當(dāng)前我國村民自治中民主監(jiān)督存在問題研究

劉潔

摘要：村民自治是我國村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治制度。在村民自治制度運(yùn)行的過程中，民主監(jiān)督不僅是重要環(huán)節(jié)，也是薄弱環(huán)節(jié)。隨著我國改革進(jìn)一步深化，種種深層次的矛盾紛紛顯露出來。村民的利益得不到保障，監(jiān)督制度不能夠有效落實(shí)等問題嚴(yán)重影響了基層政治的和諧與發(fā)展。完善我國的基層民主監(jiān)督制度，有利于改造農(nóng)村中出現(xiàn)的不良風(fēng)氣，保護(hù)農(nóng)民根本利益，緩和干群關(guān)系，也是推動(dòng)我國社會(huì)主義民主進(jìn)程的必然要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 民主監(jiān)督 村民自治 監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）11-0226-02

黨的十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主必須堅(jiān)持基層群眾自治制度，發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家做主落實(shí)到國家政治生活和社會(huì)生活之中。”[1]村民自治中的民主監(jiān)督的發(fā)展不僅關(guān)系到基層民主的有效運(yùn)行，也關(guān)系到整個(gè)國家政治運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、村民自治當(dāng)中民主監(jiān)督概述

“村民自治”這個(gè)概念是于1982年我國《中華人民共和國憲法》中初次提到的。村民根據(jù)國家法律、村民自治章程和村規(guī)民約直接參與到村務(wù)的管理與村干部的選舉之中，充當(dāng)著農(nóng)村主人翁角色。村民委員會(huì)作為一種基層民主群眾自治組織，是由村民直接選舉產(chǎn)生的旨在服務(wù)本村居民和管理本村事務(wù)的自治性機(jī)構(gòu)。

村民自治中民主監(jiān)督主要有以下三個(gè)內(nèi)容：第一，村務(wù)公開制度。村務(wù)公開是指村民委員會(huì)將有關(guān)于本村政治、經(jīng)濟(jì)政策以及村民關(guān)心的焦點(diǎn)問題通過一定的形式告知本村村民，并由村民進(jìn)行監(jiān)督、共同參與的一種民主行為。第二，村民委員會(huì)報(bào)告制度。村委會(huì)通過開展一年一度的工作報(bào)告會(huì)議，向廣大村民報(bào)告本年度村中發(fā)生的重大事宜以及匯報(bào)一年中村委會(huì)村干部的工作事情況，接受村民的監(jiān)督，同時(shí)對不稱職的村干部予以批評罷免。第三，民主評議制度。該制度是以村干部為評議對象，以村民代表會(huì)議的形式展開。在會(huì)議上，首先村干部通過自我評議再通過代表評議最終得出對村干部的綜合評價(jià)。民主監(jiān)督作為村民自治中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，與民主選舉、民主決策、民主管理這三個(gè)環(huán)節(jié)相輔相成，有效防止了村干部以及村委會(huì)的腐敗行為，使得村中各項(xiàng)事務(wù)更加透明化、公開化，有效地保障了億萬農(nóng)民的根本利益。

二、村民自治當(dāng)中民主監(jiān)督的特點(diǎn)

村級民主監(jiān)督是村民對村委會(huì)及其工作人員的監(jiān)督，它與國家機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)的工作人員的監(jiān)督有所不同。第一，無專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)。村民了解和監(jiān)督村委會(huì)以及村干部的工作情況，一方面是通過現(xiàn)行的民主監(jiān)督制度，例如開展村民代表會(huì)議、聽取報(bào)告、民主評議這種自上而下的方式展開監(jiān)督活動(dòng)。另一方面是通過民主監(jiān)督制度創(chuàng)新。例如浙江省武義縣為解決村干部的腐敗問題而獨(dú)創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，余杭區(qū)設(shè)立的村務(wù)公開民主管理制度，以及瑞安市的村干部過錯(cuò)行為民事賠償?shù)戎贫?。這些制度的創(chuàng)新在一定程度上優(yōu)化了村級權(quán)力結(jié)構(gòu)，緩和了干群關(guān)系。但制度的設(shè)立只是監(jiān)督的外在形式，人民作為監(jiān)督的主體并不能直接產(chǎn)生強(qiáng)制力與約束力，制裁力遠(yuǎn)不如專門設(shè)置的監(jiān)督機(jī)關(guān)。第二，無法律效力。監(jiān)督主體并沒有對監(jiān)督對象的實(shí)際控制力，在各樣民主監(jiān)督制度下，村民在了解到村干部相關(guān)違法行為后只能向上級反映，對監(jiān)督對象無強(qiáng)制性權(quán)力。

從民主監(jiān)督的本身來說，其監(jiān)督形式具有多樣性。村民自治中民主監(jiān)督可以進(jìn)行直接監(jiān)督也可采取間接監(jiān)督方式，可以采取公開方式或非公開方式。而且由于各村的地域、文化不同，可以根據(jù)本村實(shí)際情況創(chuàng)立新型的監(jiān)督制度，豐富監(jiān)督形式。

三、當(dāng)前村民自治中民主監(jiān)督的困境分析

（一）村民監(jiān)督能力偏低問題

1.村民民主監(jiān)督維權(quán)意識薄弱

在村民自治中，廣大村民作為主要的監(jiān)督力量所表現(xiàn)出的政治冷漠現(xiàn)象主要體現(xiàn)在兩方面。第一，保守意識突出，監(jiān)督意識不強(qiáng)。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有一定的封閉性，農(nóng)民在農(nóng)村中生活，大多關(guān)注的是個(gè)人家庭利益，對公共利益的關(guān)注度不高，政治熱情較低。就像奧爾森和奧斯特羅姆所指出的，大部分民眾只想做一個(gè)“搭便車”者，而不是主動(dòng)去參與。[2]第二，出現(xiàn)“敢怒不敢為”的現(xiàn)象?！笆虏魂P(guān)己高高掛起”“官貴民賤”等思想的殘留大大影響了農(nóng)民在民主監(jiān)督當(dāng)中的作用。在農(nóng)村這樣一個(gè)熟人社會(huì)之中，村民與村干部經(jīng)常“低頭不見抬頭見”，面對此情形，很多村民無視不公現(xiàn)象，對村干部的不法行為也常是睜一只眼閉一只眼。很多村民主動(dòng)地將自己放在一個(gè)弱勢地位，在自身合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，常因懼怕權(quán)貴選擇忍氣吞聲。

2.村民政治素質(zhì)欠缺

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)落后，教育資源有限，很多村民的文化水平偏低，法律知識的儲備也是嚴(yán)重不足。在面臨自身合法權(quán)益被侵害，想要維權(quán)卻因能力有限不知如何維權(quán)時(shí)，很多村民只能采用進(jìn)京上訪的無奈之舉。進(jìn)京上訪這一行為并不包含于民主監(jiān)督的現(xiàn)行體制內(nèi)，而是民主監(jiān)督制度之外的一種非制度監(jiān)督行為，是村民維權(quán)的一種行為形式。但隨著上訪數(shù)目的增加，一些無理上訪的行為給國家和政府帶來了負(fù)擔(dān)?！敖陙淼纳显L出現(xiàn)的問題越來越多，甚至出現(xiàn)了吊詭的現(xiàn)象，上訪解決問題的功能不僅大大弱化了，而且上訪本身成為一個(gè)需要進(jìn)行并亟需治理的問題。上訪數(shù)量的激增被日益視為一種社會(huì)危害，‘消訪成為一個(gè)重要的治理任務(wù)。”[3]上訪事件中大量問題的出現(xiàn)一定程度上顯示出我國村民政治素質(zhì)的欠缺。

（二）村干部履責(zé)不力問題

1.村干部政治素質(zhì)低

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的較為落后，文化建設(shè)水平不高，村干部所接受的教育不全面，導(dǎo)致一些村干部出現(xiàn)了思想覺悟不高以及政治能力缺乏的問題。

首先，“官本位”思想仍有殘留。如今在不少村干部當(dāng)中，他們?nèi)员Ａ糁肮俦疚弧钡穆浜笏枷胍约白隽斯倬褪歉呷艘坏鹊膬r(jià)值觀念。這種以官為貴、以官為尊的封建觀念制約著村干部思想的進(jìn)步。其次，村干部思想覺悟不高，沒有將本身設(shè)立于“人民公仆”的位置之上。這些村干部沒有將為人民服務(wù)落到實(shí)處，服務(wù)觀念淡薄，在工作中只想著怎么應(yīng)付上級，同時(shí)擔(dān)心民主監(jiān)督會(huì)限制自己的權(quán)力而產(chǎn)生消極情緒。最后，村干部政治能力欠缺。一些村干部的文化教育水平偏低，法律知識欠缺，沒有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)過管理知識，導(dǎo)致其在工作中經(jīng)常出現(xiàn)“不按規(guī)矩辦事”的情況，工作方法更是簡單粗暴，這無疑增添了民主監(jiān)督的難度。

2.村干部以權(quán)謀私

近年來我國基層干部貪污枉法的案件頻發(fā)，已經(jīng)影響到農(nóng)村中的干群關(guān)系以及基層政治民主的發(fā)展。思想上的根本錯(cuò)誤以及手中掌握的極大權(quán)力導(dǎo)致村干部在實(shí)際的工作當(dāng)中經(jīng)常出現(xiàn)違法違紀(jì)、以權(quán)謀私、弄虛作假的行為。

首先，村干部濫用職權(quán)，弄虛作假。在村民自治中，由村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)擁有著極大的權(quán)力。在村委會(huì)中，村干部掌握著村務(wù)信息的來源與發(fā)布，若有對自身利益不利的信息，村干部往往會(huì)延遲信息公布或主動(dòng)過濾掉這些信息甚至發(fā)布虛假信息，不利于村民的民主監(jiān)督。其次，村干部為官不廉，貪污腐敗。村干部作為村委會(huì)中的成員是村民直接選舉出來的村務(wù)管理人，其手中掌握著極大的權(quán)力，事關(guān)村務(wù)的方方面面都需要村干部的問詢解決，權(quán)力的巨大加之思想意識不到位，極易出現(xiàn)貪污腐敗行為，尤其在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、扶貧資金等方面。[4]最后，村干部與惡勢力勾結(jié)，暴力打壓監(jiān)督村民。一些村干部常與黑惡勢力勾結(jié)在一起，面對村民的傾訴，首先是采取不解決、不處理、敷衍的態(tài)度，隨著民怨的升級，一些村干部勾結(jié)黑惡勢力暴力打壓村民，致使村民敢怒不敢言，有苦說不出。

（三）農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制問題

1.農(nóng)村村務(wù)不透明

村務(wù)公開制度作為村級民主監(jiān)督制度其中的一個(gè)方面，具有公開性、真實(shí)性、及時(shí)性等特點(diǎn)，是村民了解村內(nèi)大小事務(wù)的一個(gè)渠道，也是村民進(jìn)行民主監(jiān)督的一個(gè)重要手段。但從現(xiàn)實(shí)來看，未能真正參與到村務(wù)公開中的村民還有很大一部分，他們當(dāng)中很大一部分對村里事務(wù)存在著不了解、不清楚的問題。農(nóng)村村務(wù)的不透明導(dǎo)致村民難以真正參與到農(nóng)村事務(wù)當(dāng)中，也滋生了大量的村務(wù)腐敗。村務(wù)監(jiān)督流于形式，村民不能真正當(dāng)家做主，民主監(jiān)督作用更加不能真正發(fā)揮。

2.農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制缺失

當(dāng)前我國的農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制主要包括村務(wù)公開制度、村民委員會(huì)報(bào)告制度以及民主評議制度。農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制缺失問題可以分為兩個(gè)方面：第一方面，缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制，一些監(jiān)督機(jī)制往往流于形式。例如村務(wù)公開機(jī)制，在部分農(nóng)村，公告欄的設(shè)置成為擺設(shè)，村務(wù)信息更新不及時(shí)。村務(wù)公開的內(nèi)容不完善，環(huán)節(jié)與程序也不正規(guī)。村民代表會(huì)議作為村中最高權(quán)力機(jī)構(gòu)有討論、處理和決定村中各項(xiàng)重要事務(wù)和撤銷村民委員會(huì)的權(quán)力。但在部分農(nóng)村，由于很多青壯年在外打工，農(nóng)村人員的流動(dòng)性較大并且一些農(nóng)民的民主監(jiān)督、民主參與意識不夠，經(jīng)常導(dǎo)致村民代表會(huì)議不能按時(shí)召開或者不能召開。第二方面，我國農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制缺乏創(chuàng)新，數(shù)量少。雖然當(dāng)前我國部分農(nóng)村采取了適應(yīng)本村民主監(jiān)督狀況的監(jiān)督制度，但畢竟是少數(shù)，且尚未在全國范圍內(nèi)普及?！叭魏握螜?quán)力都需要設(shè)置一定的制約機(jī)制來加以制衡，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力失衡?！盵5]農(nóng)村民主監(jiān)督機(jī)制種類少加之現(xiàn)行制度的不完善、不落實(shí)，使得農(nóng)村民主監(jiān)督的效果大打折扣。

3.農(nóng)村民主監(jiān)督渠道不暢通

當(dāng)前在我國農(nóng)村缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督體制，農(nóng)村民主監(jiān)督渠道十分單一。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議是當(dāng)前村民監(jiān)督村委會(huì)以及村干部的較為單一的渠道。村民代表會(huì)議經(jīng)常不能按時(shí)召開，對村委會(huì)以及村干部的工作監(jiān)督不到位，村民的利益更加得不到保障。村民監(jiān)督渠道不但沒有形成一個(gè)有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，監(jiān)督渠道也不暢通。面對這種情況，我國村民經(jīng)常采取群體上訪的形式維護(hù)自身權(quán)益。然而信訪渠道作為一種權(quán)利救濟(jì)的手段還沒有上升到我國的司法救濟(jì)以及行政救濟(jì)之中，過度和過多的群體性上訪事件的發(fā)生會(huì)給國家和政府帶來負(fù)擔(dān)。信訪制度在其他方面的監(jiān)督作用并未顯示明顯實(shí)效，經(jīng)由信訪改變或撤銷不當(dāng)行政行為的情況較少發(fā)生，信訪監(jiān)督過程的互動(dòng)性不夠，監(jiān)督結(jié)果缺乏透明度。[6]由此可見，通過信訪渠道進(jìn)行民主監(jiān)督的結(jié)果也存在著極大的不確定性。農(nóng)村民主監(jiān)督渠道單一且不暢通，這無疑為村民進(jìn)行民主監(jiān)督增添了難度，民主監(jiān)督的進(jìn)程也變得十分緩慢。

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責(zé)任編輯：關(guān)磊