(píng)估對(duì)象為本縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)中小學(xué)，評(píng)估的目標(biāo)主要有四個(gè)方面：入學(xué)機(jī)會(huì)是否公平、保障是否到位、教師隊(duì)伍是否合理、教學(xué)質(zhì)量是否均等。小學(xué)和中學(xué)分別評(píng)估：小學(xué)階段，差異系數(shù)法不大于0.65，認(rèn)定合格；初中階段，差異系數(shù)不大于0.55，認(rèn)定合格；差異系數(shù)越小，說明均等化程度越高。按照教育部要求，貴州針對(duì)性的出臺(tái)了《貴州省縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估實(shí)施辦法的通知》（（2013）78號(hào)）這一文件，并在2014年做了修訂（（2014）35號(hào)文件）。評(píng)估的過程為：縣自評(píng)、市復(fù)核、省復(fù)查、國家檢測。

從2013年開始，全國各省份每年均組織本省的義務(wù)教育均等化狀況的調(diào)查與評(píng)估，并逐步建立了檢測與復(fù)查的制度與機(jī)制。至此，義務(wù)教育均等化研究從理論走向了實(shí)踐。

三、貴州義務(wù)教育均等化的現(xiàn)狀及問題

從貴州省省情來看，全省共9個(gè)地市州88個(gè)縣，全省義務(wù)教育均等化的評(píng)估自2013年開始。2013年，貴州省政府規(guī)劃了全省義務(wù)教育均等化的時(shí)間路線圖：一是義務(wù)教育鞏固率，全省到2015年達(dá)到85%，2020年達(dá)到95%；二是均等化率，到2015年60個(gè)縣初步均衡，15個(gè)左右縣基本均衡，2020年全省全部縣市實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡。

從貴州全省義務(wù)教育均等化的實(shí)際進(jìn)展來看，貴陽、遵義和黔東南州三個(gè)地市最早開始義務(wù)教育均等化認(rèn)定，也是目前為止的成效最為顯著的三個(gè)地市。從全省各年份評(píng)估認(rèn)定的數(shù)量看，數(shù)量在逐年遞增，特別是2014年相對(duì)于2013年實(shí)現(xiàn)了一個(gè)大的跨越，這說明地方政府對(duì)義務(wù)教育均等化的評(píng)估越來越重視。從評(píng)估認(rèn)定結(jié)果的地區(qū)分布來看，貴陽市、遵義市、黔東南州義務(wù)教育均等化的成效最為顯著，其次為黔南州和銅仁市，成效最差的為黔西南和黔西的各個(gè)州市，這與貴州各州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和速度大致相對(duì)應(yīng)。截至2016年，全省共有59個(gè)縣通過了義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣的國家認(rèn)定，這一結(jié)果與2013年貴州制定的全省義務(wù)教育均等化的時(shí)間路線圖滯后了一年的時(shí)間。目前，全省還未達(dá)到義務(wù)教育均等化的29個(gè)縣（區(qū)）基本上都是全省最為貧困落后的縣（區(qū)），這意味著貴州未來的義務(wù)教育均等化推進(jìn)的工作將更為艱巨。

從歷年教育部和省教育廳對(duì)貴州義務(wù)教育均等化督查反饋的結(jié)果來看，貴州義務(wù)教育均等化建設(shè)過程主要存在的問題有三點(diǎn)：1.教育投入的經(jīng)費(fèi)在不同程度上還存在一定的缺口，如余慶縣、丹寨縣、麻江縣在部分年份就沒有達(dá)到義務(wù)教育均衡所規(guī)定的“三個(gè)增長”；2.教育人口流動(dòng)帶來的辦學(xué)硬件條件的緊張，貴州是一個(gè)勞務(wù)大省，相當(dāng)規(guī)模的教育人口隨勞動(dòng)力的流動(dòng)而流動(dòng)，流向?yàn)閺霓r(nóng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)流動(dòng)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，這造成了發(fā)達(dá)地區(qū)（如貴陽市）的校舍等硬件條件的緊張；3.師隊(duì)伍建設(shè)不均衡，高學(xué)歷的新教師隊(duì)伍往往優(yōu)先選擇發(fā)達(dá)城市或城鎮(zhèn)就業(yè)，極少選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這造成了城鄉(xiāng)之間教師隊(duì)伍的進(jìn)一步不均衡。

四、結(jié)論建議

在義務(wù)教育均等化發(fā)展方面，貴州各級(jí)政府對(duì)其重要性已有充分的認(rèn)識(shí)，義務(wù)教育均等化的推進(jìn)也取得了相當(dāng)大的成效。但整體上，各地義務(wù)教育均等化的建設(shè)進(jìn)度落后于全省的規(guī)劃，實(shí)際操作過程中還存在一些困難和不足。要促進(jìn)貴州義務(wù)教育均等化更好的發(fā)展，可采用如下措施。

第一、加大教育財(cái)政資金的總量投入。硬件、師資隊(duì)伍等的建設(shè)，歸根結(jié)底都需要經(jīng)費(fèi)的支持。貴州整體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，一直屬于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象。在現(xiàn)有的中央、省、縣三級(jí)教育財(cái)政投入的格局下，貴州部分欠發(fā)達(dá)縣的教育投入存在缺口是客觀事實(shí)，單純依靠縣財(cái)政解決也不符合實(shí)際。貴州省應(yīng)當(dāng)積極爭取中央教育經(jīng)費(fèi)投入，全省統(tǒng)籌，教育資金向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，這也不失為一種現(xiàn)實(shí)的選擇。

第二、充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，優(yōu)化資源配置。勞動(dòng)力、教育人口的流動(dòng)是市場的選擇，城鄉(xiāng)之間教師隊(duì)伍的差距也是一個(gè)不爭的事實(shí)。要化解上述難題，可借助現(xiàn)代信息技術(shù)，利用遠(yuǎn)程教學(xué)、虛擬課堂等方法，將優(yōu)質(zhì)的教育資源實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的共享。這將在一定程度上化解鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教育資源的不足。

第三、提高教育資金的使用效率。加大教育資金投入，同時(shí)還有提高教育資金的使用效率。應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃、嚴(yán)格審批，避免重復(fù)建設(shè)，避免優(yōu)質(zhì)教育資源過度集中，造成義務(wù)教育非均衡程度進(jìn)一步加大。借助現(xiàn)代信息技術(shù)和財(cái)會(huì)制度，對(duì)資金的使用嚴(yán)格監(jiān)管，避免資金挪用和學(xué)校工程建設(shè)滯后造成資金使用效率低下。

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*基金項(xiàng)目：2016年貴州商學(xué)院校級(jí)課題“貴州基礎(chǔ)教育均等化研究——基于公共財(cái)政投入的視角 ”，項(xiàng)目編號(hào)：2016XJYB13。

（作者單位：貴州商學(xué)院管理學(xué)院）