大勢(shì)所趨：“捕訴合一”時(shí)代來(lái)臨

本社記者 祁彪

2018年9月5日，最高人民檢察院召開(kāi)了一場(chǎng)特殊的座談會(huì)。這場(chǎng)座談會(huì)由最高人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)張軍親自主持，來(lái)自我國(guó)頂級(jí)政法院校的九位法學(xué)家圍繞《2018-2022檢察改革工作規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》建言獻(xiàn)策，而其中很重要的一項(xiàng)內(nèi)容，就是如何在構(gòu)建專業(yè)化辦案模式、實(shí)行“捕訴合一”改革中，充分考慮如何加強(qiáng)監(jiān)督制約，確保辦案質(zhì)量和辦案效率同步提升。

在此之前的7月25日，張軍在大檢察官研討班上透露要以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為突破口，實(shí)行“捕訴合一”改革。至此，這項(xiàng)此前曾在學(xué)界引起爭(zhēng)議的改革，便再次引發(fā)了法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。

然而，正如每次改革都伴隨爭(zhēng)議一樣，“捕訴合一”改革在爭(zhēng)議中仍舊在持續(xù)推進(jìn)，許多省市已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于“捕訴合一”的試行辦法，試點(diǎn)工作也已經(jīng)全面鋪開(kāi)。而從一些試點(diǎn)的成效來(lái)看，“捕訴合一”利大于弊。

無(wú)論如何，可以預(yù)見(jiàn)的是，“捕訴合一”時(shí)代即將來(lái)臨。

“捕訴合一”：新背景下的新變革

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的持續(xù)推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)反貪反瀆等職能、機(jī)構(gòu)、人員已經(jīng)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察系統(tǒng)，而反貪反瀆工作曾被視為檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督的“拳頭”產(chǎn)品，是檢察系統(tǒng)一項(xiàng)非常重要的職能。

在如此大背景下，如何謀劃新時(shí)代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展，不僅是檢察系統(tǒng)內(nèi)部普遍關(guān)注的問(wèn)題，整個(gè)法律界也都在關(guān)注。而作為檢察系統(tǒng)的新一屆掌門人，如何解決這一問(wèn)題，也成為張軍履新后的第一次“大考”。

2018年7月25日，最高人民檢察院在深圳舉辦大檢察官研討班，張軍在研討班開(kāi)幕式上正式給出了答案：要以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為突破口，通過(guò)重組辦案機(jī)構(gòu)，以案件類別劃分，實(shí)行“捕訴合一”。

張軍表示，反貪工作曾被視為檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督的“拳頭”產(chǎn)品，檢察系統(tǒng)必須把更多精力、更強(qiáng)力量投放在反貪上，工作部署、物質(zhì)保障更多向反貪傾斜，同時(shí)也就難以把一樣的精力放在其他法律監(jiān)督工作上，或者說(shuō)即便想抓也是心有余而力不足。這就導(dǎo)致了檢察工作的“三個(gè)不平衡”：一是刑事檢察與民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察工作發(fā)展不平衡。二是刑事檢察中公訴部門的工作與偵查監(jiān)督部門、刑事執(zhí)行檢察部門的工作發(fā)展不平衡。三是最高檢、省級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)能力與市、縣檢察院辦案工作的實(shí)際需求不適應(yīng)，也是一種不平衡。

在這種情況下，張軍認(rèn)為，反貪等機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)隸，恰恰意味著轉(zhuǎn)機(jī)?！鞍l(fā)展中的矛盾和問(wèn)題很多以案件形式進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)，刑事、民事、行政和公益訴訟案件都必須重視。服務(wù)打好‘三大攻堅(jiān)戰(zhàn)’、推進(jìn)‘一帶一路’建設(shè)，只有刑事懲治這一手，沒(méi)有民事、行政和公益訴訟職能的充分履行能行嗎？”張軍拋出了問(wèn)題，人民群眾對(duì)檢察工作平衡、充分、全面發(fā)展有訴求，新時(shí)代人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等的更高需求，不僅要在刑事案件中感受到，還要在民事、行政、公益訴訟案件中感受到?！睆堒娬f(shuō)。

而轉(zhuǎn)機(jī)的具體切入點(diǎn)，張軍表示，就是要以檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為突破口，通過(guò)重組辦案機(jī)構(gòu)，以案件類別劃分，實(shí)行“捕訴合一”。

而對(duì)于具體思路，張軍表示，要堅(jiān)持“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”，綜合考慮提高辦案質(zhì)量效率、提升檢察官專業(yè)素養(yǎng)專業(yè)能力、強(qiáng)化更實(shí)監(jiān)督制約、落實(shí)司法責(zé)任制以及與偵查、審判、紀(jì)檢監(jiān)察、司法行政機(jī)關(guān)工作聯(lián)系銜接等各方面因素。比如，在刑事檢察方面，按照案件類型、案件數(shù)量等，重新組建專業(yè)化刑事辦案機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一履行審查逮捕、審查起訴、補(bǔ)充偵查、出庭支持公訴、刑事訴訟監(jiān)督等職能。同時(shí)適應(yīng)人民群眾司法需求，從各類訴訟案件90%以上是民事案件、檢察機(jī)關(guān)受理的民事行政申訴持續(xù)上升等實(shí)際出發(fā)，設(shè)立專門的民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)或辦案組。要規(guī)范機(jī)構(gòu)職能、名稱，地方檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置理念上與最高檢相同，省、市兩級(jí)院主要業(yè)務(wù)部門原則上與上級(jí)院對(duì)應(yīng)設(shè)置，但不求絕對(duì)一致。但總的要以案件類別劃分，實(shí)行“捕訴合一”，形成完整的、適應(yīng)司法責(zé)任制需求。

中國(guó)司法體制下的合理選擇

對(duì)于為什么要開(kāi)展“捕訴合一”改革，最高人民檢察院檢察理論研究所學(xué)術(shù)部主任鄧思清曾撰文系統(tǒng)闡釋了其理由。

鄧思清認(rèn)為，“捕訴合一”，就是將批捕的部門和起訴的部門合并，批捕權(quán)和起訴權(quán)由同一檢察官或者檢察官辦案組行使。隨著司法體制改革的深入，特別是員額檢察官、司法責(zé)任改革的推進(jìn)，各地檢察機(jī)關(guān)紛紛探索內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合、“捕訴合一”等改革。對(duì)于“捕訴合一”改革，目前學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界都存在不同的認(rèn)識(shí)和觀點(diǎn)。但是，在當(dāng)前司法改革的大背景下，推行“捕訴合一”具有其內(nèi)在的合理性。

由于政治經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)、歷史發(fā)展等各方面的差異，每個(gè)國(guó)家都有自己不同于其他國(guó)家的國(guó)情。我國(guó)基于自己的國(guó)情，不實(shí)行三權(quán)分立，而實(shí)行人民代表大會(huì)制度，即人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，下設(shè)政府、監(jiān)察委、法院和檢察院，分別行使行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。我國(guó)憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，將批捕權(quán)、起訴權(quán)都賦予了檢察機(jī)關(guān)，這樣批捕權(quán)和起訴權(quán)都具有了法律監(jiān)督的屬性。我國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情，建立起了一套適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的司法體制。即人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)獨(dú)立設(shè)置，互不隸屬，依法獨(dú)立行使權(quán)力。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對(duì)人民法院、公安機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督。實(shí)行“捕訴合一”可以加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督，更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能，因而是我國(guó)司法體制下的合理選擇。

再者，“捕訴合一”可以強(qiáng)化偵查監(jiān)督力度，提高案件偵查質(zhì)量。傳統(tǒng)公訴準(zhǔn)備說(shuō)認(rèn)為，偵查是為檢察機(jī)關(guān)的公訴做準(zhǔn)備的。實(shí)踐證明，作為受過(guò)嚴(yán)格法律訓(xùn)練及法律拘束的公正客觀官署，由檢察官指揮警察開(kāi)展偵查，不僅可以有效防范警察濫權(quán)，還可以保證偵查取證的客觀全面，在實(shí)現(xiàn)偵查法治化和規(guī)范化的同時(shí)確保公訴的質(zhì)量和效果。

然而，我國(guó)檢警關(guān)系是檢警機(jī)構(gòu)分隸、職能分離。為了彌補(bǔ)我國(guó)檢警分離模式下公訴對(duì)偵查引導(dǎo)不足的弊端，“捕訴合一”就具有其合理性。因?yàn)椤安对V合一”要求“誰(shuí)捕誰(shuí)訴”，負(fù)責(zé)批捕的檢察官自然會(huì)帶著起訴的標(biāo)準(zhǔn)從批捕開(kāi)始就關(guān)注偵查：捕后會(huì)考慮訴，為了能訴得出、判得下，就會(huì)及時(shí)全程引導(dǎo)、監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)。這樣，在偵查過(guò)程中，檢察官就會(huì)從起訴的角度要求他們偵查取證,對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，因而監(jiān)督的效果更實(shí)、取證引導(dǎo)更準(zhǔn)、事實(shí)掌握更全，案件偵查質(zhì)量自然水漲船高。由此可見(jiàn)，“捕訴合一”實(shí)現(xiàn)了公訴對(duì)偵查監(jiān)督和證據(jù)引導(dǎo)工作的前移，拉近了偵查和起訴的距離，強(qiáng)化了偵查監(jiān)督力度，提高了案件偵查質(zhì)量，使偵查能更好地為檢察機(jī)關(guān)公訴做準(zhǔn)備。

此外，鄧思清還主張，很關(guān)鍵的一點(diǎn)是，“捕訴合一”可以提高訴訟效率和辦案質(zhì)量。我國(guó)憲法、人民檢察院組織法、刑事訴訟法都明確規(guī)定，批捕權(quán)和起訴權(quán)由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。無(wú)論是“捕訴合一”，還是“捕訴分離”，都只是檢察機(jī)關(guān)職權(quán)內(nèi)部配置問(wèn)題，究竟哪一種方式更符合實(shí)際需要，應(yīng)當(dāng)從辦案的公正和效率進(jìn)行利弊權(quán)衡、綜合評(píng)判。

>>“捕訴合一”吉林調(diào)研會(huì)現(xiàn)場(chǎng)

從目前各地試點(diǎn)情況來(lái)看，實(shí)行“捕訴合一”，一個(gè)檢察官既負(fù)責(zé)批準(zhǔn)逮捕，也負(fù)責(zé)審查起訴，這樣檢察官在審查起訴前就對(duì)基本案情有所掌握，在審查起訴時(shí)就無(wú)需再花大量時(shí)間和精力去閱讀案卷、熟悉案情、核實(shí)材料，進(jìn)行同質(zhì)化的重復(fù)性工作。檢察官只須對(duì)改變的部分案件事實(shí)及偵查意向書中要求的材料有無(wú)補(bǔ)充進(jìn)行審核把關(guān)即可，從而可以減少退回補(bǔ)充偵查的概率，可以有效提高訴訟效率，降低司法成本，也縮減了犯罪嫌疑人被羈押的時(shí)限。

批捕和起訴，是前后兩個(gè)不同的訴訟階段，無(wú)論是審查標(biāo)準(zhǔn)還是辦案期限都不相同?！安对V合一”并不是說(shuō)，把批捕和起訴壓縮成一個(gè)程序，兩個(gè)程序合二為一，而是由一個(gè)檢察官負(fù)責(zé)批捕程序、起訴程序這兩個(gè)程序，“捕訴合一”合的是辦案人員，而不是辦案程序。由于訴訟程序沒(méi)有減少，當(dāng)然就不會(huì)出現(xiàn)案件質(zhì)量下降的問(wèn)題。同時(shí)，由于負(fù)責(zé)起訴的檢察官比負(fù)責(zé)批捕的檢察官更加掌握起訴、法庭證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的理解使用，因而實(shí)行“捕訴合一”后，檢察官更加關(guān)注整個(gè)案件的證據(jù)收集，檢察官會(huì)把起訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用到批捕中，以捕后證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)批捕、引領(lǐng)偵查，對(duì)偵查工作的引領(lǐng)更加具體精準(zhǔn)。這樣，就可以確保案件的事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)和程序關(guān)，從而可以有效提高辦案質(zhì)量。

改革試點(diǎn)見(jiàn)成效，全面鋪開(kāi)成必然

自從2018年7月25日最高檢明確推行“捕訴合一”改革后，8月初，歷次改革的排頭兵上海首先通過(guò)了《上海市檢察機(jī)關(guān)捕訴合一辦案規(guī)程（試行）》，試行期限為一年。職務(wù)犯罪案件、未成年人刑事案件參照上述規(guī)定辦理，另有特殊規(guī)定的除外。這是首個(gè)省級(jí)層面的地方性“捕訴合一”司改文件。

而在此之前，中國(guó)北方的黑龍江大慶、南方的福建福清和中部的湖南長(zhǎng)沙等多個(gè)地方的基層檢察院已經(jīng)開(kāi)展了“捕訴合一”的試點(diǎn)工作。

2018年8月22日至23日，全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)、最高檢聯(lián)合邀請(qǐng)七名法學(xué)專家，前往吉林檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展關(guān)于“捕訴合一”的實(shí)地調(diào)研。他們之所以選擇吉林，是因?yàn)樵缭?014年6月，吉林省檢察院就選擇長(zhǎng)春市南關(guān)區(qū)檢察院等6個(gè)地方開(kāi)展“捕訴合一”工作試點(diǎn)。2015年9月試點(diǎn)在全省三級(jí)檢察院全面推開(kāi)，至今已實(shí)施近三年。要想檢驗(yàn)改革效果，這里最有發(fā)言權(quán)。

在這次調(diào)研中，吉林省檢察院檢察長(zhǎng)楊克勤詳細(xì)介紹了“捕訴合一”改革取得的成效：“三年來(lái)，審前羈押率連續(xù)三年下降，分別為54.79%、51.58%和48.39%。試點(diǎn)較早的南關(guān)區(qū)等四家檢察院，連續(xù)三年平均審前羈押率都比全省平均值低13.62、8.73和8.84個(gè)百分點(diǎn)。”

>>法學(xué)專家在吉林現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研“捕訴合一”成果

此外，經(jīng)過(guò)抽樣評(píng)估測(cè)算，吉林檢察機(jī)關(guān)每起案件瑕疵問(wèn)題從三年前的平均6.39個(gè)下降到了現(xiàn)在的2.77個(gè)，全省檢察機(jī)關(guān)批捕、起訴辦案時(shí)限平均分別縮短了12.3%和12.4%。備受關(guān)注的長(zhǎng)春長(zhǎng)生疫苗案，長(zhǎng)春市高新區(qū)檢察院組成“捕訴合一”辦案團(tuán)隊(duì)，依法提前介入，幫助統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，從公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹橹翆彶槠鹪V，僅用了17天。

這樣的成效，打消了參與調(diào)研的專家學(xué)者對(duì)于“捕訴合一”的疑問(wèn)。而在取得這些成效的背后，是試點(diǎn)檢察院圍繞“捕訴合一”開(kāi)展的一系列內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整。

以山東省廣饒縣檢察院為例，2018年年初開(kāi)展試點(diǎn)工作以來(lái)，廣饒縣檢察院遵循“精簡(jiǎn)、務(wù)實(shí)、效能”原則，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置職能，優(yōu)化整合資源，5月底前全面完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整合并和人員優(yōu)化配置，由原有的14個(gè)部門整合為5個(gè)新設(shè)機(jī)構(gòu)。6月1日，新的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)掛牌成立。各新設(shè)機(jī)構(gòu)按照機(jī)構(gòu)設(shè)置職責(zé)開(kāi)展工作，全面運(yùn)行“捕訴合一”辦案模式，著力解決“捕訴分離”模式下工作脫節(jié)、監(jiān)督分散、文書重復(fù)、監(jiān)督制約成效不強(qiáng)、案多人少矛盾突出等問(wèn)題，大膽探索精簡(jiǎn)、高效的新型辦案機(jī)制，制定了《捕訴合一辦案規(guī)程》，啟用新的文號(hào)、文書，調(diào)整統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用，建立了“三合一、兩分流”符合基層院刑事辦案規(guī)律的工作體系。

所謂“三合一”，第一是指辦案人合一。即“誰(shuí)批捕、誰(shuí)起訴”，公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕后，由一名員額檢察官負(fù)責(zé)審查逮捕，介入偵查活動(dòng)監(jiān)督，在作出是否逮捕決定的同時(shí)，對(duì)事實(shí)證據(jù)提出補(bǔ)充偵查提綱，對(duì)后續(xù)的偵查活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)、全程介入、指導(dǎo)和監(jiān)督；該案件移送審查起訴后，仍由同一名檢察官負(fù)責(zé)審查起訴，將案件的偵查活動(dòng)納入全程監(jiān)督之中，大大提升了對(duì)事實(shí)、證據(jù)、定性、法律適用的把握和掌控能力。第二是指法律文書合一。創(chuàng)造性地將逮捕意見(jiàn)書、公訴審查報(bào)告兩種文書進(jìn)行整合、完善，統(tǒng)一為《刑事案件審查報(bào)告（審查逮捕/起訴）》，有效節(jié)省了文書制作時(shí)間，使辦案人員有更多精力進(jìn)行案件審查、監(jiān)督和研究。第三是指訴訟階段合一。以提高訴訟效率為著力點(diǎn)，增強(qiáng)辦案人對(duì)刑事訴訟程序和訴訟節(jié)奏的全流程調(diào)控，對(duì)于審查逮捕階段事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、案情簡(jiǎn)單且自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，在作出批準(zhǔn)逮捕或者不批準(zhǔn)逮捕決定的同時(shí)，向公安機(jī)關(guān)發(fā)出《建議移送起訴意見(jiàn)函》，建議公安機(jī)關(guān)7日內(nèi)移送起訴，檢察機(jī)關(guān)在15日內(nèi)審查起訴，縮短辦案期限，提高辦案效率。

所謂“兩分流”，是指捕前過(guò)濾分流和起訴繁簡(jiǎn)分流。捕前過(guò)濾分流是指在“捕訴合一”機(jī)制下，避免大量無(wú)逮捕必要的案件進(jìn)入審查逮捕環(huán)節(jié)，提高辦案質(zhì)量和效率。廣饒縣檢察院與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合制定實(shí)施辦法，明確不提請(qǐng)逮捕案件類型和情形，規(guī)范類案提捕標(biāo)準(zhǔn)，明確公安機(jī)關(guān)對(duì)不符合條件的案件不再提請(qǐng)逮捕，采取非羈押方式直接起訴；而起訴繁簡(jiǎn)分流突出“大案精辦、簡(jiǎn)案快辦”，針對(duì)基層院交通類、輕傷害案件比重較大的實(shí)際，以輕微刑事案件快速辦理為重點(diǎn)，進(jìn)一步簡(jiǎn)化法律文書制作，制作表格化審查報(bào)告，對(duì)事實(shí)清楚、證據(jù)固定到位且犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，10天內(nèi)審查完畢并對(duì)起訴書加蓋藍(lán)色副本印章，法院收到藍(lán)印起訴書后，10天內(nèi)集中開(kāi)庭并當(dāng)庭判決，縮短了訴訟周期，減少當(dāng)事人訴累，實(shí)現(xiàn)了懲治犯罪和保障人權(quán)的相得益彰。

今年3月，檢察系統(tǒng)開(kāi)始公開(kāi)討論“捕訴合一”。截至4月，全國(guó)有200家檢察院已實(shí)行“捕訴合一”，其中省級(jí)院兩家、市級(jí)院18家、基層院180家。目前，除吉林、北京、江蘇、貴州、湖南、湖北、山西、上海等八省市外，遼寧、內(nèi)蒙古、西藏、青海等地正在推進(jìn)，重慶、山東、浙江等地在積極探索。“捕訴合一”改革持續(xù)推進(jìn)的過(guò)程已經(jīng)表明，這項(xiàng)改革的全面鋪開(kāi)已成必然。2018年9月1日，在北京召開(kāi)的以“捕訴合一”為主題的“刑辯十人”論壇上，數(shù)位專家和刑事律師均提到了此項(xiàng)改革是“大勢(shì)所趨”。

既然是“大勢(shì)所趨”，那就唯愿此項(xiàng)改革能夠順利進(jìn)行。