對完善新時代住房供應(yīng)和保障制度的思考

■ 馮新剛 單彥名

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”這為完善新時代住房供應(yīng)和保障制度，提出了目標(biāo)、明確了定位、指明了路徑。本文將在分析我國城鎮(zhèn)住房形勢、面臨的任務(wù)等的基礎(chǔ)上，提出完善新時代住房供應(yīng)和保障制度的建議。

一、新時代我國住房工作面臨的形勢與挑戰(zhàn)

（一）對更好住房的需要成為人民日益增長的美好生活需要的重要組成

住房是人生存、繁衍，以及維護(hù)家庭完整性、獨(dú)立性的必要物質(zhì)條件。隨著收入的不斷增長，衣食花費(fèi)在居民消費(fèi)支出中占比下降，對更好住房的需求相應(yīng)增強(qiáng)。“住得更好”，成為人民日益增長的美好生活的需要的重要內(nèi)容。包括住房面積更大、空間更為合理、功能更加完備，擁有更便利的市政基礎(chǔ)設(shè)施、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，通勤成本更低、更好的人文環(huán)境等。在一個發(fā)展的社會，必須直面群眾對美好生活的追求，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善住房條件。

（二）城鎮(zhèn)住房總量不足矛盾得到顯著緩解

2012～2016年，全國城鎮(zhèn)新建住宅62.5億平方米，約占城鎮(zhèn)住宅存量（約290億平方米）的21.6%；8000萬城鎮(zhèn)居民和外來務(wù)工人員通過棚改和保障房實(shí)現(xiàn)了安居；2015年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)人均住房間數(shù)在2015年歷史性的突破1，達(dá)到人均1.07間、戶均3.16間。按2010年“六普”數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)住房套戶比為0.81，按2011～2016年間的住房竣工量推算，套戶比已超過1。可以說，黨的十八大以來，伴隨著房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)發(fā)展、保障性安居工程扎實(shí)推進(jìn)，群眾居住水平又有顯著提高，我國城鎮(zhèn)住房從總量上，已從供應(yīng)短缺進(jìn)入供求基本平衡階段。2016年底，城鎮(zhèn)居民人均住宅建筑面積36.6平方米，與2012年底的32.9平方米相比，增長了11.3%；分別是改革開放初期約6.7平方米、房改前17.8平方米的5.5、2.1倍。

（三）住房發(fā)展不充分不均衡的問題突出

1．住房租賃市場發(fā)育滯后。發(fā)展租賃市場，動員社會資源，是改善住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、改善住房消費(fèi)模式的重要方面。與發(fā)達(dá)國家相比，我國出租住房的比重較低，在促進(jìn)實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)上發(fā)揮的作用總體有限。出租住房占住房總數(shù)的比重，2009年美國為33%、2010年英國為32%、2007年德國為54%、2007年法國為43%、2008年日本為36%。而根據(jù)1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)估計(jì)，2015年，我國城鎮(zhèn)租賃住房家庭共3646.3萬戶，占城鎮(zhèn)全部家庭的16.1%，其中，有495.8萬戶家庭租賃廉租房公租房，占城鎮(zhèn)全部家庭的2.2%；有3150.5萬戶家庭通過市場化途徑租賃住房，占城鎮(zhèn)全部家庭的13.9%。

我國租賃市場發(fā)育滯后，還表現(xiàn)為大城市房價(jià)租金比不合理。按照如是金融研究院（Numbeo）測算的全球20個核心城市中心城區(qū)房價(jià)租金比數(shù)據(jù)，2018年7月，20個城市中房價(jià)租金比超過60的有3個，分別為深圳的75.07、北京的70.75和上海的61.65；40～60之間的有5個，廣州以46.84位列其中，其余4個為香港、臺北、孟買和東京；與這些城市高企的房價(jià)租金比不同，美國紐約、波士頓、舊金山、洛杉磯、芝加哥等城市均不足20，悉尼為22.8、柏林28.54。我國一線城市房價(jià)租金比過高，導(dǎo)致相較于建設(shè)出售型的商品住房，建設(shè)和運(yùn)營租賃住房占款多、財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)重、回款周期長、收益不確定性大，機(jī)構(gòu)和企業(yè)建設(shè)運(yùn)營租賃住房的意愿不強(qiáng)。因而，我國租賃住房供應(yīng)主體還主要是分散的個體，供給渠道相對單一。此外，租賃市場發(fā)育之后，還表現(xiàn)在租期不穩(wěn)定、租金形成機(jī)制不透明，租賃雙方的權(quán)利義務(wù)不明確。住房租賃市場發(fā)展滯后，加劇了居民自主改善住房條件、實(shí)現(xiàn)“讓全體人民住有所居”目標(biāo)的難度。

2．住房市場分化嚴(yán)重，供不應(yīng)求與供大于求并存。大中城市（而不是中小城鎮(zhèn)）作為外來人口的主要流入地，短期內(nèi)土地、住房等資源難以適應(yīng)增加的人口，住房供求關(guān)系緊張，房價(jià)上漲壓力較大；一些三四線城市和縣城人口流出多，不少地方住房庫存多。套戶比（廚衛(wèi)浴齊全的成套住房套數(shù)與常住家庭戶數(shù)之比），是衡量住宅供應(yīng)均衡程度的指標(biāo)，一般認(rèn)為均衡線為1.1，不足則存在供不應(yīng)求，超過則供大于求。在全國套戶比已經(jīng)接近1.1的情況下，北京、上海、天津、深圳等一線城市套戶比低于1，一般認(rèn)為北京、上海的套戶比只有0.85左右。按照萬科的報(bào)告，2014年末，在其有業(yè)務(wù)的49個相對發(fā)達(dá)城市中，北京、上海、天津、深圳、東莞、合肥、寧波等12個城市，套戶比低于1；濟(jì)南、武漢、南昌、廈門、南京、廣州等8個城市，套戶比在1到1.1之間；昆明、珠海、常州、揚(yáng)州、貴陽、長沙、沈陽、大連、唐山等29個城市，套戶比已經(jīng)超過1.1。數(shù)據(jù)僅供參考，但卻也反映出不同城市住房市場分化的情況。

3．不同群體住房狀況差距較大。由家庭財(cái)富和收入增長能力所決定，不同收入家庭對住房市場化的適應(yīng)能力兩極分化。在房價(jià)不斷上漲的過程中，住房投資價(jià)值增強(qiáng)，高收入家庭購置住房量增加，住房資源加快向高收入群體集中；低收入家庭的收入和住房條件也在改善，但與高收入家庭相比，發(fā)展明顯乏力。反映到當(dāng)前，在我國城鎮(zhèn)住房總量已經(jīng)比較充裕的同時，占有不均衡的矛盾凸顯。2015年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)家庭戶人均住房建筑面積，高于60平方米的占17.7%（高于70平方米的占11.9%），低于16平方米的占15.1%（低于8平方米的占3.3%）；城鎮(zhèn)家庭戶代數(shù)大于住房間數(shù)的占7.4%（差額大于2的占0.42%）；城鎮(zhèn)家庭戶居住無獨(dú)立廚房、獨(dú)立衛(wèi)生間住房仍占15.7%。特大城市住房資源占有不均衡的矛盾更為突出，比如，北京市城鎮(zhèn)家庭戶人均住房建筑面積高于60平方米的占14.2%（高于70平方米的占9.5%），低于16平方米的占25.9%（不足8平方米的占10.4%）。

此外，以新就業(yè)大學(xué)生、非本地戶籍外來務(wù)工人員為代表的新市民，處于職業(yè)發(fā)展初期，年齡輕、工齡短，缺少資產(chǎn)的初始積累，他們有購房需要，但在短期內(nèi)無法形成住房購買能力，住房困難問題更為突出。根據(jù)1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)估計(jì)，2015年，租賃“城中村”住房的家庭中，79.3%為外地農(nóng)村戶籍家庭，12.9%為外地非農(nóng)戶籍家庭，二者合計(jì)占到91.6%。據(jù)媒體報(bào)道，深圳常住人口近2000萬（戶籍人口約440萬），約1600萬人租房居住，其中1100萬人住在城中村（主要是外來人口、新就業(yè)大學(xué)生、創(chuàng)業(yè)人群）。可見，租住不成套住房占比高、安全隱患多的“城中村”住房，是城市外來人口解決住房問題的重要渠道。

4．住房保障體系還需完善。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，幫助困難群體解決住房問題的方式比較多樣，而且隨著住房領(lǐng)域主要矛盾的變化，往往會相應(yīng)調(diào)整保障方式。比如，對低收入住房困難家庭提供的公共住房，既有租賃性的，也有購置型（含共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)住房）的，對有一定支付能力的家庭，主要給予抵押貸款擔(dān)保、稅收抵免等政策支持，德國等歐洲國家還鼓勵發(fā)展住房合作社。德國、英國等國家，在住房總量短缺的時候，住房保障主要采取“補(bǔ)磚頭”方式，即提供實(shí)物住房；當(dāng)短缺基本解決、住房市場功能相對完善時，住房保障逐漸轉(zhuǎn)向“補(bǔ)人頭”，包括給提供房租補(bǔ)貼和購房補(bǔ)貼。而從我國的情況看，與提供實(shí)物保障性住房相比，貨幣補(bǔ)貼方式發(fā)展不充分，多數(shù)城市發(fā)展貨幣補(bǔ)貼剛剛起步；從實(shí)物保障房的方式看，經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房由于制度上的一些漏洞，已經(jīng)基本退出住房供應(yīng)市場，除了北京、上海等個別城市外，絕大多數(shù)地方，實(shí)物保障只剩下公租房一種方式；此外，與發(fā)達(dá)國家相比，幫助“夾心層”提高住房支付能力的金融、稅收政策，還有完善空間。

二、新時代完善住房供應(yīng)和保障制度的思路

住房是生活必需品，其基本屬性是消費(fèi)品，同時又具有投資品屬性。本世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)住房價(jià)格以驚人的速度上漲，住房投資品屬性被強(qiáng)化，住房價(jià)值在居民家庭資產(chǎn)中的比重越來越高。不少熱點(diǎn)城市住房被作為投資品囤積、待價(jià)而沽，吞噬即期供應(yīng)，住房占有不均衡和住房市場供求矛盾不斷加劇。中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，構(gòu)建新時代符合國情的住房供應(yīng)和保障制度，必須直面住房領(lǐng)域的突出矛盾，總的思路是：

一是堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位。構(gòu)建新時代住房供應(yīng)和保障制度，必須以“讓全體人民住有所居”為目標(biāo)，從制度設(shè)計(jì)上要著眼于讓全體人民住得更好，即尊重全體人民的居住權(quán)利、保障全體人民的住房需求。而不僅僅局限于為較低收入家庭提供合適住房。通過有針對性的政策，保護(hù)自住和改善性需求，克服住房過度的投資屬性。

二是注重“市場”與“政府”作用的融合互促。構(gòu)建新時代住房供應(yīng)和保障制度，應(yīng)堅(jiān)持住房市場化改革大方向，既充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，以市場為主滿足多層次需求，又更好發(fā)揮政府作用，以政府為主提供基本保障。同時，在“市場”作用發(fā)揮中要有政府的調(diào)節(jié)，比如通過綜合施策，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，避免房價(jià)、租金過快上漲等；在“政府”作用發(fā)揮中也要有市場化的因素，即政府實(shí)施基本住房保障中也應(yīng)注重與市場的銜接，利用市場機(jī)制加大有效供應(yīng)、提高后續(xù)管理效率。

三是堅(jiān)持在國家統(tǒng)一政策目標(biāo)指導(dǎo)下，地方分別決策，因地制宜，量力而行的原則。各地住房市場分化加劇，人口凈流入量大的一二線城市與三四線城市和縣城，在住房領(lǐng)域面臨的主要矛盾完全不同，很難再搞“一刀切”“齊步走”，必須賦予地方更大的自主權(quán)。國家可以指定大的制度框架和基本政策，由地方立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，在住房發(fā)展目標(biāo)、方式、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、具體政策等方面自主選擇、相機(jī)選擇，不搞超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的承諾和目標(biāo)。

三、對新時代完善住房供應(yīng)和保障制度的建議

住房是生活必需品，其基本屬性是消費(fèi)品，同時又具有投資品屬性。本世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)住房價(jià)格以驚人的速度上漲，住房投資品屬性被強(qiáng)化，住房價(jià)值在居民家庭資產(chǎn)中的比重越來越高。不少熱點(diǎn)城市住房被作為投資品囤積、待價(jià)而沽，吞噬即期供應(yīng)，住房占有不均衡和住房市場供求矛盾不斷加劇。中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，構(gòu)建新時代符合國情的住房供應(yīng)和保障制度，必須直面住房領(lǐng)域的突出矛盾，主要建議如下：

（一）明確不同時期住房發(fā)展目標(biāo)

“讓全體人民住有所居”，是決勝全面建成小康社會階段，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中一以貫之的目標(biāo)。當(dāng)然，在不同階段，其內(nèi)涵不盡相同。具體來說，到2020年全面建成小康社會時，初步建立了市場供給與政府保障相結(jié)合、租售并舉的機(jī)制，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭都能夠住上設(shè)施完備、面積適當(dāng)?shù)某商鬃》?；?035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化時，市場供給與政府保障相結(jié)合、租售并舉的機(jī)制更加完善，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)家庭都能住上符合文明、健康標(biāo)準(zhǔn)的合適住房；到本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國時，住房市場體系運(yùn)行高效、公平透明、規(guī)范有序，住房保障實(shí)現(xiàn)及時保障、應(yīng)保盡保，人人能夠享有合適住房，住房水平差距不再成為突出的社會問題。

（二）因地制宜構(gòu)建城鎮(zhèn)住房供應(yīng)和保障體系

完善住房供應(yīng)和保障渠道，應(yīng)圍繞“豐富性、可選擇性、可支付性”下大力氣，從供給側(cè)看，除了以市場為主提供商品住房和租賃住房，以政府為主提供公共租賃住房、棚改安置住房和共有產(chǎn)權(quán)住房外，還要發(fā)揮用人單位和市場機(jī)構(gòu)的作用，利用企業(yè)自有閑置土地等資源，擴(kuò)大有效供給。各地方要根據(jù)人口規(guī)模、住房現(xiàn)狀和變化趨勢，推進(jìn)住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善商品住房、政策性商品住房、租賃住房、棚改安置住房、公共租賃住房相結(jié)合的住房供應(yīng)體系，科學(xué)編制城市住房發(fā)展規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃。比如房價(jià)收入比適當(dāng)、住房供應(yīng)充裕的三四線城市和縣城，住房供應(yīng)體系以供應(yīng)商品住房、棚改安置住房、公租房為主；房價(jià)較高、住房供應(yīng)不足的少數(shù)大城市，除了商品住房、公租房，要積極發(fā)展住房租賃市場、共有產(chǎn)權(quán)住房等，還要管控需求，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革贏取時間。房價(jià)高的大城市在一定時期內(nèi)要多渠道增加供給。住房供過于求的城市，要注重消化庫存，控制新開發(fā)規(guī)模。

完善住房供應(yīng)和保障渠道，目的是從住房供應(yīng)渠道上對不同收入群體實(shí)現(xiàn)全覆蓋。確保不同收入群體都有“可進(jìn)入、可選擇、可支付、可持續(xù)”的住房供給渠道。對有支付能力較強(qiáng)的城鎮(zhèn)家庭，有新建商品住房、二手商品住房、租賃住房供應(yīng)。對有一定支付能力但不充足的城鎮(zhèn)家庭及部分新市民，給予積極的稅收、金融政策支持，鼓勵其選擇新建商品住房、二手商品住房、租賃住房，房價(jià)高的大中城市還有共有產(chǎn)權(quán)住房等政策性商品住房供應(yīng)。對支付能力不足的城鎮(zhèn)家庭和新市民，給予較強(qiáng)的稅收、金融、財(cái)政政策支持，幫助其選擇新建商品住房、二手商品住房、租賃住房，并通過實(shí)物公租房或公租房貨幣補(bǔ)貼給予兜底。對居住老舊住宅小區(qū)、棚戶區(qū)和危舊房的城鎮(zhèn)居民，通過政府支持下實(shí)施棚戶區(qū)改造，改善住房條件。同時，完善配套政策措施，包括促進(jìn)住房買賣和租賃市場穩(wěn)定運(yùn)行、提供個性化政策支持等，使城鎮(zhèn)家庭和個人的選擇更加多元，自住性和改善性住房需求都能及時得到滿足。

（三）因地制宜增加住房供應(yīng)、切實(shí)提高住房供應(yīng)效率

推動住房發(fā)展與規(guī)劃、公共服務(wù)制度等改革共振，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，均衡配置公共資源，統(tǒng)籌解決群眾住房及衍生需求。一方面，充分調(diào)動個人和各類市場主體的積極作用。在發(fā)揮房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主體作用的同時，通過規(guī)范發(fā)展二手房市場和住房租賃市場、有序發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房等，積極吸引家庭、中介機(jī)構(gòu)、開發(fā)企業(yè)、有資質(zhì)的其他機(jī)構(gòu)企業(yè)、村集體經(jīng)濟(jì)組織等成為住房供應(yīng)主體。另一方面，做好增量、存量兩篇文章，完善以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系。因地制宜增加新建商品住房、公租房供應(yīng)，通過發(fā)展住房租賃市場、促進(jìn)二手房交易市場規(guī)范發(fā)展、推進(jìn)公租房貨幣化等激活富余社會存量住房，對功能不完善的棚戶區(qū)和老舊住宅小區(qū)實(shí)施更新改造。

（四）建立持續(xù)遏制商品住房投資、投機(jī)性需求的機(jī)制

按照“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的”定位要求，通過綜合施策，形成保護(hù)住房消費(fèi)品屬性和居住功能，對合理的投資性住房需求加以引導(dǎo)、對投機(jī)性住房需求堅(jiān)決遏制的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)住房買賣和租賃市場平穩(wěn)健康發(fā)展。包括推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展、規(guī)范住房租賃市場、增加共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)等，合理分流需求，緩解住房供需矛盾，扭轉(zhuǎn)房價(jià)上漲預(yù)期；通過打擊首付貸、改革房地產(chǎn)稅等金融稅收手段，維護(hù)房地產(chǎn)市場秩序；推進(jìn)財(cái)稅體制改革，緩解“土地財(cái)政”依賴；將房價(jià)收入比納入各級政府的績效考核范圍，督促地方政府切實(shí)履行住房問題的主體責(zé)任。加強(qiáng)對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)的管理，推動企業(yè)誠實(shí)守信、依法經(jīng)營，確保信息全面準(zhǔn)確真實(shí)公開，建立評價(jià)預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對住房交易的動態(tài)監(jiān)測、科學(xué)研判、有效調(diào)控。

（五）構(gòu)建符合新時代要求的住房配套制度體系

要堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)決轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和發(fā)展動能，減少社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對房地產(chǎn)業(yè)的過度依賴。適應(yīng)城市房地產(chǎn)市場分化的形勢，繼續(xù)加強(qiáng)分類指導(dǎo)，落實(shí)地方政府穩(wěn)定房地產(chǎn)市場的主體責(zé)任。繼續(xù)弱化行政性干預(yù)措施。穩(wěn)妥推進(jìn)金融制度改革，建立住宅政策性銀行，優(yōu)化住房金融服務(wù)，適時調(diào)整完善差別化住房信貸政策，支持自住型、改善型住房需求，支持普通商品住房項(xiàng)目合理融資需求。土地市場直接影響地方債務(wù)的償還，在相當(dāng)長時間內(nèi)還需要維持土地市場的穩(wěn)定，但要弱化政府推動土地價(jià)格上漲的動力，比如，通過征收房地產(chǎn)稅，解決與地方事權(quán)相匹配的財(cái)政來源。要加快推進(jìn)土地制度改革，落實(shí)人地掛鉤的住房用地供應(yīng)政策，建立多主體土地供應(yīng)機(jī)制，合理控制住房用地供應(yīng)，存量住房庫存較多的城市，應(yīng)大幅壓低直至?xí)和Ｗ》坑玫毓?yīng)。完善稅收政策，增加保有環(huán)節(jié)稅負(fù)，交易環(huán)節(jié)實(shí)行差別化稅收政策。