檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制運(yùn)行情況調(diào)查報(bào)告①
——以某分院及其轄區(qū)院為例

秦 蜻

黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)全面深化司法體制改革作出總體部署,目前改革基本完成、成效初步顯露,表現(xiàn)為：檢察官回歸辦案本位,一線辦案力量增加20%左右；檢察官辦案主體地位得到確認(rèn),檢察隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化職業(yè)化水平提高；符合司法規(guī)律的體制機(jī)制逐步形成；辦案質(zhì)量效率穩(wěn)步提升,司法公信力不斷提升①王治國(guó)、張伯晉：《最高檢機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革今日正式啟動(dòng)!首席大檢察官為您詳解改革內(nèi)容》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2017年6月12日第1版。。據(jù)資料顯示：2016年上海各級(jí)檢察機(jī)關(guān)刑檢部門(mén)檢察官獨(dú)立作出處理決定的案件占82%,檢委會(huì)討論決定的案件同比下降11.5%。①劉子陽(yáng)：《上海檢察推動(dòng)司法責(zé)任制精準(zhǔn)落地》,載《法制日?qǐng)?bào)》2017年7月4日第4版。重慶改革后審查起訴案件期限平均減少13天,結(jié)案率同比提高14.3個(gè)百分點(diǎn)。②“重慶制定檢察官‘權(quán)力清單’205項(xiàng)權(quán)力授予一線檢察官”,載http：//news.xinhuanet.com/legal/2016-07/19/c-1119244996.htm.1016nian,訪問(wèn)日期：2017年7月19日。但在運(yùn)行初期,受各種因素影響,出現(xiàn)了一些不符合改革精神與要求的問(wèn)題,影響了司法責(zé)任制運(yùn)行效果。本文擬對(duì)某分院及其轄區(qū)檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制運(yùn)行情況進(jìn)行考察,分析存在的問(wèn)題與原因,并提出完善對(duì)策。

一、司法責(zé)任制運(yùn)行的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

(一)辦案模式多元化不能體現(xiàn)司法責(zé)任制的要求

司法責(zé)任制的落實(shí)與辦案模式密切相關(guān),由于對(duì)司法責(zé)任制理解不同,實(shí)踐中辦案呈現(xiàn)出兩種模式：第一種是檢察官不再分案給檢察官助理,助理只是協(xié)助檢察官辦案,甚至沒(méi)有署名權(quán)。這種模式雖然能體現(xiàn)檢察官辦案責(zé)任制要求,但弱化了助理角色,其協(xié)助辦理案件工作量無(wú)法體現(xiàn)。這種模式在案件量大的基層院并不適用,在某分院與轄區(qū)10個(gè)基層院中僅2個(gè)基層院審查逮捕案件采用此種模式。第二種是檢察官二次分案給助理,助理全權(quán)獨(dú)立辦案,檢察官履行審批職責(zé),助理有署名權(quán),這是當(dāng)前審查逮捕和審查起訴案件普遍采用的一種模式?；谏鲜鲛k案模式不能完全適應(yīng)司法責(zé)任制改革要求,最高人民檢察院于2017年6月底對(duì)辦案系統(tǒng)進(jìn)行了升級(jí),辦案模式又演變?yōu)閮煞N：第一種是檢察官將案件全權(quán)委托助理辦理,助理擬制文書(shū)流轉(zhuǎn)給檢察官作決定；第二種是檢察官將某一個(gè)案件辦理事項(xiàng)分為文書(shū)擬制、訊問(wèn)、聽(tīng)取意見(jiàn)、出庭、案卡填寫(xiě)、卷宗裝訂等具體事項(xiàng),分別委托檢察官助理、書(shū)記員辦理,檢察官負(fù)責(zé)核心事務(wù)和行使最終決定權(quán)。檢察官二次分案、全權(quán)委托導(dǎo)致檢察官助理成為實(shí)際上的辦案主體,檢察官異化為新的行政官,形成了檢察官助理—檢察官這個(gè)新的層級(jí)審批,不符合改革要求。除此之外,還有一種系統(tǒng)升級(jí)前后都存在的變相“三級(jí)審批”辦案模式,即案件無(wú)論是檢察官辦理還是全權(quán)委托助理辦理,辦結(jié)前在系統(tǒng)外以書(shū)面形式報(bào)給其他資深檢察官或者部門(mén)負(fù)責(zé)人把關(guān)。

(二)落實(shí)司法責(zé)任制的載體文書(shū)署名混亂、審批制一定程度上仍然存在

1.文書(shū)署名混亂,不能體現(xiàn)檢察官主體責(zé)任。通過(guò)抽查2016年12月26日起至2017年6月15日期間該分院及其10個(gè)轄區(qū)院辦結(jié)的388件案件發(fā)現(xiàn)：文書(shū)署名既有按照改革前稱為“檢察員、助理檢察員、書(shū)記員、承辦人、代理檢察員”的,占了文書(shū)總量的51.3%；也有遵循司法體制改革稱為“檢察官、檢察官助理、書(shū)記員”的,占了文書(shū)總量的48.7%。此外,文書(shū)落款只署名檢察官助理的占文書(shū)總量的11.1%,署名檢察官和檢察官助理僅占文書(shū)總量的35.2%。這反映出員額制改革后檢察官與檢察官助理對(duì)不同稱謂的司法責(zé)任、法律屬性理解不準(zhǔn)確。

2.法律文書(shū)審批制仍然存在。通過(guò)對(duì)388件案件的法律文書(shū)決定權(quán)來(lái)看：不屬于分管檢察長(zhǎng)決定的文書(shū)仍由其審批的占到抽查總量的4.4%,不屬于部門(mén)負(fù)責(zé)人決定的文書(shū)仍由其審批的占到抽查總數(shù)的4.2%。存在“檢察官助理—檢察官—部門(mén)負(fù)責(zé)人—分管檢察長(zhǎng)”的四級(jí)審批和“檢察官—分管檢察長(zhǎng)”兩級(jí)審批現(xiàn)象。這反映出各權(quán)力主體在行使權(quán)力時(shí)未嚴(yán)格按照權(quán)力清單要求,權(quán)力行使存在越界與混亂現(xiàn)象。

(三)辦案組織內(nèi)部職責(zé)履行交叉、混亂

1.主任檢察官的地位、作用、責(zé)任未體現(xiàn)。根據(jù)某市《檢察機(jī)關(guān)辦案組織設(shè)置辦法》《權(quán)限配置辦法》《崗位職責(zé)規(guī)范》等有關(guān)規(guī)定：主任檢察官由檢察長(zhǎng)(副檢察長(zhǎng))指定,主任檢察官在辦案組內(nèi)享有司法決定權(quán),其職權(quán)、地位、責(zé)任不同于辦案組中的其他檢察官。實(shí)際運(yùn)行中檢察官辦案組構(gòu)成隨意性大,辦案組內(nèi)主任檢察官與其他檢察官職權(quán)、地位未作明顯區(qū)分。以某分院為例：半年來(lái)公訴部門(mén)有5件案件是由檢察官辦案組承辦,仍然沿用了原來(lái)的聯(lián)合辦案形式,由部門(mén)負(fù)責(zé)人口頭指令組成辦案組,未明確辦案組的主任檢察官。

2.檢察官與檢察官助理履行職責(zé)交叉、重疊,影響了司法責(zé)任的界定。某市《崗位職責(zé)規(guī)范》第6條規(guī)定檢察官應(yīng)當(dāng)親自承擔(dān)的職責(zé)包括“至少親自訊問(wèn)一次犯罪嫌疑人、詢問(wèn)關(guān)鍵證人、組織收集調(diào)取審核證據(jù)、出庭”等9項(xiàng)內(nèi)容。第7條規(guī)定了兩種例外可以指派助理履行：一是審查逮捕案件不屬于《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定應(yīng)當(dāng)訊問(wèn)嫌疑人情形的；二是審查起訴案件,經(jīng)審查認(rèn)為可以適用速裁程序的,可以指派具有檢察員或者助理檢察員身份的檢察官助理出席法庭。實(shí)際運(yùn)行中,訊問(wèn)犯罪嫌疑人既有檢察官帶檢察官助理訊問(wèn)的,也有檢察官助理帶書(shū)記員訊問(wèn)的,并沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分案件類(lèi)型是否屬于應(yīng)當(dāng)訊問(wèn)嫌疑人情形；出庭既有檢察官助理對(duì)普通程序案件出庭的,也有檢察官助理僅對(duì)速裁案件、簡(jiǎn)易程序案件出庭的。

(四)司法決定權(quán)與管理監(jiān)督權(quán)運(yùn)行呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)

1.部門(mén)負(fù)責(zé)人辦案職能與監(jiān)督管理職能沖突。從走訪調(diào)研來(lái)看,基層院部門(mén)負(fù)責(zé)人從以管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞k案為主,主要充當(dāng)辦案檢察官角色,行政管理權(quán)弱化,對(duì)案件的管理監(jiān)督以及其他訴訟監(jiān)督、對(duì)外統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作無(wú)暇顧及。例如,某基層院2017年1—6月公訴部門(mén)檢察官平均辦案量達(dá)到了112件,是2016年同期的1.6倍,由于案件多部門(mén)負(fù)責(zé)人辦案量都達(dá)到了人均80件左右。作為有辦案經(jīng)驗(yàn)的部門(mén)負(fù)責(zé)人主要辦理疑難復(fù)雜案件,遠(yuǎn)超過(guò)某市制度規(guī)定中部門(mén)正職辦案不得少于本部門(mén)檢察官上年度辦案數(shù)量30%的指標(biāo)。

2.分管檢察長(zhǎng)辦案決定權(quán)與管理監(jiān)督權(quán)交織混淆。司法實(shí)踐中,隨著權(quán)力下沉,分管檢察長(zhǎng)、部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)新辦案模式尚不適應(yīng),習(xí)慣于以“審批”方式對(duì)案件質(zhì)量把關(guān),對(duì)司法權(quán)力把控。對(duì)某些檢察官?zèng)Q定事項(xiàng),分管檢察長(zhǎng)通過(guò)參加檢察官聯(lián)系會(huì)議發(fā)表意見(jiàn),或者要求檢察官事中匯報(bào)處理結(jié)果等方式將自己的意見(jiàn)貫徹到案件處理中去,實(shí)際上是用管理監(jiān)督權(quán)起到了辦案決定權(quán)作用,架空了檢察官?zèng)Q定權(quán)。另一種是機(jī)械地理解辦案責(zé)任制,對(duì)檢察官辦案放任不管,認(rèn)為只有這樣才是尊重檢察官辦案獨(dú)立性。

3.檢察官司法辦案權(quán)行使趨于保守可能有損司法效果。受司法責(zé)任制和“以審判為中心訴訟制度改革”的影響,檢察官辦理案件更加小心謹(jǐn)慎,對(duì)證據(jù)的把握愈加嚴(yán)格,改變了過(guò)去“積極公訴”的做法。例如,從2017年上半年某分院及其10個(gè)轄區(qū)院辦理批捕案件來(lái)看,在辦結(jié)人數(shù)同比上升4.8%的情況下,不捕人數(shù)同比上升了19.5%,其中以證據(jù)不足不捕人數(shù)同比上升了31.2%；在捕后審查起訴的審結(jié)人數(shù)同比上升3.9%的情況下,捕后不訴的人數(shù)同比上升了12.5%。從辦案效果上看,全市2017年上半年捕后不訴人數(shù)同比上升56.1%；職偵撤案率同比上升4.15%,瀆職侵權(quán)案件不訴率同比上升16.66%；不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的申訴同比上升35.71%。①分院與轄區(qū)院數(shù)據(jù)來(lái)自報(bào)表,全市數(shù)據(jù)來(lái)自2017年8月4日賀恒揚(yáng)檢察長(zhǎng)在全市檢察長(zhǎng)座談會(huì)上的講話《固強(qiáng)補(bǔ)弱、全面發(fā)力以新業(yè)績(jī)迎接黨的十九大勝利召開(kāi)》。

4.檢委會(huì)趨同于檢察官意見(jiàn),權(quán)力下放仍有空間。檢委會(huì)討論案件大幅度下降,檢委會(huì)主動(dòng)改變檢察官意見(jiàn)的較少。例如,改革完成后2017年上半年某分院及其10個(gè)轄區(qū)院檢察委會(huì)討論案件比2016年同期平均下降了44%,改變檢察官意見(jiàn)的案件同比下降了66.7%。說(shuō)明隨著權(quán)力下沉,絕大部分案件檢察官能夠獨(dú)立作出決定,對(duì)檢委會(huì)的依賴程度下降。該分院及其基層院檢委會(huì)審議不起訴案件占審議案件總數(shù)的85.4%,而微罪不訴占到不起訴總數(shù)的52%,檢察官意見(jiàn)大多得到檢委會(huì)認(rèn)可,個(gè)別基層院已將酒駕微罪不訴的權(quán)力下放給了檢察官。這反映出在司法責(zé)任制博弈下,負(fù)有審核監(jiān)督職責(zé)的主體更加傾向于同意檢察官意見(jiàn)以避免“誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)改變誰(shuí)負(fù)責(zé)”的風(fēng)險(xiǎn),權(quán)力下放仍有空間。

(五)基層院案多人少矛盾突出

通過(guò)選取A分院與4個(gè)基層院辦理批捕和公訴案件量可知(如表1、表2所示),雖然按照辦案人員總數(shù)計(jì)算改革前后人均辦案量差異不大,但批捕案件獨(dú)任檢察官辦案組辦案量最高增加了147.8%(件)、116.2%(人)；公訴案件獨(dú)任檢察官辦案組辦案量最高增加了173.7%(件)、171.8%(人)。按照制度設(shè)計(jì)初衷,檢察官是辦案主體,以B、C兩個(gè)主城區(qū)基層院辦案量為例：如果案件全部由檢察官辦理,則批捕與公訴案件必須1～2天辦結(jié)一件,檢察官無(wú)法完成這樣的工作量,就算是履行制度規(guī)定必須由檢察官親自處理的事務(wù)也不現(xiàn)實(shí)。由于案多人少,加之部分檢察官助理也具備辦案能力,司法實(shí)踐中出現(xiàn)檢察官助理代為履行了檢察官職責(zé),書(shū)記員承擔(dān)檢察官助理工作的現(xiàn)象。但是由于待遇、地位差異,加之工作存在一定同質(zhì)性,導(dǎo)致檢察官助理對(duì)落實(shí)制度心有抵觸。為了緩解案多人少矛盾,一些檢察機(jī)關(guān)大量聘用外派制書(shū)記員,外派制書(shū)記員缺乏穩(wěn)定性與歸宿感,責(zé)任心不足又導(dǎo)致了新的問(wèn)題。

表1 A分院及4個(gè)基層院2016年與2017年上半年辦案數(shù)量對(duì)比(批捕案件)

表2 A分院及4個(gè)基層院2016年與2017年上半年辦案數(shù)量對(duì)比(公訴案件)

二、存在問(wèn)題的原因分析

(一)對(duì)司法責(zé)任制理解出現(xiàn)偏差,依法獨(dú)立辦案的理念與習(xí)慣尚未形成

一方面,有的檢察官認(rèn)為司法責(zé)任制就是“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)”,檢察官只對(duì)自己直接辦理案件負(fù)責(zé),對(duì)分案給檢察官助理承辦的案件僅負(fù)審核責(zé)任。有的檢察官助理認(rèn)為司法責(zé)任制就是“誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”,二次分案后雖然案件是檢察官助理辦理的,但名義上決定權(quán)與責(zé)任主體都是檢察官,司法責(zé)任與檢察官助理沒(méi)有關(guān)系。還有人認(rèn)為改革后新舊辦案模式變化不大,僅僅是將審批權(quán)下放給了檢察官。另一方面,長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的“三級(jí)審批制”讓檢察官產(chǎn)生了依賴感,遇到案件證據(jù)存在瑕疵或者其他辦案障礙時(shí)依賴思想嚴(yán)重,層層討論以“證據(jù)不足不起訴”或者“重大疑難復(fù)雜案件”為由提交檢委會(huì)決定,將燙手山芋推給檢委會(huì),以此來(lái)推脫可能存在的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。加之,檢察官選拔是按照統(tǒng)一的比例和標(biāo)準(zhǔn),未考慮各個(gè)院人才結(jié)構(gòu)和辦案具體情況,某些基層院年富力強(qiáng)的資深檢察官斷層厲害,大量有工作能力但工作經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足的年輕人走向檢察官崗位,尚不能完全適應(yīng)獨(dú)立辦案要求,而分管檢察長(zhǎng)、部門(mén)負(fù)責(zé)人也不太放心他們獨(dú)立辦案而不得不要求檢察官將案件交給資深檢察官二次把關(guān)。

(二)司法責(zé)任相關(guān)制度不完善,未能將檢察官辦案主體地位協(xié)調(diào)統(tǒng)一

首先,《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單時(shí)指導(dǎo)意見(jiàn)》授權(quán)內(nèi)容不能完全體現(xiàn)檢察官辦案主體地位。司法責(zé)任制運(yùn)行初期,各地檢察機(jī)關(guān)制作的權(quán)力清單從制定主體、內(nèi)容、授權(quán)范圍都顯得五花八門(mén)。尤其是對(duì)檢察官授權(quán)范圍有不同意見(jiàn)：有的認(rèn)為法無(wú)明文規(guī)定則應(yīng)授權(quán)檢察官行使,即“應(yīng)放盡放”；有的認(rèn)為法無(wú)明文規(guī)定則由檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)行使；有的認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)案件的復(fù)雜、疑難程度來(lái)區(qū)分兩者的權(quán)限；還有的認(rèn)為凡是程序前行且不是重大、疑難、復(fù)雜案件的,一般都委托給檢察官,凡是程序終止或回退的,都保留給檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)。①最高人民檢察院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(jiàn)的理解與適用》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2017年5月24日第4版。從最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)第16條、第17條規(guī)定來(lái)看,檢察長(zhǎng)掌握了包括是否批捕、起訴、抗訴等核心的司法權(quán)力②《若干意見(jiàn)》第16條規(guī)定：“檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)人民檢察院的工作,依照法律和有關(guān)規(guī)定履行以下職責(zé)：(一)決定是否逮捕或者是否批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人；(二)決定是否起訴；(三)決定是否提出抗訴、檢察建議、糾正違法意見(jiàn)或者提請(qǐng)抗訴,決定終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請(qǐng)?！?但檢察長(zhǎng)并不親自辦理案件,檢察官權(quán)力大多是承辦性質(zhì)權(quán)力,如訊問(wèn)、詢問(wèn)、調(diào)取、審核證據(jù)等,承辦權(quán)與決定權(quán)的分離造成了審批制與非親歷性。對(duì)此,最高人民檢察院于2017年3月下發(fā)的《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》),對(duì)制定主體、內(nèi)容、授權(quán)范圍在一定程度上予以了明確。第5條規(guī)定對(duì)于基層院和地市級(jí)檢察院的一般刑事訴訟案件多數(shù)辦案事項(xiàng)決定權(quán)委托檢察官行使,重大、疑難、復(fù)雜案件中的辦案事項(xiàng)決定權(quán)由檢察長(zhǎng)(副檢察長(zhǎng))或檢察委員會(huì)行使。這種根據(jù)檢察機(jī)關(guān)層級(jí)和案件性質(zhì)不同來(lái)決定檢察官權(quán)限的做法并不合理,一方面檢察官依法獨(dú)立辦案是原則,員額制改革并沒(méi)有區(qū)分不同級(jí)別的檢察官權(quán)限不一樣,因此較高層級(jí)的檢察官也應(yīng)如此。另一方面,因?yàn)榘讣卮蟆?fù)雜、疑難而采取審批制,與部分檢察職權(quán)的行使所要求的司法化相悖,也無(wú)益于檢察權(quán)威的提高；重大疑難復(fù)雜案件決定權(quán)不由檢察官而是檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)行使,一定程度上意味著檢察官并不全權(quán)具備相應(yīng)的辦案能力,或沒(méi)有贏得檢察長(zhǎng)的信任③陳海鋒：《檢察官權(quán)力清單制定中的若干問(wèn)題》,載《上海法治報(bào)》2017年7月19日第4版。。對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件處理更需要經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察官親歷辦案形成內(nèi)心確認(rèn),檢察長(zhǎng)一般不直接辦案,檢委會(huì)通過(guò)聽(tīng)報(bào)告決策的方式并不意味著決定就更正確。

其次,司法責(zé)任制主體和形式多元化,無(wú)法體現(xiàn)檢察官辦案主體地位?！度舾梢庖?jiàn)》第36條至第41條分別規(guī)定了個(gè)人責(zé)任、共同責(zé)任、審核責(zé)任、監(jiān)督管理責(zé)任等多種責(zé)任形式。《若干意見(jiàn)》第38條規(guī)定檢察輔助人員參與司法辦案工作的,根據(jù)職權(quán)和分工承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；檢察官審核把關(guān)的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。檢察輔助人員中也包括書(shū)記員,是否意味著書(shū)記員也納入了司法責(zé)任范疇?檢察官是辦案主體卻只承擔(dān)審核責(zé)任,檢察官助理沒(méi)有決定權(quán)卻承擔(dān)司法責(zé)任,違背了權(quán)責(zé)相一致的原則?！度舾梢庖?jiàn)》第40條將原來(lái)檢委會(huì)集體責(zé)任界定為根據(jù)錯(cuò)誤形成的具體原因和主觀過(guò)錯(cuò)情況承擔(dān)部分責(zé)任或不承擔(dān)責(zé)任,表面上是將集體責(zé)任落實(shí)到個(gè)人,避免責(zé)任不明確,實(shí)際上一旦出現(xiàn)錯(cuò)案追究責(zé)任,難以查明檢委會(huì)委員的主觀過(guò)錯(cuò)與具體原因,也無(wú)法劃分責(zé)任大小。

最后,有關(guān)配套制度缺失。司法責(zé)任改革完成后《檢察官法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等制度尚未進(jìn)行對(duì)應(yīng)修改,檢察官法律地位并沒(méi)有在憲法中明確,在刑事訴訟程序中檢察官的權(quán)力、訴訟地位也沒(méi)有體現(xiàn),法律文書(shū)署名是按照改革后新的稱謂還是繼續(xù)沿用舊稱謂沒(méi)有明確。

(三)檢察官與檢察輔助人員的職權(quán)關(guān)系不明晰

首先,雖然各地出臺(tái)的《權(quán)力清單》《權(quán)限配置辦法》《崗位職責(zé)規(guī)范》對(duì)檢察官與檢察官助理的權(quán)力、職責(zé)進(jìn)行了劃分,但職責(zé)卻有交叉、重疊部分,如訊問(wèn)、接待當(dāng)事人、聽(tīng)取辯護(hù)人意見(jiàn)、制作法律文書(shū)、出庭等職責(zé)兩者都可以履行。其次,改革前后具有辦案資格的檢察人員身份交叉、混淆。改革前具有助理檢察員、檢察員身份的檢察人員可以獨(dú)立辦案,改革后并不必然是檢察官,繼續(xù)出庭也有制度依據(jù),新舊身份交織導(dǎo)致職能交叉、重疊。由于檢察官與檢察官助理之間的職責(zé)重疊,替代性、同質(zhì)性強(qiáng),檢察官助理事實(shí)上成為檢察官附屬和以往“三級(jí)審批制”模式中的案件承辦人,檢察官成了審批人,削弱了檢察官辦案責(zé)任制。最后,檢察官助理的地位、功能弱化虛置影響辦案組織團(tuán)隊(duì)力量的發(fā)揮。由于改革對(duì)員額檢察官比例的限制,部分有辦案能力與經(jīng)驗(yàn)的年輕人未能如愿以償,巨大的心理落差和工作待遇差異,加之工作內(nèi)容與檢察官差異性不大,上升空間受限讓他們?nèi)菀桩a(chǎn)生失落、懈怠心理,進(jìn)而影響工作積極性和辦案組織團(tuán)隊(duì)力量的發(fā)揮。

(四)檢察一體化與檢察官獨(dú)立辦案的沖突未合理解決

一方面,部門(mén)負(fù)責(zé)人辦案職責(zé)與檢察一體化下兼具的管理監(jiān)督職責(zé)相沖突,在部門(mén)內(nèi)部既是裁判員也是運(yùn)動(dòng)員。尤其在案件量大的基層院部門(mén)負(fù)責(zé)人兩種角色沖突更加明顯,部門(mén)負(fù)責(zé)人一線辦案的確加強(qiáng)了辦案力量,但是司法責(zé)任制下檢察官是責(zé)任主體部門(mén)負(fù)責(zé)人意見(jiàn)僅僅是參考意見(jiàn),加之考評(píng)機(jī)制量化了辦案指標(biāo),卻無(wú)法量化管理監(jiān)督工作,因此無(wú)論是制度規(guī)定、現(xiàn)實(shí)需要還是內(nèi)在考核激勵(lì)機(jī)制都推動(dòng)部門(mén)負(fù)責(zé)人辦案而非履行管理職責(zé),也導(dǎo)致了某些需要部門(mén)負(fù)責(zé)人統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、牽線出面的訴訟監(jiān)督工作難以落實(shí)。另一方面,檢察官辦案獨(dú)立性與檢察長(zhǎng)(分管檢察長(zhǎng))監(jiān)督審核沖突未合理解決?！度舾梢庖?jiàn)》第10條規(guī)定了檢察長(zhǎng)(分管檢察長(zhǎng))有權(quán)對(duì)檢察官承辦的案件進(jìn)行審核；不同意檢察官處理意見(jiàn)的,可以要求檢察官?gòu)?fù)核或者提請(qǐng)檢委會(huì)討論,也可以直接作出決定,檢察官對(duì)于檢察長(zhǎng)(分管檢察長(zhǎng))的決定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。該規(guī)定體現(xiàn)了檢察一體化原則和檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,但在處理檢察長(zhǎng)(分管檢察長(zhǎng))與辦案組織間的關(guān)系上顯得手段單一、過(guò)于剛性,檢察官獨(dú)立與檢察一體化之間的硬沖突缺乏“潤(rùn)滑劑”。

(五)司法責(zé)任保障機(jī)制還不健全

首先,案多人少極大地制約了檢察官全面履行職責(zé),影響了辦案質(zhì)量的提高和司法責(zé)任制的落實(shí)。除了辦案模式轉(zhuǎn)變?cè)黾恿藱z察官工作量外還包括：一是辦案系統(tǒng)不能完全適應(yīng)司法責(zé)任制改革需要。系統(tǒng)中業(yè)務(wù)流程固定化,沒(méi)有考慮繁簡(jiǎn)分流提供多元化的操作模板,重復(fù)填錄多,智能化水平不夠。二是擬制內(nèi)部審查報(bào)告占據(jù)了檢察官大量時(shí)間與精力,制作一份內(nèi)部使用的審查報(bào)告時(shí)間是制作對(duì)外使用的法律文書(shū)的數(shù)倍。三是應(yīng)付各種考核檢查工作讓檢察官耗費(fèi)巨大精力,由于檢察官績(jī)效考核直接與辦案質(zhì)量掛鉤,在沒(méi)有出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)追究司法責(zé)任的案件質(zhì)量問(wèn)題時(shí),為了考核而考核糾結(jié)于細(xì)枝末節(jié)的問(wèn)題。其次,辦案組織中書(shū)記員不足現(xiàn)象突出,大部分檢察機(jī)關(guān)按照1∶1的比例配置獨(dú)任檢察官辦案組,一些事務(wù)性工作還需要檢察官親自處理。最后,辦案激勵(lì)機(jī)制不夠,與相對(duì)完善的案件質(zhì)量考評(píng)、司法責(zé)任追究、辦案指導(dǎo)與監(jiān)督等保障機(jī)制比起來(lái),職業(yè)保障與發(fā)展、激勵(lì)機(jī)制略顯不足。

三、完善對(duì)策

(一)樹(shù)立正確的司法責(zé)任制理念、培育檢察官依法獨(dú)立辦案的習(xí)慣與能力

首先,落實(shí)“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制是對(duì)辦案組織的整體要求,而不是對(duì)辦案組織中的個(gè)體要求,因?yàn)檗k案組織實(shí)現(xiàn)了“承辦權(quán)與決定權(quán)”“決定權(quán)與責(zé)任”的合二為一,檢察官是辦案組織的負(fù)責(zé)人對(duì)辦案組織的辦案行為與案件處理決定承擔(dān)主體責(zé)任,并不意味著具有承辦職責(zé)和行使部分司法權(quán)的檢察官助理不承擔(dān)司法責(zé)任。由于在辦案組織內(nèi)部的確存在“承辦權(quán)與決定權(quán)相對(duì)分離狀態(tài)”,因此追究司法責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)權(quán)限行使、職責(zé)履行等因素來(lái)劃分具體責(zé)任。其次,正確理解檢察官辦案獨(dú)立性、親歷性與責(zé)任制的要求。獨(dú)立性要求檢察官能依法獨(dú)立行使檢察權(quán),而親歷性要求檢察官親自辦理案件,辦案獨(dú)立性與親歷性是為了落實(shí)責(zé)任制,因此責(zé)任制才是立足點(diǎn)與核心。獨(dú)立性不是對(duì)檢察官行使職權(quán)放任不管,而是在遵循檢察一體化機(jī)制下的獨(dú)立性,在授權(quán)范圍內(nèi)的獨(dú)立性。親歷性不是指檢察官親力親為處理與案件有關(guān)的一切事務(wù)而是對(duì)案件的親歷,核心體現(xiàn)為對(duì)案件事實(shí)與證據(jù)的親歷、對(duì)處理結(jié)果負(fù)責(zé)。檢察官將哪些職權(quán)委托給檢察官助理行使,取決于檢察官助理的能力以及兩者間的默契、信任度。最后,要培育檢察官依法獨(dú)立辦理案件的習(xí)慣與能力,減少請(qǐng)示、匯報(bào)、審批等行政管理流程；探索預(yù)備檢察官制度,對(duì)預(yù)備檢察官設(shè)置1～2年試用考察期,由資深檢察官帶隊(duì)、輔導(dǎo)辦案,積累豐富經(jīng)驗(yàn)后再獨(dú)立辦案；完善咨詢機(jī)制,建立跨部門(mén)、跨行業(yè)的咨詢委員會(huì),為檢察官辦案提供智力支持、知識(shí)傳授。

(二)完善司法責(zé)任制相關(guān)制度,為改革順利進(jìn)行提供制度保障

首先,完善《權(quán)力清單》的內(nèi)容。改革初期為了實(shí)現(xiàn)辦案“三級(jí)審批制”向檢察官辦案責(zé)任制平穩(wěn)過(guò)渡,授權(quán)范圍有所保留,隨著檢察官獨(dú)立辦案能力與習(xí)慣的養(yǎng)成,授權(quán)檢察官獨(dú)立行使權(quán)力的范疇會(huì)越來(lái)越大,如2016年重慶市制定《權(quán)力清單》時(shí)初次授權(quán)204項(xiàng),再到2017年年初擴(kuò)大到217項(xiàng),授權(quán)比例接近70%,并將最高人民檢察院《指導(dǎo)意見(jiàn)》中保留給檢察長(zhǎng)與檢委會(huì)行使的提請(qǐng)抗訴權(quán)授權(quán)給檢察官行使。因此,應(yīng)當(dāng)建立動(dòng)態(tài)的權(quán)力清單逐步擴(kuò)大授權(quán)范圍,對(duì)重要的司法決定權(quán)進(jìn)行授權(quán),實(shí)現(xiàn)辦案組織承辦權(quán)與決定權(quán)最大限度統(tǒng)一。待授權(quán)內(nèi)容完善后最終制定專(zhuān)門(mén)的法律制度予以明確,從法律上突出檢察官主體地位,明確檢察官職權(quán)。

其次,構(gòu)建以“個(gè)人負(fù)責(zé)制”為核心的責(zé)任體系。美國(guó)的檢察官以個(gè)人負(fù)責(zé)制為基礎(chǔ),他有權(quán)就案件的調(diào)查作出決定,不用集體負(fù)責(zé)。①樊崇義、吳宏耀、種松志主編：《域外檢察制度研究》,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2008年版,第71～74頁(yè)。構(gòu)建科學(xué)的檢察官責(zé)任制,必須要轉(zhuǎn)變“集體責(zé)任、共同責(zé)任”的傳統(tǒng)思想。集體責(zé)任往往就是無(wú)人負(fù)責(zé),檢委會(huì)集體責(zé)任制的弊端已經(jīng)證實(shí)了這一點(diǎn)。司法辦案內(nèi)在規(guī)律要求構(gòu)建以“個(gè)人”為主體的責(zé)任制度,個(gè)人責(zé)任與發(fā)揮團(tuán)隊(duì)精神并不沖突,強(qiáng)調(diào)以團(tuán)隊(duì)協(xié)作的辦案組必須有一個(gè)人“全權(quán)負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)一致”,這個(gè)人就是辦案組織中的檢察官。個(gè)人責(zé)任的建立有利于真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一,從而賦予了檢察官更多的權(quán)力,更獨(dú)立的地位。

最后,完善相關(guān)制度。一是完善《人民檢察院組織法》《檢察官法》《刑事訴訟法》等基本法律制度,為司法責(zé)任制改革提供組織法、程序法保障。①陳光中、魏曉娜：《論我國(guó)司法體制的現(xiàn)代化改革》,載《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期。因此應(yīng)在組織法上明確檢察官依法獨(dú)立辦案,將關(guān)于辦案組織的設(shè)置,檢察人員分類(lèi)、任免、選拔、履職保障等改革成果吸納其中,在訴訟法上明確“檢察官辦案具體職權(quán)、訴訟地位”。二是完善《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》等有關(guān)規(guī)定,對(duì)議題范圍、提請(qǐng)主體、意見(jiàn)的發(fā)表、記錄署名等內(nèi)容予以完善,使之與司法責(zé)任制落實(shí)相適應(yīng)。三是針對(duì)司法責(zé)任制運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)出臺(tái)小制度進(jìn)行規(guī)范,如對(duì)文書(shū)的署名、審批、簽發(fā)進(jìn)行規(guī)范,因?yàn)榉晌臅?shū)、工作文書(shū)是檢察官履行職責(zé)、行使權(quán)力的載體,也是追究司法責(zé)任的依據(jù)。

(三)合理界定辦案組織內(nèi)部權(quán)責(zé)利、突出檢察官主體地位

檢察官與檢察官助理之間較為科學(xué)和合理的法律關(guān)系與職業(yè)分工是：檢察官在檢察官助理的協(xié)助下,從事檢察工作的核心法律事務(wù),并可以根據(jù)案件需要授權(quán)、指導(dǎo)、監(jiān)督檢察官助理從事檢察工作的核心法律事務(wù)。②李小龍：《分類(lèi)管理形勢(shì)下助理檢察員的角色定位及角色轉(zhuǎn)換問(wèn)題研究》,載《法律與社會(huì)》2015年第4期。這是當(dāng)前較為普遍的觀點(diǎn),但對(duì)核心法律事務(wù)界定存在爭(zhēng)議：有的認(rèn)為檢察官處理的核心事務(wù)包括訊問(wèn)、看卷、出庭；有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件難易程度來(lái)界定等。事實(shí)上“核心法律事務(wù)”外延是變化的,受司法習(xí)慣、理念、案件數(shù)量、素質(zhì)能力等多種因素影響,但在司法責(zé)任下內(nèi)涵界定只有一種：對(duì)案件的處理決定和承擔(dān)司法責(zé)任。司法實(shí)踐中已打破了傳統(tǒng)觀點(diǎn)中認(rèn)為“核心法律事務(wù)”由檢察官親歷的具體要求,辦案親歷性更多是指辦案組織的親歷而非檢察官個(gè)體,檢察官對(duì)案件的親歷程度取決于對(duì)檢察官助理的信任度與支配度、檢察官助理的個(gè)人素質(zhì)與能力、檢察官的責(zé)任心、案件量幾個(gè)因素。例如,對(duì)于訊問(wèn)筆錄,如果是兩個(gè)檢察官助理去訊問(wèn)的,自然是由兩名檢察官助理簽字,由檢察官簽字反而有違邏輯、違背事實(shí)。

檢察官與檢察官助理的聯(lián)系與區(qū)別在于：不管檢察官助理在辦案時(shí)介入多深,對(duì)案件辦理結(jié)果影響多大,性質(zhì)上終究是輔助辦案,不具有獨(dú)立性。①馬英川：《檢察人員分類(lèi)管理制度研究》,載《法學(xué)雜志》2014年第8期。檢察官助理享有案件承辦權(quán),但不享有決定權(quán)；檢察官助理人身獨(dú)立,業(yè)務(wù)上依附檢察官,受檢察官指導(dǎo)、支配、管理、評(píng)價(jià)；檢察官助理對(duì)于檢察官辦案行為存在嚴(yán)重不當(dāng)可能導(dǎo)致錯(cuò)案發(fā)生時(shí),可以通過(guò)一定的途徑反映；檢察官助理是檢察官的助手,也是重要的后備力量,在檢察官指揮、領(lǐng)導(dǎo)下辦理案件,對(duì)自己參與的案件有署名權(quán),但不具有單獨(dú)署名權(quán)；檢察官助理雖然不對(duì)辦案結(jié)果負(fù)責(zé),但是要對(duì)自己的辦案行為負(fù)責(zé),對(duì)自身行為失當(dāng)、違反規(guī)定都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。②高宗祥、李領(lǐng)臣：《檢察輔助人員輔助辦案機(jī)制檢視》,載《人民檢察》2017年4月,第23頁(yè)。

(四)明確司法決定權(quán)與管理監(jiān)督權(quán)行使的界限與程序

“整個(gè)檢察官法律地位問(wèn)題的核心,不在行政官或司法官的問(wèn)題,而在指令權(quán)及其界限問(wèn)題?！雹哿肘曅郏骸稒z察官論》,法律出版社2008年版,第155頁(yè)。落實(shí)司法責(zé)任制就是要排除對(duì)檢察官獨(dú)立辦案不必要的干擾,在檢察一體化機(jī)制下,將這種人為干擾納入制度化、規(guī)范化、法治化范疇。從域外考察來(lái)看,為了保障檢察官獨(dú)立辦案,檢察長(zhǎng)及其他權(quán)力主體行使權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)原則：一是法定主義原則。我國(guó)《檢察官法》第2條規(guī)定“依法行使國(guó)家檢察權(quán)的檢察人員”包含檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)委員、檢察員和助理檢察員,說(shuō)明法定主義原則是我國(guó)檢察權(quán)行使的基本原則。二是謙抑性原則。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定檢察總長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)如果行使職務(wù)收取權(quán)和職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)時(shí)“應(yīng)當(dāng)本謙抑態(tài)度,妥善行使法律所賦予事務(wù)分配之權(quán)責(zé),尤其不得受到政治勢(shì)力之影響,以免入政治干預(yù)司法及司法淪為政爭(zhēng)附庸之口實(shí)”④史慶璞：《法院組織法》,五南圖書(shū)出版有限公司2012年版,第269頁(yè)。。在檢察一體化下檢察首長(zhǎng)⑤檢察長(zhǎng)、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)等。有權(quán)對(duì)檢察官發(fā)布指令,但是發(fā)出具體案件處理指令時(shí)要受謙抑性原則影響。三是書(shū)面主義原則。大陸法系國(guó)家及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)檢察一體化中,凡上級(jí)檢察機(jī)關(guān)或檢察首長(zhǎng)指揮監(jiān)督命令涉及裁量權(quán)行使、強(qiáng)制處分權(quán)行使以及事實(shí)認(rèn)定和法律之適用的,其行使者應(yīng)以書(shū)面理由附之。⑥孔璋：《檢察一體制的原則與規(guī)制》,載《人民檢察》2008年第23期。因此檢察首長(zhǎng)對(duì)個(gè)案下發(fā)具體指令應(yīng)當(dāng)以書(shū)面方式下達(dá),并說(shuō)明理由。四是尊重與信任原則。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)將部門(mén)負(fù)責(zé)人稱為主任檢察官,主任檢察官對(duì)檢察官的獨(dú)立性和辦案主體地位十分尊重,主任檢察官對(duì)檢察官的監(jiān)督也是建立在充分的尊重和信任的基礎(chǔ)之上。①陳治軍、馬燕：《大陸法系國(guó)家和地區(qū)檢察官辦案責(zé)任制比較研究》,載《人民檢察》2015年第3期。為了提高辦案效率,為檢察長(zhǎng)分擔(dān)監(jiān)督指揮職責(zé),德、日及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)檢察機(jī)關(guān)也設(shè)置了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人,但內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人大多只負(fù)責(zé)行政事務(wù),對(duì)檢察官辦案給予尊重與信任不強(qiáng)制干涉。

“檢察一體是在承認(rèn)檢察官相對(duì)獨(dú)立基礎(chǔ)上的一體,檢察官獨(dú)立是在檢察一體下的有限獨(dú)立。”②張春山、崔浩：《檢察官辦案責(zé)任制：理念目標(biāo)、建構(gòu)原則與制度保障》,載《行政與法》2016年第12期。保障檢察官依法獨(dú)立辦案并不是要弱化對(duì)司法行為的管理監(jiān)督,但是要規(guī)范司法決定權(quán)與管理監(jiān)督權(quán)在各自的軌道上并軌運(yùn)行而不是交叉混淆、糾結(jié)不清。換言之,對(duì)屬于檢察官?zèng)Q定范疇事項(xiàng)部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)不能直接干擾辦案,管理監(jiān)督更多是面上的而不是針對(duì)個(gè)案,對(duì)個(gè)案事中監(jiān)督也應(yīng)謹(jǐn)慎克制。對(duì)于檢察官辦理案件確有不當(dāng)行為,檢察長(zhǎng)(分管檢察長(zhǎng))可以行使行政手段調(diào)換檢察官或者行使司法決定權(quán)以書(shū)面指令方式要求檢察官報(bào)送審核,但不能以行政命令方式直接要求或者以職務(wù)上的權(quán)威震懾檢察官按照自己意見(jiàn)處理案件。在檢察官責(zé)任制下,兼具雙重身份的部門(mén)負(fù)責(zé)人、檢察長(zhǎng)(分管檢察長(zhǎng)),行使何種權(quán)力承擔(dān)對(duì)應(yīng)責(zé)任。

(五)完善司法責(zé)任運(yùn)行保障機(jī)制

一是以落實(shí)“司法責(zé)任制”為核心完善辦案系統(tǒng)。以提高效率為目標(biāo)優(yōu)化系統(tǒng),減少重復(fù)錄入、減少不必要的節(jié)點(diǎn)控制,實(shí)現(xiàn)智能化管理監(jiān)督,同時(shí)在系統(tǒng)中新增績(jī)效考核、質(zhì)量評(píng)查等內(nèi)容。二是針對(duì)不同案件類(lèi)型簡(jiǎn)化內(nèi)部文書(shū)審查報(bào)告。改革前內(nèi)部文書(shū)審查報(bào)告的重要功能在于：承辦人通過(guò)制作審查報(bào)告熟悉案情、分析矛盾、提出處理意見(jiàn)；供部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)查閱、決定；供上級(jí)機(jī)關(guān)檢查需要。改革后檢察官對(duì)自己辦理的案件負(fù)責(zé),提請(qǐng)分管檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)決定的案件大大減少,上級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢查的重心也轉(zhuǎn)向司法責(zé)任制的落實(shí)與認(rèn)定。為了提高司法效率,速裁程序、認(rèn)罪認(rèn)罰等訴訟制度改革應(yīng)運(yùn)而生,訴訟程序的簡(jiǎn)化與提速要求對(duì)應(yīng)的內(nèi)部審查報(bào)告、工作文書(shū)也予以簡(jiǎn)化,以司法效率促司法公正。三是轉(zhuǎn)變考核檢查模式。長(zhǎng)期以來(lái),上級(jí)檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮指導(dǎo)監(jiān)督工作的重要途徑是開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查,該項(xiàng)工作自上而下以專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)方式推進(jìn),往往具有滯后性、臨時(shí)性、書(shū)面性。改革后考核檢查的重心是司法責(zé)任制的落實(shí)情況,因此要改變考核檢查方式方法、統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),以標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)和規(guī)范辦案行為。四是增強(qiáng)辦案組織的團(tuán)隊(duì)力量。提高員額檢察官比例,員額檢察官的數(shù)量應(yīng)根據(jù)各個(gè)院辦案數(shù)量和人員素質(zhì)的具體情況來(lái)確定而不是搞一刀切。同時(shí)完善聘用制書(shū)記員的招錄、管理、培訓(xùn)、薪酬制度,建立一支穩(wěn)定的高素質(zhì)隊(duì)伍承擔(dān)事務(wù)工作,讓檢察官有充分時(shí)間辦理司法事務(wù)。五是落實(shí)職業(yè)保障與激勵(lì)機(jī)制。針對(duì)檢察官與檢察官助理不同的職業(yè)特點(diǎn),要擬定職業(yè)發(fā)展保障與規(guī)劃,落實(shí)薪酬激勵(lì)制度,明確檢察官助理向檢察官交流轉(zhuǎn)任的條件,充分發(fā)揮兩者的辦案積極性,保持隊(duì)伍的和諧穩(wěn)定。